我国全运会赛事举办权变迁的历史进程、逻辑理路与未来展望

王 勇，李 赞

(天津体育学院 运动训练科学学院，天津 301617)

举办大型体育赛事是一项系统、长期、复杂的工程，往往需要提前几年时间就要开启准备工作。但在此之前，最重要的是确定赛事举办地，即赛事举办权归属，这是体育赛事启动的标志。2001年，国务院办公厅正式颁布《关于取消全国运动会由北京、上海、广东轮流举办限制的函》指出“允许有条件的省、自治区、直辖市申请举办全国运动会”，正式开启了我国全运会赛事举办权申属的时代。2010年，国家体育总局出台的《全国运动会、全国城市运动会申办办法》进一步明确了全运会的申办流程、规定了全运会的申办形式和申办条件，确定了全运会未来的模式样态与社会生存空间，是全运会举办方式顺应时代潮流、接轨世界规则的重要表现。

但近几年来，迫于经济压力和疫情环境等因素的影响，全运会各省申办制度带来的正向效应不断减弱，申办热情逐届退减，2021年第14届全运会就出现只有陕西一省递交申请的窘境。面对此情况，未来全运会赛事举办权如何改革、申办方式与申办条件有无更好突破方式，从而使全运会回归大众视野、重燃各省市申办热情，值得深入探究。基于此，通过回溯全运会赛事举办权的变迁历程，探究变迁背后的逻辑理路，并展望未来全运会赛事举办权的改革走向，以期为全运会赛事举办权改革提供一定的参考，为进一步弥补研究空白和确定全运会赛事举办权改革路径提供理论依据和现实指导。

1 我国全运会赛事举办权变迁的历史进程：“权力”到“权利”的演进

全运会赛事举办权变迁的实质是中央政府“权力”演变为地方政府“权利”的过程。“权力”是政治概念，指政治上的强制力量，通常指国家权力机关。“权利”是法律概念，指宪法和法律赋予公民的某种权益，一般指公民、法人或其他社会组织。在一定条件下，“权力”可以转化为“权利”，即权力通过确认法律来保护权利。新中国成立初期，中央政府有管控全运会的”权力“，能指定省市承办全运会，全运会赛事举办权由此经历了“指定承办”和“三省轮办”的变迁。之后，地方政府作为全运会的参与者，利益觉醒产生的价值诉求促使中央政府出台法律法规保护自身权益，从而使全运会举办权下放地方政府，地方政府开始享有全运会的”权利“，由此产生了“各省申办”和“区域协办”变迁(见图1)。

图1 全运会赛事举办权变迁的历史脉络图

1.1 中央政府管控的“权力”期(1949-2001年)

1.1.1 全运会“指定承办”阶段(1949-1983年)

新中国成立初期，我国各项事业都处于重建阶段，基础薄弱，且西方各国也在外交上对我国实行封锁，国家获得的国际援助十分有限。此时，体育以其独有的价值和作用肩负起号召群众参与体育锻炼、提升国民身体素质和打破西方国家外交封锁的重任。在此背景下，举办一场本土的大型体育赛事以展示新中国实力的契机顺势而来。由此，我国于1959年举办了第1届全运会。此届全运会，党和国家领导人基于政治、经济、安全、人口、设施等因素的考虑，将举办地点放在北京。因为此时的北京不仅是我国政治文化中心，也是社会资源集控中心，自然成为举办大型体育赛事的最佳之选[2]，起到了重要的保障作用。此后1965年、1975年以及1979年分别举办的第2、第3及第4届全运会，均由指定城市北京承办。综上可以看到，此阶段全运会囿于国家政治因素和经济条件限制，赛事举办权只能由北京一市承担，承办压力相对较高，也限制了全运会发展。此时全运会作为“福利性”赛事，赛事效益、利润产出等概念还没进入举办方视野，只能依靠国家财政拨款支持。

1.1.2 全运会“三省轮办”阶段(1983-2001年)

1978年党的十一届三中全会提出了国家工作重心向经济领域转移，在南方部分地区试行改革开放的伟大构想，使上海、广东等南方地区迎来经济发展新高潮。伴随着经济重心的南移，改革开放的思潮也吹到了全运会上。从第5届全运会开始，延续到第9届全运会，赛事举办权由之前的北京一地承办改为北京、上海、广东三地轮流举办，开启了全运会赛事举办权向第二阶段变迁的序幕。其中，第7届全运会由北京主办，四川、秦皇岛协办。此举表明全运会在主办权上逐步纳入民主竞争机制，从而使我国全运会进入一个全新的时期，也为未来全运会举办权进一步下放地方政府奠定基础。此外，1984年，国家体委印发的《关于进一步发展体育运动的通知》提出了“克服体育过分集中于国家办的弊端，放手发动全社会办体育”的改革思路也为此阶段全运会改革提供了方向。其中，全运会举办权“改革”与“开放”带来的同化效应，也改变了以往全运会单纯依靠政府拨款赞助的现象，促使商业赞助模式登上全运舞台，并逐渐占据较高比重。

综上可以看到，此阶段全运会赛事举办权经历了由北京“一城”举办到现在的北京、上海、广州“三城”轮办的变迁，实现了由点到线的跨越，赛事举办权从封闭逐渐走向开放，使全运会逐步进入良性循环的发展轨道，揭开了全新的改革序幕。而商业赞助模式的开启，更是增强了全运会自我发展的活力，保障了全运会有序运行。

1.2 地方政府享有的“权利”期(2001年后)

1.2.1 全运会“各省申办”阶段(2001-2025年)

社会主义市场经济体制的确立带动国家经济提速，厚实了各省市的经济基础，从而使各省市有承办全运会的经济实力。而举办全运会带来的城市经济体量提升[3]、城市发展进程加速[4]以及城市基础设施更新，使各省市意识到举办全运会能带来较多利处，从而纷纷请求举办全运会。随着各地办赛呼声逐渐提高，国家体委于1994年开始先后3次向国务院请示要求实施综合性运动会举办城市申办程序，最终于2000年获批。2001年，国务院办公厅正式颁布《关于取消全国运动会由北京、上海、广东轮流举办限制的函》中指出“同意取消全国运动会由北京、上海、广州三地轮流举办的限制，允许有条件的省、自治区、直辖市申请举办全国运动会”。至此，全运会赛事举办权拉开了第三阶段“各省申办”的改革序幕。第10届至第14届全运会，通过申办竞逐的方式分别确立了江苏、山东、辽宁、天津、陕西五个举办地。

综上所述，此阶段全运会赛事举办权的变迁进一步彰显出全运会举办权的开放与包容，各省市均有同等的机会承办全运会，更加符合赛事规律，更能激发赛事活力。此外，市场经济促使地方政府利益觉醒，在收益递增机制的作用下推动地方政府积极参与到全运会申办中来。

1.2.2 全运会“区域协办”阶段(2025年后)

进入新时代，实现中华民族伟大复兴的强国梦成为当下国家发展的重要任务。体育精神也随着国家政策方向的调整，逐渐向建设社会主义现代化强国的体育强国精神过渡[5]。因此，新时代全运会赛事举办权改革要更加契合社会经济发展趋势，积极响应国家宏观战略布局与规划，才能更好地为建成体育强国贡献力量。2020年，国务院政府工作报告中提出的“加快落实区域发展战略”成为新发展阶段全运会赛事举办权向契合国家需求变迁的新转折点，并为全运会举办方式改革成多地协同办赛模式提供了制度模板。其中，“区域发展战略”是指发挥各区域的比较优势，形成区域间合理分工、互动合作关系，主要包括京津冀、长三角、粤港澳等区域的一体化发展[6]。在此之下，2021年5月，国务院办公厅发布同意广东、香港、澳门联合承办第15届全运会的函，预示着全运会举办权正式开启“区域协办”时代。综上可以看出，全运会赛事举办权的再次进化升级，得益于国家战略规划的积极引导。此时的全运会已经不仅仅是一场单纯的体育赛事，更是成为承载国家重大发展战略部署，连接粤、港、澳三地互动互通的枢纽。

2 我国全运会赛事举办权变迁的逻辑理路

深挖全运会赛事举办权的变迁历程不难发现，其举办权的变迁呈现出逐届开放的特征。首先是前两个阶段囿于经济条件的限制，全运会只能由中央政府指定在经济较发达的省份举办。进入第三阶段，改革开放带来各省市经济水平的提升，地方政府的利益觉醒推动全运会举办权再次变迁。进入新时代后，如何在立于国家经济高速发展以及同时满足地方政府利益需求的基础上充分释放全运效能，更加契合国家发展需求，成为全运会赛事举办权变迁的新导向。因此，全运会赛事举办权变迁的背后遵循经济水平为“基”、利益觉醒为“力”、国家战略为“向”的逻辑理路。

2.1 经济发展夯实变迁基础

历史唯物主义认为经济基础决定上层建筑。其中，上层建筑特指政治和文化，即没有经济作为前提、基础和条件，就不会有政治和文化[7]。在前述全运会赛事举办权变迁历程中可以发现，全运会诞生的原因更多源于政治因素。因为该时期全运会只有由国家刚性主导、政府机构参与治理，才能对巩固国防事业、促进民族团结、维护国家统一、增强新中国全球范围合法性和稳定性有较大帮助[8]。因此，作为20世纪新国家政治需要的产物，全运会与国家经济的关联更加紧密，国家的经济实力成为夯实全运会赛事举办权变迁的根基。前3届全运会限于薄弱的国内经济实力，举办权只能由北京一地承担，其举办规模与奖励力度也受限制。比如为避免1959年第1届全运会赛事规模过大，浪费钱财，政府将竞赛规程修改为各省参赛人员不超过400人、经费初步计算600万元，当时夺得团体奖冠军只得50元[9]。

1978年的改革开放和1979年国际奥委会合法席位的恢复，为全运会赛事举办权变迁提供了经济基础和时代契机。特别是我国政府实行的改革开放伟大战略，一举改变了我国经济落后的局面，促使南方部分地区率先富裕起来，从而开启全运会赛事举办权由北京、上海、广东三地轮流承担的时代。经济高速发展奠定全运会赛事举办权变迁基础的场景不断彰显，全运会赛事举办权与承办单位的经济实力关联更加紧密。第6届全运会，广州省仅兴建广州市天河体育中心就花费1.87亿元；第8届全运会上海兴建、改建体育场馆总造价达56亿元；第9届全运会广东场馆建设投入约40亿元[10]。由此可以看到，全运会作为一场声势浩大的综合性体育赛事活动，较大规模的人力、物力、财力的投入需要举办地有雄厚的经济基础。如此看来，经济发展水平成为全运会赛事举办权变迁的基石一点不为过。

2.2 利益觉醒产生变迁动力

基于利益相关者视角可以发现，全运会作为多方主体参与的体育盛会，赛事举办权的变迁过程就涉及中央政府和地方政府的利益博弈。自改革开放以来，在资源配置方式发生改变的前提下，我国社会利益结构也随之发生了深刻变化。原来计划经济条件下的单一化和整体化的利益结构被打破，出现了利益主体多元化、利益资源分散化、利益竞争激烈化、利益差别扩大化、利益矛盾复杂化、利益冲突显性化的基本趋势[11]。在此影响下，全运会内部利益相关者的价值观念开始转变，部分主体的利益诉求从隐性逐渐变成显性，即利益觉醒[12]。具体而言，就是地方政府基于全运会主办权的不满足感或利益剥夺感产生利益需求，从而向中央政府等制度制定者表达利益诉求，通过利益竞取达到一定程度的利益实现，由此产生全运会赛事举办权再次变迁的动力。

1992年，党的十四大提出确立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着我国经济体制的建设和发展将会依托具有中国特色的市场体系得以实现[13]。经济的进一步发展也催生全运会赛事举办权的变革，申办主体的办赛意识逐渐被激发。1984年洛杉矶奥运会通过市场运营手段取得奥运史上的首次盈利，让国内地方省市更加认识到举办大型综合性体育赛事带给城市发展的巨大效益。此时，地方政府已经不能满足全运会举办地点仅限于在北京、上海、广州三地，都纷纷想借举办全运会的机会实现城市的更新升级。面对地方政府的利益诉求，国家体委于1994年开始先后3次向国务院请示要求仿照奥运会的申办制度，实施综合性运动会举办城市申办程序，此项决议最终在2000年获批。因此，此阶段全运会赛事举办权的变革是地方政府利益觉醒，通过行政体制管理机制向上层级反馈，向以中央政府为核心的政策制定群体阐明自身的利益要求，由此产生推动全运会赛事举办权变迁的动力。

2.3 国家战略引导变迁方向

国家战略是为了维护和增进国家利益、实现国家目标而综合发展、合理配置和有效运用国家力量的总体方略[14]，能调控国家发展方向，满足国家发展需求，实现国家发展目标。比如众所周知的乡村振兴战略、人才强国战略、区域协调发展战略以及体育领域的全民健身战略、体育强国战略等都属于国家战略的一部分。国家战略作为调控国家发展方向的宏观制度，从正式落地到有效实施需要借助相应的“工具”、附于相应的“载体”才能发挥效用。在我国社会事业发展过程中，体育一直充当和扮演着工具的作用。“乒乓外交”的政治工具、“恒大现象”的产业发展工具以及“北京奥运”的文化发展工具都表明体育的工具属性[15]。其中，全运赛事以其独有的工具价值，承载着国家不同历史阶段的使命。从新中国成立后的展示国家形象、提升国际地位到改革开放的奥运战略再到新世纪的全民健身战略，全运会一直都在着眼于国家时代需求，实现国家认同建构。

进入新时代，政府几番重大战略规划的出台，确定了未来国家发展道路。其中，2020年国务院总理李克强于《国务院政府工作报告》中提出的要加快落实区域发展战略，深入推进京津冀、长三角、粤港澳一体化发展，为新时代全运会赛事举办权变迁提供了改革思路。为了更好抓住国家建设粤港澳大湾区的历史节点，充分发挥三地的地域优势，强化三地互通互联，将粤港澳大湾区建设推向新高潮。2021年5月，国务院同意2025年第15届全运会将由广东、香港、澳门三地联合举办，正式开启了全运会赛事举办权向第四阶段“区域协办”方式变迁的序幕[16]。全运会作为促进国家发展的工具媒介与价值中介，改革方向更应时刻以响应国家宏观战略规划和布局为要求，将自身发展积极嵌入到国家发展的时代洪流中，沿着国家发展的脚步不断前进。

3 未来我国全运会赛事举办权变迁的展望

2021年粤港澳三地联合承办第15届全运会是全运会赛事举办权变迁的重大改革，对于加强区域协同发展、产业融合、文化融合、城市融合有重要的推动作用。未来，全运会赛事举办权将在此基础上，积极推广区域协办模式从而打造全国范围内的“粤港澳全运会”模式，并形成“主+辅”的城市主办权变革方案，实现有区位优势的“两湖”“两河”地区联合办赛。此外，鼓励市场、社会等第三方主体申办赛事也将是全运会赛事举办权变迁的方式之一。

3.1 积极推广粤港澳全运会的区域协办经验

对历史发展进程中重大转折点的深刻把握，促成了全运会赛事举办权的变迁轨迹。特别是随着国家重大战略规划的出台，全运会作为特殊的“工具”和“载体”，必然要主动迎合国家发展需求，与国家改革步伐保持一致。进入新发展阶段，国务院提出的“区域协调发展战略”成为全运会举办地点向着多地协同办赛模式变迁的新转折点，粤港澳全运会的成功申办和举办也将为其他区域省份提供申赛、办赛的经验。

(1)粤港澳全运会将开启京津冀、长三角、东三省、成渝地区双圈经济等区域主体申办全运会的热情。粤港澳三地联合承办全运会有助于推动粤港澳大湾区落实打破行政区划、打通跨区域资源流通、构建跨区域合作平台、增强区域自我发展能力等区域发展战略[17]。因此，全运会区域协办方式必将点燃区域主体共同申赛、办赛的热情，从而打造中国的“粤港澳全运会”办赛模板。(2)粤港澳全运会的办赛经验将得到推广。粤港澳全运会是主动服务国家发展大局，增加区域凝聚力的重要平台，三省为举办全运会形成的跨区域、跨主体、跨部门的合作模式带来的办赛经验将在全国范围内推广，从而带动全运会举办方式的进化升级。

3.2 形成“主+辅”的城市举办权变革方案

尽管当前政府部门未明确修改全运会的申办方式，但允许跨国跨城市联合承办、减轻办赛成本的奥运申办政策的改革出台并实施，给予了全运会赛事举办权改革的更多思考。当前，我国中西部省份的经济基础仍然薄弱，面对举办全运会需要的巨大经济投入，使得申办全运会一直不是中西部省份优先事项清单上的重要选择[18],长此以往,全运发展成果根本无法惠及到中西部地区。因此，在进入新发展阶段后，借鉴奥运举办模式，形成“一城主办+多城协办”的全运会赛事举办权改革将是着重考虑的方向之一。

“一城主办、多城协办”的全运会赛事举办权变革方案不同于之前的“一省申办、下属地市承办”的办赛方式，而是将目光放在全国范围内，以多省市为主辅承办地。具体包括以下几点内容：(1)依据办赛经验不同，确定主办城市与协办城市。主办城市最好以东部举办过全运会的省市为主，采用“扶、帮、带”的形式，援助中、西部欠发达地区申办全运会，实现东部省份和西部省份的联合办赛[19]。其中第7届全运会北京主办，四川、秦皇岛协办的方式予以了更多参照。(2)依据比赛项目不同，确定主办城市与协办城市。全运会按照参赛人群可分为竞体类和群体类比赛项目。竞体类比赛项目对举办地的要求较高，可以经济发展较好、基础设施全面、体育氛围浓郁的省份为主办地；群体类比赛项目对办赛地的要求相对较低，可更多倾向于经济不发达、体育设施不足但有申办热情的省份。一方面有利于逐步推进举办地体育基础设施的建设，另一方面可积累办赛经验为将来有能力承办大型体育赛事打下基础。

3.3 实现区位优势上的“双城”制办赛方式

我国特有的地理环境造就的相邻相近省市之间空间毗邻、文化相近的共性特征，极易培育出具有区位特色的体育发展模式。联系紧密的“双城”之间交通互联、信息互通、文化共传，更有助于破除利益枷锁，形成利益共同体，强强联合之下，对于保证赛事质量有重要的作用。因此，未来全运会赛事举办权变迁除了区域协办与主辅城市联办方式外，实现有区位优势上的“双城”制合作办赛也将是赛事举办权变迁的重大突破之一。

“两广(广东、广西)”“两湖(湖南、湖北)”“两河(河南、河北)”作为相邻省份，不仅有举办全运会的区位优势，更能使全运成果惠及更多人群。比如湖南省虽然有体育氛围浓厚、竞技成绩突出、红色文化悠久、地理资源丰富的优势，但由于经济财力较差，轮番申办皆无缘全运会。而湖南与湖北两省可集各省资源于一体，优势互补，合作申赛、办赛。以各省地理资源分布为基础，合理分布项目地点，不设主辅会场，两省皆为主赛场，从而打造“兄弟”城市合作办赛样板。

3.4 鼓励市场、社会等第三方参与申办赛事

全运赛事体量庞大，项目繁多，群众性比赛作为近几年新增项目集群占据全运会较多资源，增大了政府的办赛压力。而市场、社会组织等第三方主体自主举办或参与运营群众性、商业性体育赛事不仅有利于转变政府职能、减轻政府财政压力、释放赛事原有活力，还能提升体育赛事治理水平，保证体育赛事办赛质量。因此，全运会赛事举办权可向市场、社会组织等主体倾斜，鼓励其参与到部分赛事的申办中来。

(1)丰富协同治理手段，将全运部分赛事的承办或协办权下移[20]。开放带来进步，封闭必然落后。随着《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》政策的出台，社会力量举办群众性体育赛事活动的经验逐渐成熟，全运会群众组比赛也完全可以走社会主义市场经济为主的集资办赛道路。可通过采用政府购买、多方协议、特许经营、合同外包、政府补助、凭单制等市场化和社会化方式[21],将群众项目的整体运营、商业开发、赛事举办全部打包给社会资本，政府以监管、维护的角色参与到群众比赛中。

(2)允许政府与市场资本合作申办赛事。构建政府、市场和社会共同参与的全运会体育赛事多元办赛格局势在必行[22]。政府能提供丰富资源、建立良好制度保证办赛质量，市场主体则能优化资源配置、节约办赛成本提高办赛效率，两者强强结合，通过政府的有形之手、市场的无形之手分工合作，助力全运会高效运转。

4 结 语

全运会自诞生以来,举办权在滚滚向前的历史洪流中历经多次变迁，最终才形成当下的发展形态。而整个变迁历程到底凸显出怎样的现实意义与理论意义，值得深入探究。因此，回顾全运会赛事举办权的变迁历程，可以发现全运会经历了“指定承办”“三省轮办”“各省申办”以及即将到来的“区域协办”4个阶段。在变迁过程中，经济发展、利益觉醒以及国家战略成为影响全运会举办权变迁的主要因素。首先，经济发展作为先行条件，能夯实变迁基础；在此之上，地方政府意识到举办全运会能带来巨大利益，由此产生变迁动力；最后，国家战略规划作为上层建筑，引导新一轮的变迁方向。展望未来，全运会赛事举办权将积极推广粤港澳全运会办赛经验；形成“主+辅”的城市举办权变革方案；实现区位优势上的“双城”办赛方式；鼓励市场、社会等第三方主体申办赛事。