“全球水目标”实施背景下我国深度参与涉水国际组织的路径研究

刘贺青

(河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100)

2015年联合国通过了《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》，提出了2015年至2030年世界可持续发展的17个目标，其中第六个目标是“水与环境卫生领域的专门目标”，水利部称其为“2030年可持续发展议程涉水目标”[1]，学界称其为“全球水目标”[2]。学界一般从国际规范内化为成员国规范的角度讨论全球水目标对我国的影响，如：水昕轩[3]、郭茹等[4]、常远等[5]讨论了我国落实全球水目标的情况；楚行军讨论了全球水目标与我国水十条的关系[6]。学界较少关注我国如何通过深度参与涉水国际组织的工作来影响全球水规范。本文将探讨全球水目标的提出过程、全球水目标实施的国际组织路径，回顾我国参与涉水国际组织的情况，思考提升我国涉水国际组织参与度的路径。

一、“全球水目标”的提出

联合国一直致力于全球水治理。早在1965年，联合国教科文组织启动了“国际水文十年计划”(IHD)，1975年更名为“国际水文计划”，到2014年联合国教科文组织已经实施了7个阶段的国际水文计划。此外，联合国还多次召开讨论水问题的会议，如：1977年马德普拉塔会议，主张各国合作开发、共享水资源；1992年巴西里约热内卢会议，通过涉及水资源管理的《里约宣言》；2000年通过《千年宣言》，提到“到2015年年底之前，将全世界无法获得清洁饮用水以及缺少足够卫生设施的人数各减少一半”[7]9；2002年召开南非约翰内斯堡峰会，提出将卫生纳入水资源管理战略；2012年，举办巴西可持续发展会议，呼吁制订涉及水管理的可持续发展目标；2014年，联合国水协调机制发布报告《2015年之后的全球水目标：来自联合国水机制的关键发现和建议的整合》，提出“为所有人提供可持续用水”的目标。[8]

2015年9月，联合国大会通过《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》，提出17个可持续发展目标，其中第6个目标(SDG6)是：“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”，即“全球水目标”，具体包括：“6.1 到2030年，人人普遍和公平获得安全和负担得起的饮用水。6.2 到2030年，人人享有适当和公平的环境卫生和个人卫生，杜绝露天排便，特别注意满足妇女、女童和弱势群体在此方面的需求。6.3 到2030年，通过以下方式改善水质：减少污染，消除倾倒废物现象，把危险化学品和材料的排放减少到最低限度，将未经处理废水比例减半，大幅增加全球废物回收和安全再利用。6.4 到2030年，所有行业大幅提高用水效率，确保可持续取用和供应淡水，以解决缺水问题，大幅减少缺水人数。6.5 到2030年，在各级进行水资源综合管理，包括酌情开展跨境合作。6.6 到2020年，保护和恢复与水有关的生态系统，包括山地、森林、湿地、河流、地下含水层和湖泊。6.a 到 2030年，扩大向发展中国家提供的国际合作和能力建设支持，帮助它们开展与水和卫生有关的活动和方案，包括雨水采集、海水淡化、提高用水效率、废水处理、水回收和再利用技术。6.b 支持和加强地方社区参与改进水和环境卫生管理。”[9]

可见，“全球水目标”综合考虑了水的公平获取、水安全、水资源保护、国际水合作等与水相关的问题。

二、全球水目标实施的国际组织路径

全球水目标实施的重要抓手是联合国水机制(UN-water)，这个机制最早成立于2003年，实际上这是联合国主导的一个涉水国际组织合作网络。联合国水机制确立后，不断扩大成员方和伙伴方；到2022年，联合国水机制有33个成员方，[10]44个伙伴方。[11]

联合国水机制的成员方主要由联合国分支机构组成，如：联合国教科文组织、联合国开发署、联合国环境署、联合国粮农组织、世界卫生组织、世界儿童基金会、世界银行，等等，其中，世界银行旨在为水治理提供资金。联合国水机制的伙伴方主要是国际非政府组织，如：国际水文科学协会、国际水利与环境工程学会、国际灌排委员会、国际水资源学会、世界水理事会、全球水伙伴关系，等等。

联合国水机制的成员方积极推动全球水目标的实施。以联合国教科文组织为例，2014—2021年，联合国教科文组织实施了国际水文计划第八个阶段的计划；2018年11月6日至9日，联合国教科文组织在北京举办了“国际实验和网络数据流动机制”(FRIEND)全球第8届会议，以助力制订国际水文计划第九阶段的计划(2022—2029)。[12]此外，联合国教科文组织下设29个与水有关的二类中心[13]、在全球各地有58个涉水办公室(chair)[14]，实施“国际实验网络数据的河流情势”项目(FRIEND-water)等14个项目。[15]联合国教科文组织每年发布《世界水发展报告》(WWDR)，指引世界水治理。

联合国水机制的成员方之间也开展合作，如：2020年1月联合国水机制发布的《可持续目标6综合监测倡议》，明确了推进“全球水目标”的国际组织[16]，其中，“6.1.1 使用得到安全管理的饮用水服务的人口比例”“6.2.1 使用得到安全管理的环境卫生设施服务的人口比例”由世界卫生组织和联合国儿童基金会联合推动，“6.3.1 安全处理的家庭用途和工业废水的比例”由世界卫生组织和联合国人居署联合推动，“6.5.2 制定有水合作业务安排的跨界流域的比例”由联合国欧洲经济委员会、联合国教科文组织共同推动。

联合国水机制的伙伴方也积极推动全球水目标的实施。以世界水理事会为例，世界水理事会的成员包括政府间国际组织、政府机构、企业、民间社团和用水户协会、专业协会和学术机构。从1997年起，世界水理事会每3年举办一次“世界水论坛”，2015年世界水论坛的主题是“水——人类的未来”，2018年主题是“分享水资源，共享水智慧”，2022年主题是“水安全促进和平与发展”，以讨论思考全球水目标的落实办法。

联合国水机制的成员方和伙伴方之间也进行合作。例如：世界气象组织与全球水伙伴组织合作实施了“干旱综合管理计划”(Integrated Drought Management Programme)，[17]2016年该计划发布了《干旱指标与指数手册》，以助力指引干旱灾害预防和治理。又如：2019年，国际灌排委员会与世界银行、联合国粮农组织联合举办第三届世界灌溉论坛和国际灌排委员会(ICID)第70届执理会会议，以助力建构多主体参与的全球水治理网络。

然而，也有一些涉水国际组织不在联合国水机制框架下，如：国际大坝委员会，世界水土保持协会。但是这些涉水国际组织也发挥着跨国水合作的作用，而且联合国水机制作为一个涉水国际组织合作的网络，有扩大成员及伙伴方的趋势。

三、中国参与涉水国际组织中的情况

涉水国际组织有望在全球水目标的实施方面发挥规范引领、经验交流、资金支持等作用，1971年10月25日中国恢复在联合国的合法席位，此后，中国与涉水国际组织的关系越来越紧密，但在“全球水目标”实施的背景下，我国还要加强与涉水国际组织的关系。

(一)我国加入涉水国际组织的情况

目前，我国水利部门和专家已参加40多个政府间和非政府间国际水利组织[18]。我国参加的涉水国际组织主要涉及气象水文、水科学教育、泥沙研究、水电开发等领域。

在气象水文方面，我国主要参加了世界气象组织的涉水活动。1972年水利部派水文专家参加世界气象组织水文委员会；1980年水利部水文局成立中国“水文业务综合子计划(HOMS)国家咨询中心”，旨在传播气象水文知识。在水文及水科学教育方面，1979年水利部成立联合国教科文组织国际水文计划中国委员会，[19]是我国执行联合国教科文组织国际水文计划的常设机构；1997年联合国教科文组织在河海大学成立了“国际水文、水资源、水环境培训研究中心”[20]，扩大了中国水文、水科学的国际影响。此外，我国也经常派水利行业的业务骨干到位于荷兰的联合国教科文组织国际水教育学院学习，该学院是联合国教科文组织的二类中心。

在泥沙研究领域，我国吸引了联合国教科文组织在华设立分支机构。1983年，联合国教科文组织第22届大会通过决议，将国际泥沙研究培训中心设在中国；1984年，中国政府和联合国教科文组织在北京成立国际泥沙研究培训中心，这是联合国教科文组织在全球设立的第一个涉水二类中心，[21]旨在通过研讨、咨询、培训，促进全球泥沙研究的进步。2005年，中国政府与联合国教科文组织签订续签协定，2020年再次续签，[22]体现了我国在世界泥沙研究领域的优势地位。

在水电领域，1981年联合国开发署与联合国工发组织决定在我国成立“亚太地区小水电研究培训中心”，这是一个区域性的小水电国际组织。1994年，联合国开发署、联合国工发组织与中国水利部等单位发起成立国际小水电中心(又称“国际小水电网”)，总部在杭州，这是第一个总部在我国的涉水国际组织。国际小水电中心成立后，开展了“点亮非洲”的活动，发布了《世界小水电发展报告》，得到联合国工发组织的赞扬。此外，我国还加入了其他一些涉水国际组织(见表1)。

表1 中国加入其他涉水国际组织的情况

(二)我国利用国际组织的资金进行水治理的情况

从改革开放初期到2010年，我国曾大胆利用国际组织资金开展国内水利建设及国际水合作。例如：1984年我国最早利用世界银行贷款建设云南鲁布革水电站，到2004年该水电站还清了向世界银行的借款1.454亿美元。又如：《中国水利年鉴1990》记载：“世界银行贷款中用于水利3.79亿美元，使用这笔投资的有安徽淠史杭灌区配套、甘肃引大入秦、内蒙古河套地区配套、宁夏银南引黄、陕西东雷二期工程等。”[23]129《中国水利年鉴》自1990年出版至今，详细记载了1990年以来我国利用世界银行、世界粮食署、联合国开发署、联合国儿童基金会等国际组织赠款或优惠贷款进行水利建设的情况，此外，也记载了我国利用世界银行贷款开展的三方水合作(见表2)。

表2 我国利用世界银行贷款开展的三方涉水合作

我国利用世界银行等国际组织的资金进行水治理，不仅解决了资金问题，也使我国学习了国外先进的治水技术、管理经验和治水理念，积累了双边、多边水合作经验。

(三)我国在涉水国际组织中的高级职员任职情况

在国际组织工作的人被称为国际公务员，国际公务员分别D类、P类、G类。G类是国际组织总部所在国的服务人员；P类是专业技术人员，从P1到P5，共有5个级别。D类是高级职员，一般是秘书长、副秘书长、主席、副主席等，是成员国推荐并经大会投票选举产生的。随着我国水利事业的发展，我国在涉水国际组织中的高级职员增多。我国水利部有多位专家成功当选部分国际水组织的高级职员，[24]具体情况见表3和表4。

表3 我国在涉水国际组织任职的高级职员任职时间或时段

表4 我国在国际水文科学协会任职的高级职员任职时间或时段

这和我国重视国际水利人才培养和输送工作分不开。自2004年以来，我国水利系统采取多种措施支持涉水国际组织人才培养及输送工作。2004年，水利部“派出中长期培训8人次，短期培训50多人次；支持6个国际组织的中国委员会秘书处和4个固定双边交流机制秘书处能力建设，支持竞选国际水文计划理事会副主席获得成功”[25]。2005年，水利部派出“中长期培训5人(次)，短期培训考察40多人(次)，支持7个国际组织的中国委员会秘书处和8个固定双边交流机制秘书处能力建设，支持竞选国际灌排委员会副主席获得成功”[26]。2006年“建立了国际水事活动及水利国际人才数据库，建立了‘公开、公平’的水利国际人才选拔和培养机制……先后派出中长期培训8人次，短期培训50多人次，支持8个国际组织的中国委员会秘书处和7个固定双边交流机制秘书处能力建设”[27]。2007年水利部资助20多位水利系统专家参加国际水事活动或到国际组织总部、分部和其他相关机构工作实习或接受中长期培训。[28]2019年，我国设立水利国际化人才培养项目和国际组织人才培养项目，每年派5-10名水利专家和管理人员赴涉水国际组织进行工作交流；筹备与有关国际组织签署派员工作交流协议。[29]此外，我国还制定了《水利部关于加强参加国际组织和国际水事活动管理工作的若干意见(水国科[2004]91号)》《水利部关于加强水利科技创新的若干意见的通知(水国科[2006]569号)》《水利国际化人才合作培养项目人员选派管理暂行办法》等文件，支持中国人竞选涉水国际组织高级职位。

四、我国深度参与涉水国际组织工作的路径

全球水目标的落实离不开国际组织，我国在涉水国际组织中的参与度有待提高。加大向涉水国际组织输送人才的力度、吸引国际组织入驻中国、广泛参与涉水国际组织的议题讨论、引导国际组织治水资金的使用，这是我国深度参与涉水国际组织的基本路径。

(一)加大涉水国际组织人才培养和输送力度

人才培养和输送工作是我国深度参与涉水国际组织的重要保障。目前，主要由水利部选派水利人才到涉水国际组织任职；水利院校的涉水国际组织人才培养工作还处于起步阶段。近些年，我国向主要涉水国际组织输送的高级人才增加，但从全球范围内来看，还有提升的空间。根据主要涉水国际组织网站2000至2021年的职员信息，制作了表5。根据该表可以看出，进入21世纪，我国在涉水国际学术组织中的主席人数增加，但在国际水文科学协会中，主席职位还有待实现零的突破。

表5 2000年后担任主要涉水国际学术组织主席职务的高级职员国别及人数

在涉水国际组织中，有些国家曾多次派人担任涉水国际组织的高级职员，见表6。根据国际组织官方网站，表6统计了涉水国际学术组织自成立至2021年8月期间有2次及以上在国际水组织担任主席职务的人员的国籍情况。该表启发我们，中国可以继续竞选涉水国际组织主席职位，争取多次担任涉水国际组织的主席职位。

表6 在涉水国际组织担任主席职务2次及以上的人员的国籍情况

此外，在副主席职位及P类职员中，也有增加中国籍职员的必要性和空间；派出实习生参加涉水国际组织的活动是积累后备力量的重要途径之一。同时，要鼓励中国学者参加国际会议，以有利于国际组织人才的培养和输送，例如：1985年6月16-23日，李鹗鼎、张泽祯、潘家铮、沈崇刚、吕志章在瑞士洛桑参加国际大坝委员会第53届执行会议。[30]当时，张泽祯主持大坝安全改进加固这一主题的大会讨论；后来，张泽祯在1986—1991年担任国际水资源协会(IWRA)副主席。此外，国际组织人才的推送，也可以和倡议在我国建立涉水国际组织分支机构或新的涉水国际组织结合起来。一旦在我国建立涉水国际组织分支机构或新机构，我们还要支持中国人到国际组织工作，如到位于我国的国际泥沙研究培训中心、国际小水电中心等机构工作。

(二)吸引涉水国际组织入驻中国

国际组织总部或分支机构落户我国，也会为我国加强与国际组织的关系创造条件。国际组织总部或分支机构落户或迁移是有规律可循的。一般而言，如果某个国家在涉水领域取得技术和管理优势，可以组织相关会议，谋划成立国际组织或分支机构。如：日本在水灾害预防和管理领域处于先进地位，因此吸引联合国教科文组织国际水灾害和风险管理中心落户日本。[31]我国因为在小水电、泥沙研究、沙棘开发领域的领先地位，吸引国际小水电中心、国际泥沙研究培训中心、国际沙棘协会在我国设立相关机构。

此外，当有些国际组织在原来的总部或分部发展遭遇困境，需要迁移到他处的时候，就向其他国家提供了吸引国际组织入驻的机会。例如：世界水土保持协会后来迁移到中国。另外，鉴于国际组织分支机构地域及代表性的合理分布，有时可以要求在我国建立国际组织地区分部。如：联合国教科文组织下设29个与水有关的二类中心，在我国有一个二类中心；联合国教科文组织在全球各地设有58个涉水办公室(chair)，但还没有位于中国的涉水办公室，也许将来可以成为我国加强与联合国教科文组织合作的突破点。

国际组织总部或分支机构落户也需要得到当地政府的支持，如：“2006年世界水理事会与法国马赛市政府签订协议，由马赛市政府提供面积约700平方米的办公场所作为总部新址，而且每年向理事会提供44万欧元资助并为其承担行政总监和财务总监的薪酬支出(合计645680欧元)”[7]267。因此，也可以考察我国在水治理方面有优势的城市，打造“世界水谷”，[32]进而吸引国际组织总部或分部入驻。

(三)提高对国际组织议题的参与度

国际组织除了常设机构进行日常运转之外，还经常举办会议、开展培训、出版书籍、刊物等，这些都能反映出国际组织关注的议题。我国在影响涉水国际规范方面，既有成功的经验，也有需要改进的地方。2009年，我国曾将黄河治理经验写入联合国水机制发布的《世界水发展报告》；[33]之后，我国将水利部编制的《小水电技术导则》推荐给联合国工发组织，并由该组织认定为小水电国际标准；[34]2012年，我国向国际灌排委员会提议评选“世界灌溉工程遗产”，得到国际灌排委员会的认可，该委员会于2014年正式启动了世界灌溉工程遗产评选工作，[35]有助于我国及世界水利遗产保护。

但是，我国在国际《水伦理宪章》的制定方面参与度不够，2012年联合国教科文组织、世界科学知识与技术伦理学委员会、世界水资源论坛、联合国水机制等开始制定国际《水伦理宪章》，但中国学者鲜有参与制订国际《水伦理宪章》。[36]实际上，中国在跨国水治理方面坚持正义原则，充分考虑沿岸国家的用水需求和防灾减灾诉求。如：2002年中国参加了联合国组建东帝汶过渡政府及战后水利重建工作；[37]中国向湄公河下游国家分享水文信息；中国对发展中国家进行水援助；但较少通过国际组织宣传中国对外水援助，不利于减少国际社会对中国水威胁论的错误认知。

(四)善于利用国际组织的资金

一般而言，国际组织的经费来自成员国缴纳的会费、赠款、借款及经营收入，等等。改革开放之初，我国利用世界银行、联合国开发署、联合国儿童基金会等的贷款或赠款等进行了水利建设和水治理。2010年中国成为世界第二大经济体，此后，世界银行等国际组织对中国的资金支持减少，但仍有一些项目可以提供资金，需要我们进行识别。如：2018年5月10日世界银行批准全球环境基金赠款950万美元，支持中国水资源与水环境综合管理主流化项目。又如：2019年10月13日全球水资源可持续发展基金(简称“全球水基金”)启动，我们要了解其资助条件和审批程序，以服务于我国的治水需求。

此外，我国作为联合国安理会五大常任理事国之一，在美国削减甚至拖欠联合国会费的情况下，2019年我国成为联合国第二大会费国，即使在疫情严重的2020、2021年，我国也足额缴纳了联合国会费，[38]体现了我们的担当精神。联合国也将部分资金用于分支机构开展水治理，如：联合国教科文组织的国际水文计划，联合国环境署、联合国开发署、联合国粮农组织、世界卫生组织、联合国儿童基金会等的涉水活动。我们应该积极参与这些机构的涉水活动，发挥资金的作用。此外，我国也加入了一些专业性国际组织，如国际灌排组织等，我国向国际灌排组织提供赠款，我们更应该积极参加该机构的活动。除了积极利用国际组织的治水资金之外，也要增强对国际组织涉水资金预算的影响力。

五、结 论

目前，“全球水目标”正在实施之中。2023年3月联合国将召开“水促进可持续发展国际行动十年(2018—2028)”中期评估会议。在这个过程中，作为联合国水机制成员方或伙伴方的国际组织将在议题设置、标准制订、经验交流等方面发挥作用。而我国与涉水国际组织的合作在过去五十年里也有了很大进步，但从全球层面来看，无论是国际组织高级职员的任职情况，还是从我国影响议题、影响水治理的规范、影响国际组织的资金预算等方面来看，还有提升的空间。而要改善这些面貌，还要对涉水国际组织及中国与涉水国际组织的关系进行深入的研究。对涉水国际组织的研究涉及国际组织人才培养及推送、国际组织总部或分支机构落户及迁移规律、国际组织议题设置规律、国际组织的资金保障等问题。