社会资本视角下我国青少年校园足球发展困境及突破策略

胡洪泉，张永虎

(聊城大学 体育学院，山东 聊城 252059)

当代中国体育改革大潮中，足球一直是改革的“破冰者”和“探路者”，也是指引体育改革的“导航仪”及验证改革成果的“试金石”[1]。发展青少年校园足球是党中央、国务院作出的战略部署，是落实立德树人根本任务的育人工程，是提高中国足球普及程度和竞技水平的基础工程，是全面推进学校体育综合改革、推进体教融合深度发展的探路工程。从2015年习近平主持中央全面深化改革领导小组会议，审议并通过《中国足球改革发展总体方案》，到同年教育部等6部门联合出台《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，要求学校积极调动现有体育资源，为校园足球发展保驾护航，2015年的校园足球改革成为新时期中国足球改革的风向标。2020年教育部等7部门联合下发《全国青少年校园足球八大体系建设行动计划》，进一步巩固和完善了校园足球工作制度体系，推进了校园足球工作治理体系和治理能力现代化；工作目标到2022年，全国青少年校园足球普及推广、教学训练、竞赛联赛、师资条件、体教融合、宣传引导等体系更加完善，管理体系、制度体系、评价机制、条件保障更加健全，校园足球改革又掀新高潮，必然引起全社会对校园足球的广泛关注。

利用中国期刊网(CNKI)数据库，以“校园足球”为主题，检索时间不限，共检索到核心期刊收录的相关文献数量为209篇，年期刊发文量走势逐年高涨，尤其是2015年，其年期刊发文增量突升两位数。通过精读相关文献，发现学术界主要对我国青少年校园足球在场地设施、师资建设、经费来源等物质资本和人力资本方面存在的困境进行了深入分析。但是从社会资本视角揭示我国校园足球面临的困境研究非常鲜见。因此，本研究在分析社会资本内涵的基础上，对校园足球发展中遇到的社会资本困境加以探讨，并在此基础上提出针对性的突破策略，旨在为新时期我国政府相关政策的出台及校园足球运动的持续、健康发展提供参考和借鉴。

1 社会资本内涵及其与青少年校园足球发展的关系

“社会资本”是从新经济社会演化出来的一个最有影响的理论概念[2]，目前已广泛应用于社会学、经济学、政治学等领域。由于社会资本应用范围甚广，学者们基于各自学科视角给出了诸多定义，代表性的观点有四种。第一种观点认为社会资本是一种可以从社会关系网络中获取的资源，主要代表人物有科尔曼、林南[3]；第二种观点认为社会资本是一种行动者从社会关系网络获取资源的主观能力，该观点主要代表人物是波茨；第三种观点认为社会资本是一种社会关系网络资源，即是与朋友、同事及更普遍的联系，该观点代表人物罗伯特[4]；第四种观点认为社会资本是社会组织的一种特征，即是信任、规范和网络的合集，主要代表人物是普特南[5]，综合上述四种观点。尽管表述方式不同，但是均提到社会关系网络，其中第四种观点在前三种观点基础上将信任、规范纳入到社会资本范畴，是对社会资本认知较为准确的带有普遍指导意义的概念。

普特南认为社会资本能够促进社会组织合作行为来提高社会的效率[28]，对于青少年校园足球来说，其发展是在多个社会组织共同合作下完成的，而实现多个社会组织之间良好合作是建立在信任的基础上。在一个充满怀疑、私心甚至相互设槛阻碍的领域环境中，各组织之间就很难形成一致目标，更难言平等、团结、协作等公共精神的形成。校园足球发展依赖的是多元化社会组织网络结构，只有通过政府和社会、市场、公民关系网络的协调，才能够实现快速发展。而网络结构的本身就是建立在相互认同、相互信任、互惠共利等组成的关系系统之上，没有信任就不能称其为网络。另外，没有良好的规范，各组织形成的关系网络结构就难以维持，校园足球发展也就难以持久。事实上，这种“社会资本”对校园足球的作用在国外已经运用并取得了实质性的效果。比如英国足球总会推行的促进草根足球发展的特许标准计划，其中一个重要部分就是开展青少年校园足球。随着该计划的进行，英国逐渐形成了学校足球、社区足球和职业足球的发展网络，实现了对校园足球、社区足球和职业足球发展路径的整合，将校园足球运动延展至家庭、社区以及各个青少年体育组织当中[6]。最终使校园足球的发展实现校内、校外的良性联动。因此，社会资本是嵌入在校园足球发展中所必须需要的隐形资本。本研究从校园足球所属领域、政策及网络主体等方面对其社会资本理论包含的信任、规范及社会网络关系存在的困境进行分析，并在此基础上提出突破策略，旨为培育校园足球社会资本提供一点启示和参考。

2 社会资本视角下校园足球发展面临的困境

2.1 所在领域存有一定信任危机

“信任”被看作是除物质资本和人力资本之外决定一个国家经济增长和社会进步的主要社会资本。自校园足球启动以来，我国政府对其所属领域投入了大量的物质资本和人力资本，但事实证明收效不令人满意，这与其内部存在一定信任隐患有关。消除信任隐患，增强人们对校园足球的信任，是校园足球发展的当务之急。目前，我国校园足球发展主要立足于两个领域(图1)，通过查阅相关文献，发现这两领域都存在着不同程度的信任隐患，具体体现如下。

图1 我国校园足球涉及的主要领域图

2.1.1 教育领域的信任隐患

党的十八大以来，学校体育工作紧紧围绕促进学生身心健康全面发展的基本目标，改革步伐明显加快，学生体质健康水平显著提升，青少年校园足球工作引领学校体育深化改革取得阶段性成效，截至目前，全国已认定校园足球特色学校2.7万多所，校园足球改革试验区38个，遴选校园足球试点县(区)160个，布局建设“满天星”训练营80个，招收高水平足球队高校181所，培训校园足球师资35万人，校园足球规模逐步扩大。

2016年开展小学、初中、高中和大学四级联赛，完成了20项校园足球高中和高校联赛，比赛场次952场，校园足球联赛初步建成；培训提高20多万名兼职教师的教学和运动技能，学校体育师资不足的状况有所缓解。五年来取得的学校体育成就，是以习近平同志为核心的党中央高度重视、坚强领导的结果。2017年6月14日，习近平总书记会见国际足联主席伊凡蒂诺时强调“中国现代足球普及程度和竞技水平与足球强国相比差距还很大。足球运动的真谛不仅在于竞技，更在于增强人民体质，培养人们爱国主义、集体主义、顽强拼搏的精神”。 总书记的谈话抓住了体育的根本，总书记讲话不仅为足球运动发展指明了方向，更为学校体育工作指明了方向。其带来三点重要启示：一是，提高学校体育普及程度；二是，增强青少年体质；三是培养健全人格。然而，受多重不利因素的影响，学校体育在这三个方面还存在一些信任隐患，其主要表现有以下几个方面：首先，教育地位信任隐患，受“重文轻武”和“重智轻体”的传统观念影响，有些学校、家长、老师及学生本人将主要精力用于文化课程学习，体育课有时变为语文课、数学课，课外活动也有时成为学生题海战术的练兵场，面对体育在教育中这种尴尬的地位，确保包括校园足球在内的体育在学校教育中普及开展有一定困难。其次，教育目标信任隐患，众所周知，发展学校体育，首先是体魄强健，与之相关的还有健康知识、运动技能和培养健全人格。后三个方面是对体魄强健最直接的贡献，但在中国很多学校体育课上对后三个方面目标有所忽视。如体质健康水平测试什么项目，体育课就教什么项目。体育课变成让孩子活动活动，然后达到体测标准就行了。根本就不教健康知识和运动技能。绝大多数学生在上完十四年体育课之后，可能连一次班级比赛都没有参加过，人格培养难以实现。面对这种局面，校园足球能否在体魄强健方面发挥实效挑战不小。最后，教育公平信任隐患，教育是人类发展的正常条件和每一个公民的真正利益，让孩子们能够享受优质的教育资源，是每一个家庭共同的期望[8]。然而，在我国，由于不同区域和城乡之间，教育资源呈现出不均衡发展状态，许多贫困地区和农村的孩子不能与发达地区和城市的孩子享受同等优质体育教育资源，在不同程度上造成学校体育普及上的不公平。这种情况下，农村和偏远贫困地区孩子能否与城市和发达地区孩子同样享受到校园足球改革红利的信任不容乐观。

2.1.2 体育领域的信任隐患

足球改革吹响了中国体育改革走向深水区、攻坚期的冲锋号，为中国体育管理体制改革提供了有力的借鉴和参考。2016年12月，李玲蔚当选中国奥委会副主席；2017年，姚明当选新一届中国篮协主席；郎平兼任中国排球协会副主席；刘国梁出任中国乒乓球协会副主席，越来越多的专业人士走进体育管理层，凸显了体育管理体制改革的决心和力度。2014年仁川亚运会，中国队连续第九次高居金牌榜首；2016年里约奥运会，中国队连续第五届奥运会跻身金牌榜前三，展现了国家形象、振奋和提高了民族精神；第十三届全运会除了增设群众比赛项目之外，还施行了取消奖牌榜、积分榜；跨单位联合组队；邀请高水平华人华侨运动员参赛；允许业余选手参加部分比赛决赛等一系列改革举措，发掘竞技体育多元化功能，促进竞技体育与群众体育深入融合。这些成就的取得得益于党和国家在体育事业发展上的高度重视。党的十八大以来，习近平总书记就体育工作作出重要指示120次，发表重要讲话、重要论述15次，接见体育工作者5次，这不仅对体育工作者的极大鞭策和鼓励，更为重要的是对我国体育事业发展具有非常重要的指导意义。2010年10月，足坛“反黑”斗士、浙江省体育局原局长陈培德给时任国家副主席的习近平写了一封信建言中国足球发展，习近平作出了批示。启示我们要清醒认识到锦标主义以及功利思想严重干扰着我国体育事业的健康发展，中国体育竞赛尤其是足球职业联赛出现过假球、黑哨，官员贪污腐等各种负面新闻，与此同时，青少年足球竞赛违背公平精神的事件也屡屡见诸报端。如主场哨、年龄门、兴奋剂丑闻、打假球等现象[10]，不仅致使体育和足球竞赛社会形象严重受损，而且也给包括青少年足球在内的中国体育和足球竞赛“公平精神”带来了巨大的信任隐患，对于稚嫩的校园足球联赛来说，面对这种信任隐患，能否守住体育公平精神的信任可能难度不小。

2.2 校园足球发展中的政策制定存在诸多不规范

社会资本中规范的表现形式主要有两种，一种是由法律、法规等构成的强制性规范，另一种是由政策、意见等构成的指导性规范。目前有关我国校园足球法律、法规方面的强制性规范较少，多是以政策为主的指导性规范，表1是近年来有关校园足球公开发布的一些主要文件。校园足球政策的出台无疑对各类校园足球活动的实施提供了强有力的推动作用，但是政策的失范也会给校园足球的发展带来阻力，我国校园足球政策的诸多失范表现应引起我们足够的重视。具体体现在以下几个方面。

表1 2009-2020年有关校园足球公开发布的国家政策文件

2.2.1 内容细化不够

自2009年《通知》颁布和实施以来，校园足球得到一定的政策支持和社会关注，但与职业足球相比，其政策层面整体亟待具体细化。2013年2月18日，国家体育总局、教育部联合下发的《意见》中明确了包括足球工作、组织领导等20项校园足球发展内容的要求，顾及到各个层面，但是每一项内容要求过于简练，且概括性阐述居多，针对性和可操作性不强。2014年12月底，教育部出台的《遴选通知》中制定的十二项遴选基本标准中，只有在体育师资、经费保障、体育时间和竞赛制度四个方面制定了定量标准，而在其他八个方面仅做了定性标准，尽管该基本标准给各地方遴选特色学校留有一定空间，但是也同样给各地方为了数据面子工程，将一些尚未达到定性标准的学校也选中的机会，使遴选特色学校的质量大打折扣。2015年7月教育部在《实施意见》中对校园足球教学改革内容的课时分配、教师培养、教学管理及考核评价等方面，均没有进一步细化。2016年教育部发布的《专项培训通知》中对培训内容、形式、类型和经费等方面做了要求，但对校园足球培训教材、课时结构安排和学习效果评价标准等具体内容均没有提及[11]。

总而言之，尽管政策宏观指导能给各地方相关政策的出台留有一定空间，但是同样也会削弱各地方政府出台的政策与国家政策有效对接，若各地政策均采用自己的标尺，必定出现差异性，同时横向交流增多易削减校园足球工作的社会公信度和专业权威性。另外，没有具体而明确的政策，则很难对各地方相关部门起到约束效用，对于各地方相关部门的搭便车和违纪行为、积极的榜样行为难以衡量与判断，在管理过程中易出现各地方相关部门相互扯皮现象，更不利于各地方的考核公平。虽然政策的初衷为好，具体而明确的政策缺失严重制约了管理效能，进而影响政策执行的质量和效益。

2.2.2 目标贴近现实不足

2015年《中国足球改革发展总体方案》中提出，全国中小学校园足球特色学校在现有的5000多所基础上，2020年要达到2万所，2025年要达到5万所，且到2020年要完成对5万名校园足球兼职足球教师的一轮培训。可见，在近五年时间里，中国特色校园足球要新增15000所，按照每所学校至少要配备两名足球教师，需增加约3万名，平均每年需要增加近六千名足球教师。这对国家、中小学校来说无疑是一个巨大的挑战[12]。理由是，在师资方面，虽然实施了足球教师国家级专项培训计划(国培计划另有专属意义)，但目前培训教师多来源于非体育专业或非足球专项，这种应付式的培训在短短五年内培养出大量合格的足球教师无疑相当困难。尽管教育部出台的《外籍教师支持项目》中明确提出每省(区、市)各支持3所学校，每校资助聘用1名足球外籍教师，但这对于2万所校园足球来说，无异于杯水车薪，撒胡椒面。在资金投入方面，目前体育系统每年拿出5600万用于5000多所特色足球学校，平均每所学校获专项资助仅有1万左右，在教育部推出建立2万所特色足球学校目标下，按照这种专项资金的支持力度所需要资金将达到 2 亿元，这种财政支付压力肯定会超出体育系统的支付范围，尽管教育部明确表态在资金方面会加大投入，但是每所学校获仅有万元专项资助用在师资、器材、场地、教材等方面也只是杯水车薪而已。在场地设施方面，建设一所特色的足球学校，有一块标准的足球场地是必不可少的，现如今寸土寸金的城市，想建设一个11人足球场地面临挑战不小。总之，政策目标既要有充足的现实资源配置，也要有现实环境条件的配合，虽然这些发展目标看起来声势斐然雷声之大，但冷静地看，有些与实际情况是脱节的，并不能很好地对应现实情况的需要，这不仅不利于基层组织与上级组织在目标上达成共识，而且在政策合力执行上也会产生阻碍。故目前校园足球的一些发展目标值得商榷。

2.2.3 联动机制缺失

我国校园足球活动的组织与管理主要是体育部门和教育部门。2009年国家体育总局联合教育部发布的《实施方案》中明确全国校园足球工作领导小组办公室设在中国足球协会，具体由足协承担起“既管且办”的角色。尽管该《实施方案》明确划分了两个部门的权责，但两个部门如何联动并没有进一步细分，2014年9月国务院同意教育部牵头全国青少年校园足球工作，这标志着校园足球主管单位由体育部门转向教育部门。2015年7月教育部等6部门发布《实施意见》明确了教育部门的主管责任，同时也明确了国家体育总局、国家发展改革委、财政部、新闻出版社、国家广电总局、共青团中央等部门的单一主体职责，看似汇集了校园足球所有涉事机构，但是在实际运行中各组成机构所承担的具体职责、权利和义务并未进行明确划分。最为重要的是对各主体机构如何联动、如何协调、如何合作等方面的规定并没有明确。2016年，教育部门先后发布的《遴选通知》、《重点督察工作》和2017年发布的《外籍教师支持项目》等政策文件中，对于上述几个涉事部门均没有明确相关责任，尤其是与校园足球关系最为密切的体育部门也成为帮衬角色。实践证明，校园足球实施以来，体育和教育部门联合不够，平行多、交叉少，隔裂化的管理态势致使两个部门在协调运行和政策执行方面变得更为失效。无独有偶，造成两个部门管理运行分化的主要原因取决于两个部门之间长期存在的行业壁垒。因此，如果不对这些涉事部门进行有效整合形成联动机制，那么各部门行业壁垒仍不可能被打破，校园足球的发展可能穿着新鞋还会回到原来老路。

藉由上文，我国校园足球发展相关政策还存在规范形式、规范偏离和规范缺失等问题，不但不能有效处理各相关利益主体之间的合作关系，增强相互信任，而且还不能突出保护普通学生体育权利的核心地位。从契约性规范来看，由于我国校园足球发展的政策失范与不足，导致各地方契约性规范存在较大差异性和随机性，加上这些规范缺乏评价监督体系，最终难以对校园足球发展形成有效的规范。校园足球发展离不开科学的规范体系，特别是处在新起点的校园足球更应该需要科学的规范，处理好各参与相关利益主体及其内部之间的关系，为校园足球发展创造有利条件。

2.3 校园足球的社会关系网络主体服务存在众多不足

关系网络是社会资本构成中最为重要的组成部分，因为行动者可以通过社会关系网络获取诸如物质资本、人力资本、金融资本等，而社会关系网络中的主体是这些资本获取的重要来源和枢纽，都是为行动者通过社会关系网络获取资本提供直接或间接服务的，对于最终实现社会资本的价值起着至关重要的作用。本研究分析认为，我国校园足球社会关系网络结构可以分为三个层次即宏观、中观和微观，每个层次都有两个核心主体，同一层次或不同层次主体之间的联系随着校园足球地位的提升而不断加强，网络联系数量也随之增加(图2)。然而，从各层次主体对校园足球服务来看存在着诸多问题，其主要表现在以下三个方面。

图2 校园足球社会网络中主要主体关系示意图

2.3.1 宏观层面，政府、社会的支持呈现“弱政府、弱社会”模式

目前，从对校园足球支持范围上来说，我国是典型的“大政府”模式，包括在发展规划、政策制定、经费拨款等诸多领域，但对其财力支持力度和组织管理上，反而呈现出一种“弱政府状态。”首先，在经费投入方面，2009年开展全国青少年校园足球活动定点学校有2200所，国家体育总局年度经费投入4000万，平均每所学校1.8万左右，到2013年，国家体育总局年度经费投入增加到5600万，校园足球定点学校增加到 5084所，平均每所学校1万元左右，五年下来，特色学校获得国家体育总局财政支持下降了0.8万左右。虽然中央各部委每年拿出数千万资金来发展校园足球，但平均到各学校则是杯水车薪。其次，政府在校园足球的组织上也较为低效。2009年由国家体育总局与教育部联合发起的校园足球，在实际运行中，真正投入主体只有国家体育总局，且体育行政部门要管理教育部门的各级校园足球学校出现政令难行、监管不易等问题。尽管当前校园足球由教育部门主管，但教育部下属的“体卫艺司”“学生体育协会”“校园足球工作办公室”(校足办)3 个相对独立部门都有管理校园足球职权，具体分工界线并不是很清晰[13]，而且这几年，在校园比赛中已经显现出如赛事组织存在随意性，竞赛体系交叉，教练员、裁判员培训重叠，各行其是等问题。2015年2月，中国足协正式脱离国家体育总局以社团法人的身份对中国足球各项事务进行监督管理，这为校园足球注入社会力量带来机遇，但是紧靠足协社会力量推动校园足球发展显然不够，要想推动校园足球发展还需要民间足球社团组织。然而，《社团登记管理条例》要求社团组织在注册时，需要达到一定数量资金和固定办公场所，对于同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社团组织可不予以登记[14]，这种过高的规定不仅不利于民间足球社团组织的发展，而且也间接削减了社会组织对校园足球的支持。华裔学者边燕杰认为中国社会是一个强关系社会，对于校园足球发展来说，人们看重的往往是与政府部门的强关系，从而忽视或减少与社会的弱联系，这也是社会组织对其支持减少的重要因素。

2.3.2 中观层面，体育部门与教育部门互动不足

体育部门和教育部门是政府对校园足球管理的两个重要抓手，从2009年下发《通知》到2015年颁布的《实施意见》，政府试图通过政策引导，加强两个部门密切合作。然而，在实际运行中两个部门出现诸多互动不足的表现。首先，在资金投入方面，在教育部主管校园足球的当下，体育部门明确表示“体育总局每年投入给校园足球的5600万经费短期内是不可能增加。中国足协也没有能力额外资助校园足球”[15]。其次，在师资建设方面，教育部在校园足球实施计划中指出可以通过聘用专业足球人员和社会足球人士途径缓解师资紧缺，然而受教师编制问题，特色学校只能采用聘任制选用专业足球教练员，这使得专业教练员在待遇上无法得到保障而难以吸引其进入教育系统。再次，在竞赛组织方面，由于教育系统与体育系统比赛互不兼容，导致运动员在教育系统(体育系统)注册后不能参加体育系统(教育系统)的比赛。最后，在学训矛盾、升学制度、教育评价等后备人才培养领域的制度设计上两个部门均没有形成良好有序的的衔接。总之，类似以上互动不足的表现在校园足球运行中经常发生，社会互动理论认为，社会互动易发生在同性质个体之间，我国体育部门与教育部门已经是两个性质不同的职能部门，在校园足球发展中产生良性互动并非易事。另外，美国社会学家罗纳德·伯特 (Ronald Burt) 认为，社会网络中某些主体与有些主体不发生直接联系，这种无直接联系或关系间断的现象，从社会网络整体来看好像网络结构中出现了洞穴[16]。由于体育部门和教育部门之间存在较多的结构洞，致使两个部门不能寻求到有效的沟通与交流，导致事态的发展偏离常规的方向。

2.3.3 微观层面，家长与学校的支持力度有限

开展校园足球一定离不开家长和学校的支持，相关的调查和报道显示，学校和家长对青少年校园足球支持力度并不令人乐观。首先，在学校方面，尽管近几年校园足球发展有所回暖，但对成都特色足球学校调查显示，学校资金来源主要是体彩中心和教体局拨款，而学校财政补贴支持非常少。有报道显示，北京市8500多名体育教师中，仅有10%接受过足球训练。负责人表示，如若未有相关部门的经费支持，学校是不会考虑长期聘请足球外教的，目前学校并没有聘足球外教的专项经费[17]。其次，在家长方面，根据相关调查显示，家长对学生参加校园足球支持程度中非常支持、比较支持和一般支持累计占比为63.48%，不支持和反对的累计占比为36.52%，而家长对有偿校园活动的支持率仅有14．16%，不支持有偿校园足球活动的有36.52%，视其费用多少而定的家长有49.32%[18]。反映出表面上家长对孩子从事校园足球支持，但实际上家长对孩子参与足球的经费支持还是有限度的甚至不支持。另外，有记者对几所特色学校调查发现，以学足球时长一年的家庭花销为样本计算得出，每个孩子在足球方面平均一个月花费不足300元，这与动辄每小时100元的课外辅导班相比杯水车薪。究其原因主要是受应试教育挤压、安全问题困扰、足球上升通道不畅等影响，导致学校和家长对孩子从事校园足球促进其成长和发展上的信任难以建立起来，致使在一定程度上削弱了他们支持校园足球的热情。任何组织或个人从事某种行动都是建立在一定信任基础上的，如果校园足球不能一定程度上得到他们的信任，那么他们从事该行动的动力可能就会大打折扣，不利于校园足球活动的向前推进。

总而言之，我国校园足球合作发展的实现依赖于多元化的社会网络，只有通过政府、社会组织、市场、个体公民关系网络的协调和良性互动才能够实现制度化的合作。这些校园足球不协调的主体关系不仅不利于其多元化社会关系网络的形成，而且也会使得其已有的社会关系网络对没有融入到这种关系之外的人或组织产生排斥作用，致使相关利益主体不能在其网路中发挥出应有的效果，从而阻碍了校园足球的合作发展。

3 校园足球发展突破策略

3.1 树立以学生为本育人观，净化足球整体环境

育人是校园足球的本原定位，同时也是校园足球得到广大社会人士信任的根基。如果偏离了育人轨道，便可能将原来以“增强青少年体质健康水平”为最终目标的校园足球异化为一味追求中国足球事业发展以培养足球后备人才为最终目标的中国足球崛起的工具。学生是校园足球的主体，也是校园足球实践工作的对象，以学生为本是引领和帮助每个学生身心健康发展和可持续发展[19]。首先，学校不应该以任何理由挤占校园足球课和其他活动，提高校园足球课的课时比重和学时，每周要定期开展两到三次以足球活动为核心的课外活动，确保学生享有充足的校园足球教育。其次，将提高学生足球综合素质为导向纳入中考选测项目，建立学生日常足球学习档案，从学习兴趣、运动参与、意志品质、团结合作和社会适应等方面记录学生表现，并作为选测项目测试成绩的主要部分，再结合足球运动技能测试成绩，综合评定学生的足球素质。再次，根据每个学生的身体发展特征，帮助其制定科学的锻炼计划，科学安排运动负荷和运动后的积极恢复，切实有效地提高青少年体质健康。最后，兼顾教育公平，帮助学生根据自身身体素质水平和心理特点及技能水平制定学习计划，尤其是残障学生要给予特别关注，帮助他们积极参与到足球活动中来。对于农村和偏远的贫困地区要加大足球场地设施和师资投入，将西部农村欠发达地区校园足球定点学校的场地设施纳入农村义务教育薄弱学校改造计划，同时通过网络媒体向农村和边远贫困地区传送研发或改进的教学课件，指导他们创造性地开展足球活动，做到兼顾教育公平。

目前我国足球领域假球黑哨、贪污腐败、球场暴力等负面问题层出不穷，致使整个体足球大环境的形象严重受损，因此必须积极净化足球整体环境为营造校园足球的良好外在形象。一是建立对失信者多边惩罚机制，构建足协、司法机关和俱乐部三方惩罚机制，借鉴国外足球法治成功经验，结合我国足球改革实践，构建中国足球法规体系和配套政策。二是坚持学生运动员业余性质，为其参加各种组织竞赛提供公平竞争机会，保证学生运动员的文化教育，杜绝职业或商业比赛，各级学校招收学生运动员时应平等对待，避免学生在文化教育和运动能力上的过度压力以及弄虚作假的现象出现。三是建设足球道德诚信制度，运用各种激励措施强化足球参与主体遵守足球道德诚信规章制度的积极性和主动性，同时建立社会媒体舆论监督机制，树立正确的舆论导向。

3.2 加强政策制定的循证能力

循证思想古已有之，作为一种实践模式最初出现在医学领域，其核心思想是任何医疗决策都应建立在最佳临床科学研究证据的基础之上。近些年来，这种循证医学的哲学理念已经延伸到各个需要证据决策的领域，对于校园足球，这种循证决策理念同样需要。一项校园足球指导决策是否科学或一种实施方案是否可行，不是主观臆断所能决定的，必须在现有最好证据的基础上，兼顾可用资源的多少和资源分配的价值取向。目前我国校园足球政策主要依据之一是地方校足办提供的相关数据和信息，但地方校足办基于政绩评估和执行成本考虑，上报信息往往存在失真成分，进而严重影响政策制定的真实性。因此，基于提高政策制定的科学性和归避上报信息的虚假性，需要提高政策制定收集、评估和利用证据的能力。第一，定期对布局城市定点学校校园足球活动开展情况作详细调查，创新性的开展校园足球实验，为校园足球政策制定提供可靠的第一手材料。第二，建设目标群体利益表达网络信息平台，目标群体利用网络这一现代化表达平台将其诉求传达到政策制定主体[20]，帮助政策制定主体巧妙快捷的收集基层民意，稳妥地将决策调整在符合基层民意的范围之内，维护政策制定的合理性，同时有助于政策制定主体核实执行主体上报的垂直信息的真伪，从而保证政策制定的可靠性。第三，组建多部门、多学科的专家咨询委员会，并建立相应机制以促进非政府组织、学者、民间组织、社区、私人机构和新闻媒体及个人参与政策的制定讨论和交流，以确保所制定的校园足球政策在协调、宣传、教育和开展校园足球活动时的科学性、实用性和可操作性。

3.3 建立校园足球共同体下的相关职能部门联动机制

2009年校园足球启动以来，一系列相关政策的执行效果并不理想。本研究调查发现，影响校园足球政策执行效果不佳的主要原因在于条形分割的行业壁垒始终没有被打破，因此，建立校园足球共同体下的相关职能部门联动机制对于打破行业壁垒，加强相关职能部门合作有一定的促进作用。此联动机制是指校园足球共同体下的两个或者两个以上相关部门通过资源共享的方式实现人、财、物的整体优化，达到相关部门的共同提升，实现部门间协调发展。具体途径如下表2所示，整个联动机制可以分为三个层次即决策层、执行层和监管层，每个层次都设有相应的联动结构、联动部门及其联动职责。同时每个层次都存在着内在相互联系，决策层可以为其他两个层次提供决策及其咨询服务，执行层除了执行决策层的相关政策同时还受到监管层的管理与监督，监管层除了管理监督执行层同时还可以向决策层反馈政策执行情况。另外，在执行层财力资源结构方面，就目前各职能部门利益均衡的情况下想要实现财力资源联动是不可能的，但对于财力资源联动可以通过人力和物力资源联动的形式实现共享，对于财力不足的联动可以通过政府、社会给予经费支持。

表2 校园足球共同体下的相关职能部门联动机制一览表

3.4 建立体育部门与教育部门互动机制

教育部门和体育部门是负责校园足球发展的两个核心职能部门，两者有效互动是保证政府职能顺利转变的重要条件，同时也是校园足球共同体下相关部门联合运行的动力。针对目前两个部门存在的矛盾，提出以下几点具体措施：首先，建立社会经费支持互助机制，两个部门相互支持吸引社会力量加入校园足球，社会、企业与教育系统(体育系统)相互合作扶持校园足球不仅能够享受教育资源(体育资源)，同时也可以享受体育系统资源(教育系统资源)，充分挖掘校园足球在社会、市场、企业与教育部门和体育部门的共同利益点，撬动社会力量对校园足球经费的支持。其次，建立师资培养与引进互动机制，教育部门与体育部门在师资培训理念、范围、组织数量、宣传等方面建立互信与承认，在培训课程设置、讲师选拨、资源配置、学员评价制度、教材编制和激励制度等方面给予相互支持和帮助。对于退役运动员、教练员和裁判员进入教育系统从事足球教学工作，其遴选标准、考核指标、评价体系、薪资待遇、激励机制和编制问题等内容的制定需要两个部门建立协调机制，统一标准，实现体育系统人力资源有序向教育系统输送，满足教育系统师资需求。再次，联合建立竞赛组织与管理工作领导小组，共同负责组织、管理和协调竞赛工作以及运动员注册，共同制定竞赛规章制度和监督机制并将竞赛情况及时反馈给上级部门。教育部门和体育部门应适当放权给该小组，使其在管理竞赛时有一定权利去处理或解决各项事务。最后，建立后备人才培养协调机制，教育部门主要负责确立学校、建立一条龙培养体系、资助比赛、学生运动员文化教育、扶持教练员、做好奖励工作以及建立保险制度等；体育部门的主要职责是制定青少年足球训练大纲、制定教练员培训计划、制定青少年教练员注册和分级制度、建立青少年运动员档案以及制定和组织比赛计划等。

3.5 转变政府职能，鼓励社会、家长、学校积极参与

当前我国校园足球主要由政府统包统揽，依靠行政力量层层推动，这种凭借政府的行政干预也许能够使校园足球风光一时，但难以走向可持续发展之路。因此，政府必须积极转变职能角色，应从“过程管理”转向“规则管理”，从事无巨细的微观管理转向宏观管理，充当好“勤务员”角色。首先，简政放权，不再扮演“全能”政府角色，将不属于政府的事权交给社会、市场和企业，充分发挥足球协会组织的管理作用，由直接管理转变为间接管理，从“行政干预”本位转向“社会治理”本位[21]。其次，注重发挥公共服务职能，加强政府公共服务绩效管理，引导各级政府职能部门制定相应的有关校园足球公共服务扶持政策，完善政府校园足球公共服务治理体系，探索政府购买校园足球公共服务模式。最后，加强政府对校园足球市场监督管理，明确政府市场监督部门的责任，建立市场监督管理运行协调机构和社会资本准入制度，探索政府引导、行政监管与第三方认证制度相结合的市场监管模式。

长期以来，校园足球一直被政府部门“全面控制”，社会、家长、学校参与不足，其价值未被充分挖掘。首先，通过法律形式让渡更多权力给社会组织，为社会组织实体化提供制度支撑，运用税收优惠政策、市场准入政策和其他各种扶助政策吸引社会组织加入校园足球发展，建立对其进入校园足球产业门槛、主体资质审核以及运行过程中主体行为规范等一系列监督管理制度。其次，通过畅通运动员人才升学渠道，建立大高中小学四级校园足球联赛体系，建设校园足球活动安全保险制度，定期开展校园足球夏(冬)令营和家长见面会，利用微信、QQ等网络平台促进家长和学校线上足球互动等方式调动学校、家长参与校园足球活动的积极性。

4 结语

我国校园足球的落实与实施需要倾注一定的人力资本和物力资本，其社会资本缺失是制约我国校园足球快速发展的主要因素，具体而明确的政策缺失严重制约了管理效能。消除教育领域和体育领域的信任危机，树立以学生为本育人观进而净化足球整体环境，转变政府职能并建立体育部门与教育部门互动机制,鼓励社会、家长、学校的积极参与等，是我国校园足球未来改革的比较有现实意义的可选方案。目前从社会资本视角进行校园足球研究尚处于模糊与起步阶段，由于时间及各方面条件的限制，本研究对校园足球文化建设模式创新的研究应该说是初步的。面对我国校园足球尤其是众多的特色学校，如何进行科学管理和深入推广，促进与其它体育项目的融合创新与发展，并为大、中、小学学生参与校园足球文体活动提供一个良好的服务平台，促进体育强国建设目标的实现，是一个更加深层次研究的命题。校园足球建设模式的创新与发展是一个长期复杂的系统工程，涉及到校园足球文化建设模式创新的制度、政策、体制机制等诸多方面的内容。全国青少年校园足球工作领导小组组长、教育部部长陈宝生强调，要以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，扎实推进校园足球长期持续健康发展，为中国足球强起来奠定坚实基础[22]。建议在未来的校园足球规划建设中，相关政府职能部门和各级各类学校应积极贯彻落实陈宝生提出的五个要求，从完善校园足球工作总体设计，健全体制机制开始，下功夫解决制约校园足球发展的编制、资金、场地、竞赛体系等关键要素，巩固好特色学校建设和教学、培训、竞赛三大体系建设，加强多部门合作联动，增进各方面协同支持，研究制定政策体系、激励机制，培育足球文化，推进校园足球长期持续健康发展。