生态系统服务治理框架对国土空间生态修复规划的启示

丁禹元 岳邦瑞 陆惟仪 席 愉 韩 挺

1 问题提出：治理现代化目标下的国土空间生态修复工作挑战

2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出：实现空间治理能力现代化是国土空间规划改革的核心任务；国土空间规划不仅是管控国土空间资源的技术工具，还是综合调控纵向“中央-地方”层级关系、横向“政府-市场-公众”多主体权益关系的公共政策和治理平台[1]。生态修复规划作为其重要组成，也必须完成从“修复技术布局”向“技术与政策协同调控”的职能转变[2]，其工作应兼顾纵向生态系统功能-格局修复目标传导、横向空间生态系统服务供给与多主体需求匹配2个维度的调控任务[3]，并最终通过横纵统筹，达成国土空间的可持续生态管控[4]。

但在当下实践进程中，国土空间全域全要素的复杂机理及“多规合一”、部门重组的改革背景增加了生态修复工作的“调控”难度和技术决策的“不确定性”，频频出现的“管控部门间博弈”“生态保护政策与经济权益冲突”等现象不仅严重阻滞了修复技术成效的发挥[5]，更有悖于治理现代化中公平性、均衡性的价值诉求[6]。

既有国土空间生态修复规划实证研究多聚焦于单层级修复的技术领域，如修复分区方法[7]、保护与修复格局划定[8]、关键修复区识别[9]、地域多要素统筹修复策略[10-11]等，缺乏对跨层级、多主体多目标规划调控路径的研究探讨。因而，如何统筹调和“技术理性”与“多元、多级权益诉求”，优化构建面向国土空间系统科学规律与横纵调控机制的综合路径，是当前国土空间生态修复工作面临的关键挑战(图1)，也是着力于自然、人文系统整合调控的风景园林学科应重点关注的问题。

图1 国土空间生态修复工作的路径建构挑战

“生态系统服务”(Ecosystem Services，ES)作为新时期人地关系可持续发展、全球生态保护与恢复领域的重要议题，是包括风景园林在内多学科研究的焦点。多年来，ES的理论成果在全球的规划治理实践中不断涌现，形成了“生态系统服务治理”(Ecosystem Services Governance，ESG)的专属研究领域[12]，并被认为是链接科学技术与政策手段的“核心媒介”(science-policy interfaces)[13]。本研究通过文献梳理，阐述了其概念内涵及表征框架(Conceptual Framework)内治理横纵路径构设的基础思路，并应用法国景观生态网络规划案例补充展示了具体实践策略，以期为我国国土空间生态修复规划工作提供有益借鉴。

2 生态系统服务治理的内涵与表征框架

2.1 生态系统服务治理概念内涵

“生态系统服务治理”伴随着生态系统服务研究的兴起而产生，并在近年来逐渐形成固定的研究领域。21世纪初，继2005年千年生态系统评估(MEA)、2010年生态系统和生物多样性经济学(TEEB)、2012年成立生物多样性和生态系统服务国际政府小组(IPBES)等几个重要科学政策项目的发布，人们认识到ES研究架构了生态系统与社会系统的桥梁，但ES的实现需要经由政策制度来完成[14]。同时，伴随着治理理念更多地倾向于社会协调而非刚性管控[15]，ESG的核心目标被确认为协调不同时空、层级、领域主体对ES的需求[16]。2013年由Rival和Muradian第一次提出正式的ESG概念：“通过集体决策和公共政策调控进行的自然资源管控优化过程。[17]”

随后，ESG概念更加频繁地出现于不同时空尺度下社会和生态系统的耦合研究中，成为整合社会系统管理和ES科学研究的关键[18-19]。在自然科学领域，生态系统功能评估涉及大量的“不确定性”，通过引入社会知识，可以增加整个评估系统的可见性[20]。而社会系统实践中，治理行为经由制度体系以管理生态系统产生服务，不同人群对ES的需求差异又可促进治理机制的调整和适应，协同形成自然资源的可持续管控。

综上，在理论层面，ESG是基于“社会-生态”耦合视角下的知识转译媒介，提供了整合“自然生态机理”“经济价值权衡”“公共管理要素、架构”等多重知识域与价值视角的协同平台；当涉及具体的治理需求与制度体系时，ESG可以成为提供梳理复杂要素关系和辅助制度优化的方法论框架。

2.2 生态系统服务治理级联框架及其特征

Primmer等[21]通过对生物多样性相关政策实施的梳理，提出表征ES科学研究与多元治理模式互动关系的概念框架(图2)。其建构了用于ESG实证分析的基础路径。1)通过“科学机理-治理制度”的耦合为ESG实践奠定了整体分析视角，为具有不同知识体系的管控部门、技术团队决策提供了统一的底层逻辑支撑。2)从左至右揭示出自然机理认知向政策应用转化的分阶段模式与互馈关系，其核心在于构建从自然生态至社会经济价值的转化实现路径[22]。3)“层级治理”“技术治理”“适应性治理”和“战略治理”4种模式概括了多数生态保护与修复活动相关的治理情景，便于对照进行制度设计。表1中罗列了不同模式的具体定义及相关典型案例。

图2 ESG概念表征框架[21]

表1 生态系统服务治理模式定义及典型案例梳理

基于案例，可以进一步总结出ESG框架内横纵调控路径的组织要点。

1)纵向维度，“层级治理”与“战略治理”的衔接构建了纵向传导的主体路径，尤其是“层级治理”提供了刚性、权威的制度准则来保障其他治理行为的开展；在区域及以上尺度，“层级治理”与“战略治理”需要“技术治理”作为决策的科学基础[33]，而地方尺度上，政策实施更有赖于“适应性治理”提供的如ES认知学习、机构调和等多元化协同路径来消弭生态管控工作中的价值认知冲突。

2)横向路径中，3种模式的并联提升了规划决策应对环境、社会变化风险的能力[34]——技术治理提供了理解和预测ES耦合系统动态的信息基础，但其对生态格局、功能的干预决策需要依靠适应性治理和战略治理中的社会、经济系统知识来推进[27]；适应性治理中的协同程序有助于修复与保护工作的长周期反馈，可与各实施阶段、治理模式组合搭建弹性调控平台。

尽管ESG框架提供了应对ES科学知识转译及可持续管控需求的基础路径，但实际地域、时空情境下的调控策略仍需要结合具体的ESG模式联动过程来分析得出。

3 ESG框架应用解析：法国蓝绿景观生态网络规划中的治理调控

3.1 案例背景：生物多样性保护网络在欧洲至法国的传导实施需求及意义

生物多样性被视为ES的核心和基石[35]。20世纪90年代，欧洲提出通过建立泛欧洲Nature 2000自然保护区网络来保护区域内的栖息地生境质量和生物多样性功能[36]，而此项政策面临欧盟内部不同政体、地域环境国家的实施挑战。法国作为欧洲联盟中生物多样性最高的国家之一，其国内的生态网络建设成为关乎欧洲全域生态质量的重要议题[37]。实施至今，法国国内的网络规划不仅较好地承接了区域生物多样性维育的核心目标，还形成了统筹栖息地保护、雨洪调控、土壤及风景游憩资源维护等多元ES功能[38]，匹配社会经济和不同群体需求的综合ESG空间实践体系[39]。

作为在行政体制上强调统筹调控的欧洲发达国家，法国蓝绿景观生态网络规划在规划目标、技术途径等方面与我国国土空间生态修复工作多有类似。分析ESG框架在其国家层面到朗格多克-鲁西永大区(Languedoc-Roussillon)地方景观生态网络构建中的应用经验，可为我国相应工作统筹提供借鉴。

3.2 通过层级治理搭建规划目标纵向传导的制度基底

法国国家层面的《生物多样性战略》《环境法案》(Grenelle 1 and 2 Laws)等系列法规从制度层面确立了景观生态网络自上而下的规划编制体系及刚性的规划管控内容，保障了生态保护目标的逐级传导(表2)，具体内容由各大区自行编制战略或法定规划来落实(图3)：战略规划“生态一致性方案”(SRCE)在大区层级完成生态网络的结构规划，后通过市-镇层级的法定规划“区域一致性方案”(SCoT)和“城市发展规划”(PLU)来进行土地用途细化，并最终分解至“城市发展计划”(PADD)中的地块管理、开发项目来实施建设。

表2 法国生态网络建设的主要法规、战略计划和规划衔接

图3 景观生态网络在法国不同层级规划间的传导和组织[40]

3.3 技术治理用于评估ES功能并生成空间草案

朗格多克-鲁西永地区位于法国南部，是2016年法国区划改革前的独立大区，拥有海岸、山谷和森林等多种地貌景观，是知名的旅游与度假胜地。区域总面积2.73万km2，其中自然保护区面积占总面积的近一半。2010年左右，面对建设蔓延所导致的持续性生境破坏，当地政府启动了大区层面的景观生态网络战略规划编制(SRCE)，试图通过维护和修复景观生态网络，实现区域综合生态系统服务功能的延续以及应对生态风险的能力。编制工作的前期由3个核心技术环节构成(图4)，分别是：1)调查评估大区内自然生态功能受人类影响情况及空间趋势；2)权衡研判有生态连通性问题的具体空间；3)耦合具有重要ES服务价值的蓝绿空间系统生成景观生态网络方案。

图4 朗格多克·鲁西永大区景观生态网络技术程序图

在调查评估环节，工作人员经由多指标叠加分析识别出人类高影响和生态功能供给的高价值区(图5)，并从中提取必须进行人工保护及修复的空间：B、C、D、G和H类。

图5 生态功能与人类影响综合评估结果

在权衡研判环节，工作组联合专家分别就区内各类如森林、湿地河流、农业等重要生境及景观管控单元(图6)尺度下具有生态连通性问题的区域进行深入调研筛查，比对图5评估结论初步识别出“绿色”陆地景观生态网络、“蓝色”水生态系统景观网络各自所需人工保护与恢复的具体空间(图7)。

图6 朗格多克·鲁西永区域景观单元划分

图7 朗格多克·鲁西永区域蓝绿景观生态网络规划图

最终的规划草案是定量技术分析与定性认知判断的综合成果。虽然方案主要由专家系统借助计算机平台来生成，大量地方知识和审美判断也被引入技术决策，如工作组在居民辅助下识别出了大量官方名录外潜在的海水和季节性湿地空间，增补具有游憩价值的风景廊道等。

3.4 依托适应性治理平台推进规划转化进程

景观生态网络规划中的适应性治理通过搭建意见交互平台，推进规划从单纯的空间技术蓝图向可实施的公共政策转化。“绿色和蓝色框架区域委员会”(CRTVB)(以下简称“委员会”)作为规划工作的主导组织，拥有来自国家公共机构、地方管理部门、科研机构、保护协会及社会研究组织的111位工作人员，其在为期2年半的时间内与规划空间所涉及的不同利益群体进行了充分的互动交流。具体可划分为3个阶段(图8)。

图8 贯穿生态网络规划全过程的适应性治理

1)以专家系统意见交互为主导的规划草案阶段。本阶段历时一年，委员会内外专业人士通过专业调查、磋商来对计算机分析结果进行论证和补充，如与农业协会会谈以判定农业空间内的高生态价值斑块、咨询博物学家划定重点保护物种的栖息地边界等。其过程为技术治理提供了进一步的科学保障。

2)基于利益相关方互动磋商的方案决策阶段。在第一阶段结束后，委员会组织利益相关者就草案内容进行多轮磋商会谈，并追加成立了生态补偿主题工作小组来进行意见收集和政策答疑。此阶段的群体共识促成了空间决策的深化，如限定农业空间内的生态廊道不超过10km，镇一级廊道宽度为400m等细则。

3)接纳社会群体意见的规划公示阶段。委员会就规划内布局方案和纳入法定规划的措施征询更为广泛的社会面意见。3个月的公示期内委员会收到了不同机构、社区、团体和居民个体的意见反馈，包括但不限于表3中关键议题结论。

表3 公众意见反馈中的关键议题结论

结果表明，除了自身相关的经济权益，社会群体也关注规划决策整体的科学性和流程的公正性，并表达出对实施后长周期监测活动的参与意愿，其行为是规划向多元公共政策转化的主要驱动力。法国景观生态网络规划通过多种ESG应用交互，在保障规划科学性的同时，兼顾了生态保护与恢复目标的空间落实及对多主体生态权益诉求的平衡。其多种治理模式在时间进程、层级体系上的衔接探索，也为进一步组织横纵调控路径提供了策略经验(图9)。

图9 ESG框架在法国景观生态网络规划中的应用

4 ESG框架对国空生态修复规划的启示

比对法国案例为代表的ESG框架实践与当下国土空间生态修复规划工作(表4)，可见两者整体特征多有相似，但其核心差异在于——法国案例在政策目标传导、技术评估到方案权衡等多个环节均体现出对生态功能与社会需求的共同关注；而我国修复规划体系中，虽已就“生态系统服务-人类福祉”等理论目标达成共识，却缺乏多部门价值认知统一的技术与政策实践体系，尤其在区域-地方层级横向调控机制、引导公众参与等方面响应不足。

表4 ESG框架实践与国土空间生态修复规划比对

结合ESG框架的建构思路与具体应用经验，可为我国工作提供如下启示。

4.1 确立“社会-生态”耦合的调控视角与制度体系

在纵向传导中，我国现行政策机制依托于生态环境要素底线管控而非人地耦合的统筹视角，参考ESG实践的制度设计经验，国土空间生态修复规划亟待进一步整合决策主体的专业认知，明确“社会-生态”多维度互动的法规准则，完善调控制度体系。

4.2 强化纵向调控中对“人类福祉”的研究考量与技术补充

“人类福祉”研究是ESG研究的核心，也是连接国土空间自然生态功能供给机制与治理改革目标的关键。我国应将现有的修复目标系统从“宏观战略”向“群体与个体感知”深化与细化，尤其应鼓励地方层级进行生态福祉转化标准研究及参与平台设计，强化地方知识与前沿技术的融合，通过增进人民主体感、参与感来增进其对技术结论的认同，保障规划目标的传导落实。

4.3 引入景观单元作为层级协同的空间载体

我国各层级生态修复实践技术流程相对独立，多级修复格局缺乏耦合协同的空间路径。法国案例中景观单元是承载客观地理分异规律和主观空间资源感知的实体土地空间，有助于识别ES在多层级间的关联特征[41]。建议在国土空间纵向层级架构中引入景观管控单元体系，作为协同生态机理与行政架构、进行自然资源多尺度多过程综合管理的空间载体。

4.4 完善市-县级规划的“适应性治理”与“战略治理”机制

法国案例中，生态网络的空间落实有赖于市镇与大区规划体系的“弹性”对接与反馈机制。我国以生态红线为代表的刚性管控政策在贯彻修复导向方面具有效率优势，但也容易遭遇权益冲突、目标变化带来的阻力和风险。面向修复实施的市县级国土空间生态修复规划，一方面应在施行刚性管控的基础上由政府主导增补“生态补偿”等权益调控的战略准则；另一方面应通过在规划过程的多个阶段构设多主体互动“窗口”，以群体共识补充支撑技术决策，达到对治理目标多元、多阶段需求的协同反馈，兼顾规划的效率与公平性。

注：文中图4～8改绘自法国朗格多克-鲁西永地区住房与建设管理局(DREAL)网站公开资料，详见：https://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr，其余图片均由作者绘制。

致谢：感谢西安建筑科技大学建筑学院王丁冉老师，朱明页、董清榕、雷雅茹、姚龙杰、朱宗斌同学，兰泽青、王敬儒、潘卫涛、王蓓、钱芝弘、费凡博士对本文的帮助。