农用地膜污染合作治理模式及其绩效损失研究*

薛颖昊，周 涛，靳 拓，徐志宇※

（1.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100125；2.沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁沈阳 110866；

3.甘肃省农业生态与资源保护技术推广总站，兰州 730000）

0 引言

随着我国生态文明发展体系的推进和乡村振兴战略的实施，农用地膜污染防治成为环境保护、整治农村人居环境必不可少的重要内容[1,2]。废旧地膜的回收再利用是实现农用地膜污染防治的最主要手段，其运行过程和最终绩效不仅涉及到资源的再利用效率，还涉及如何在农业农村构建有效的污染治理合作组织体系[3,4]。而废旧地膜回收既涉及到政府的支持，又涉及到企业在市场上的自主行为，从而使得农用地膜回收政策推进过程中面临着诸多挑战。其中，最为关键的是如何平衡好政府和企业在不同价值诉求中的差异，从而最大程度上降低政策推广过程中的阻滞，减少政策实施过程中的绩效损失，保证农用地膜回收工作的顺利推进。正是由于政府与企业不同价值诉求下行为模式的差异，使得合作治理在农用地膜全生命周期的不同环节上所表现出来的价值增值逻辑差别较大，而进一步解构分析这些行为逻辑及其背后的价值内容对于分析农用地膜污染防治绩效有重要意义。文章基于对废旧地膜回收环节的分析，将不同主体在不同流程上的行为和背后的价值诉求进行系统论述，提出基于过程产生绩效损失的原因，并以此为基础讨论农用地膜合作治理的典型模式与实现路径。

1 农用地膜污染防治的发展阶段与基本流程

回顾农用地膜政策发展阶段与回收基本流程，整理我国政策演化的3个阶段，梳理农用地膜生产、销售、使用、回收和再利用[5,6]等5个环节，将其中所涉及的主体与参与内容进行解构分析，并在此基础上分析不同主体的策略选择组合，进而构建农用地膜污染防治的全逻辑链条。

1.1 农用地膜污染防治演化的阶段分析

我国农用地膜政策发展主要分为3个并行递进的阶段（表1）：第一阶段始于20世纪70年代，主要为农用地膜的引进与推广，特点是“重使用、轻回收”。1948年日本率先开始研究地膜覆盖技术并应用于草莓生产[7]，随后用于马铃薯、玉米、青菜、番茄等高产值、高效益农作物生产中，并日益普及[8-10]。由于地膜覆盖技术所具有的增温、增产、节水、保墒和抑制杂草等多重作用，该技术在欧美国家逐渐大规模应用，掀起了一场农业中的“白色革命”[11,12]。20世纪70年代农用地膜覆盖技术传入我国，并在农业生产力提升、农民增收和农业发展增效过程中展现出突出优势[13,14]。因此，在这一阶段中，政府主要致力于地膜引进与推广，并通过制定行业标准规范农用地膜生产。目前，农用地膜应用已覆盖全国31个省、市、自治区（不含港澳台）[15]。2019年我国农用地膜使用量137.9万t，约占世界总量的70%，覆盖面积0.18亿hm2（2.64亿亩）[16]。

表1 农用地膜政策并行递进发展阶段

然而，由于长期重使用、轻回收，农用地膜残留污染的问题已经凸显，部分地区地膜残留污染日益严重。地膜泛用滥用会给社会带来巨大的环境成本，残留地膜回收迫在眉睫[17-19]。2008年党的十七届三中全会明确指出：“按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护”。农用地膜要“回收”开始在各类政策文件中被反复提及。我国农用地膜政策发展的第二阶段拉开序幕，该阶段的特点是“逐步意识到回收的重要性”。2012年起国家发展改革委、财政部、原农业部共同组织开展了农业清洁生产示范项目，选择一批地膜使用面广、残留量大的省份，以市县为单位开展地膜科学使用示范建设，推进农用地膜生产过程的清洁化，减少农产品产地地膜残留。2013年甘肃省发布《废旧农膜回收利用条例》，这是我国首部关于废旧农用地膜回收利用的地方性法规，2014年甘肃省率先出台了农用地面覆盖薄膜的地方标准（DB62/2443—2014）。2015年的《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》中明确要通过政策引导，鼓励使用0.01 mm以上地膜和以旧换新，提高废旧地膜收集率，通过建设地膜回收网点和加工工程，提高废旧地膜处理利用率。同年，原农业部《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》要求着力解决农田残膜污染。2016年的《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》明确要加强废弃农膜回收利用。

第三阶段始于2017年，特点是“重使用转向重回收，并逐步明确责任主体”。2017年原农业部启动实施了农业绿色发展五大行动，农膜回收行动是其中之一，该行动明确提出地膜覆盖减量化、地膜产品标准化、地膜捡拾机械化、地膜回收专业化等4项重点任务，并在政策支持上推动了中央财政补贴由“补使用”向“补回收”的重大调整。同时，首次提出“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸制度，并于同年在甘肃、新疆选择4个县区探索建立地膜生产者责任延伸制度试点，由地膜生产企业，统一供膜、统一铺膜、统一回收，将地膜回收责任由使用者转到生产者，农民由买产品转为买服务。2018年出台的《中华人民共和国土壤污染防治法》第十九条，明确地膜生产者的回收责任；在2020年修订通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中也对地膜生产者的回收责任作出了明确规定，提出“产生秸秆、废弃农用薄膜、农药包装废弃物等农业固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取回收利用和其他防止污染环境的措施”。此外，2020年7月出台的《农用薄膜管理办法》[1]中对政府相关部门的主体责任明确界定：县级以上人民政府农业农村主管部门负责农用薄膜使用、回收监督管理工作，指导农用薄膜回收利用体系建设；县级以上人民政府工业和信息化主管部门负责农用薄膜生产指导工作；县级以上人民政府市场监管部门负责农用薄膜产品质量监督管理工作；县级以上生态环境主管部门负责农用薄膜回收、再利用过程环境污染防治的监督管理工作。

1.2 农用地膜污染防治的环节及其参与主体

农用地膜污染防治整体流程涉及的主体并不复杂，在其具体推动的环节中，各个主体在不同环节中发挥不同功能，进而使得整个农用地膜污染防治过程在实际中呈现出不同的组合方式。农用地膜污染防治的主体与环节结合，形成实践中的模式。而从理论上而言，将不同环节进行分解，对不同环节中的参与主体进行分析，从而形成理论上的单一化模型。农用地膜全生命周期的污染防治环节可以划分为生产环节、销售环节、使用环节、回收环节和再利用环节，5个环节环环相扣，最终形成闭环结构。农用地膜污染防治在不同环节上，不同内容上的参与主体有政府、企业和农户，不同主体在不同环节中呈现出不同活动内容，将不同环节的不同主体参与进行组合则形成农用地膜污染防治的不同模式（图1）。

1.2.1 生产环节

生产环节是指企业进行农用地膜生成的环节，该环节核心的主体是企业，企业进行生产是农用地膜污染防治的起点。在生产环节需要解决的两个问题：一是生产标准的制定，二是具体生产过程，其中农用地膜生产标准的制定存在两种逻辑，一是政府作为行业部门来制定标准，二是企业自行制定标准。而生产过程中，政府也可以作为其中一个较为重要的主体参与生产，即政府通过补贴生产企业增加农用地膜的市场供给量。从企业的角度上而言，企业也可能存在两种替代性逻辑，一是地方扶持龙头企业，向较为单一的企业购买农用地膜，二是地方采取自由竞争的方式来鼓励农用地膜生产企业竞争。

1.2.2销售环节

销售环节是指农用地膜出厂进入市场流通的环节。销售环节是生产环节与使用环节间的过渡环节。在此环节中，农用地膜的社会价值不变，但农户获取时的销售价格高于出厂价格。由于中间商、零售商所具有的自利倾向，政府需严格监管销售市场，规范销售行为，避免因信息不对称和销售者的自利倾向导致农户利益受损，从而影响农用地膜的推广与普及。

1.2.3 使用环节

使用环节是指农户使用地膜进行农业生产的环节。该环节中农户发挥着核心作用，农户在市场上购买农用地膜进行农业生产，地膜在农业生产中由新产品转换为废旧产品；农用地膜污染的产生主要是因为农户对地膜的购买、使用和消耗。因此，为促使农用地膜初期的推广使用，政府可进入此环节对农户进行补贴，并且可利用补贴的方式引导对地膜产品的选择，如全降解与非降解农用地膜等。

1.2.4 回收环节

回收环节是指农用地膜使用完，对废旧地膜进行回收处理。该环节是整个农用地膜污染防治最为关键的环节，这一环节的参与人行为较为复杂，参与人在其中的作用不同，回收模式就会存在本质差异，进而出现不同的绩效结果。从回收的角度而言，有两种可替代的逻辑选择，一是由政府主导整个回收过程，二是由企业自主形成循环的回收过程。如果政府主导整个回收过程，则需要政府在农村设置回收站，进行废旧地膜的回收，或是政府通过政府购买服务的方式委托相关企业进行回收，对回收的量进行付费，政府则主要监督整个回收站的运行。如果是企业自主回收，则企业自己建立回收站，或是通过向个体农户购买废旧地膜进行回收。不论采取哪一种方式，企业回收地膜需要有价格补贴，否则回收效率会受到影响。回收效率是农用地膜污染防治最重要的绩效考核指标。

1.2.5 再利用环节

再生产环节是企业利用废旧地膜进行生产再利用的过程，再利用量也是农用地膜污染防治的重要指标之一，再生产环节的监控指标与再生产环节标准制定息息相关，两者能够较好地形成回收管理的闭环流程。该环节企业是生成相关废旧地膜下游衍生品的主体，而政府则可能成为一种替代性逻辑进行参与，在这个过程中，政府可以通过补贴相关企业来加大企业在回收上的积极性，进而激励企业提升废旧地膜处理效率。

1.3 农用地膜污染防治的全逻辑链条

从不同环节将农用地膜生成流程进行分解，同时在不同流程上叠加不同的参与主体，呈现农用地膜污染防治的相关模式选择的主体基础与流程基础。不同的参与主体在不同环节中的不同策略选择会导致实施效率和实现机制的不同。政府和企业从理论上都可以在不同程度上参与农用地膜污染防治，但其内在运行逻辑差异较大。在实践中，则呈现出较为多样、复杂的混合方式，从而使得整个流程中，存在两种以上的主要逻辑。不论以企业为主还是以政府为主，不同主体的参与都构成了不同环节上的替代性选择，进而构成一种替代性逻辑（图1）。

图1 农用地膜污染防治的基本环节及其逻辑

从该逻辑出发，进一步分析不同主体在不同环节上形成的绩效结果，形成该文分析的框架和基础，采用“解构”方法，将不同环节的不同主体选择的功能进行分析，进而分析未来组合模式的内在机制，较为全面地诠释农用地膜污染防治的基本逻辑。

2 废旧地膜回收环节的价值生成分析及其绩效损失

从农用地膜污染防治的基本逻辑出发，从流程和主体分析出发，对于不同主体在不同环节参与农用地膜污染防治存在不同的价值结果，同时从绩效损失①“绩效损失”是包国宪教授团队提出的重要概念，是应然绩效与实际绩效之间的差距，由于绩效评价中“测不准”问题的存在，使得绩效损失成为反向衡量绩效的重要视角，详见郎玫：《博弈视角下政府绩效评价的基础模型及其选择中的“绩效损失”》《上海行政学院学报》2018年第19卷第6期，第64-77页出发进一步分析其不同绩效表现，从静态与动态、短期与长期分析农用地膜污染防治的价值选择。

2.1 农用地膜污染防治流程的价值生成

从农用地膜污染防治的流程和基本逻辑出发，讨论每一个环节不同主体参与生成的价值有助于剖析不同流程上的价值选择，并进行价值的平衡（表2）。

表2 不同参与主体的价值生成内容

2.1.1 生产环节

生产环节有政府和企业两个参与主体。同时有两个参与内容，包括：对生产标准的确定和具体生产。从制定标准的角度看，政府进行标准制定能够得到的价值主要是通过政府标准自上而下较好的推动力，从而保证农用地膜政策的整体推动和标准制定的统一性和权威性。企业进行标准制定时最为重要的价值是标准的因地制宜性，标准能够与生产最紧密的结合，从而使得标准的制定紧跟技术更新、淘汰落后产能。从两者而言，必然形成相互替代的价值逻辑，一方面政府推动能够较为统一，却丧失了地方的特点和政策的弹性空间，另一方面企业推动最大程度兼顾了特殊性和前沿性，却丧失了从上到下整体推动的统一性。可以说两者的内在逻辑是完全不同的。

从具体生产环节看，政府可以直接生产，比如组建国有企业来进行直接生产，或是通过购买服务、补贴等方式间接生产。但不论哪一种都体现政府在农用地膜推广使用上的投入，而此处的投入和标准制定紧密相关。从价值层面上来说，政府投入生产体现了政府从有利回收角度去生产农用地膜的导向，对初期废旧地膜回收、环保投入等有一定意义。企业自行生产则完全遵循市场规则，优胜劣汰，企业也可以争取政府补贴，迅速扩大生产能力，以使用者需求和利润为导向的市场机制是持续的激励。企业在市场中后续生存发展不过度依靠政府扶持，则能实现生产的良性循环，对企业持续发展，规模扩大和产业链升级具有重要价值。

2.1.2 销售环节

销售环节的参与主体主要有政府、零售商和农户。销售环节主要是农用地膜出厂进入市场流通，农户从各中间商、零售商手中购买获取的环节。在销售环节中，市场主要为卖方市场，农用地膜的销售价格除了其本身出厂价格外，主要受中间商、零售商的自利倾向及其所具有的信息优势影响。农户为使用农用地膜促进农业生产，只能被动接受销售价格，承受信息劣势带来的利益损失。因此，为保障农户利益，促进农用地膜使用的推广与普及，政府须介入销售市场，制定统一行动规则，限制销售者自利倾向，规范销售者行为，形成公平的“买—卖”市场环境。

2.1.3 使用环节

使用环节有3个主要参与主体，即政府、企业和农户。使用环节主要是农户从各中间商、零售商手中购买农用地膜进行使用的环节。其中政府可以通过补贴农用地膜价格来引导支持农户购买，此时政府的支持政策能够较好地增加标准地膜的推广普及率。政府的补贴能够帮助企业在生产和销售环节的参与，从而统一企业生产农用地膜的标准，增大企业产业规模。对于农户而言，政府的支持性政策可以促进农户使用标准地膜，助推废旧地膜回收，在农用地膜污染防治上形成网络效应。

2.1.4 回收环节

回收环节与使用环节相同，有政府、企业和农户3个主要参与主体，两个主要参与内容分别是建立回收站和对回收情况进行监督，政府建立回收站能够较好的执行回收政策，保证政策执行的效率，同时保证农用地膜污染防控的统一推进，从基层和实施中建立污染防控意识。农用地膜污染防控意识的建立很重要，特别是在政策推广的初期，农户对于回收的相关问题不了解，需要政府进行引导来建立基本认知。同时通过相关补贴政策能够将认知与行为统一起来。企业建立回收站需要形成自我利润导向和自我循环的机制，从而通过市场化运行形成管理的闭环。这需要一定条件来支撑，包括农用地膜价格以及企业自身在产业链延伸上的能力，进而形成自我循环的体系，小企业则很难做到这一点。农户自行捡拾废旧地膜成本较低，缺点是自动化程度低、效率不高，但农户的捡拾能够较好地增强回收农用地膜的意识。在回收环节的另一个活动内容是回收效率的监督，政府建立回收站对回收效率进行监督，主要体现农用地膜污染管理的公允性价值，通过政府的监督能够促进农用地膜整体回收的效果和政策推进。企业自行回收能够较好的保证成本内化，提升回收效率，但需要企业自身形成一定规模。两个活动的内容可以相互配合也可以通过单个主体的单一渠道实现，不论选择什么渠道实现，相关回收环节都存在一定前提条件制约。

2.1.5 再利用环节

再利用环节主要有两个参与主体，政府和企业，其活动的侧重点不同。企业主要侧重于将回收的废旧地膜进行二次生产和下游产业链延伸。政府则在其中进一步对再利用环节进行补贴。该过程中，政府的补贴能够增加产品转化率，同时能够通过建立相应的监督机制，保证农用地膜污染防治的实际效率，从再利用环节监督企业污染回收的真实绩效。通过再利用环节技术指标的控制，也可以较好地与生产环节形成对接，促成管理闭环。企业的再利用环节一方面是农用地膜污染防治的要求，但另一方面主要从利润角度考虑，整体降低农用地膜生产的成本。从企业的角度看，能否降低成本与农用地膜回收的质量、回收机械化和下游产业链生产能力有关，这些因素都会制约企业再利用环节的实际效率。

2.2 农用地膜污染防治模式及其绩效损失

从农用地膜污染防治的基本逻辑出发，讨论不同流程中不同主体能够生成的价值。从价值层面解构了农用地膜回收的流程，从价值选择的角度能够解析每一种主体的选择和每一个流程对应关系的价值内容。从价值的角度肯定了不同主体在农用地膜污染防治中的意义，但是不同环节的核心参与主体却还存在相关绩效损失的问题，为价值选择提供更为完整的逻辑关系（表3）。

2.2.1 政府参与在不同流程中的绩效损失生成

政府在生产环节进行补贴会干预整个生产过程，对于企业而言，需要花费大量的精力用来争取政府的补贴，补贴结束后政府又需要对相关资金进行审计和效率评估，无形中增加了企业的额外成本。另一方面，政府补贴会扭曲企业的生产行为，使得企业生成的规模过大或粗放生产，形成过剩或浪费，同时企业依赖政府补贴从而忽视市场，使得企业对市场需求等信息反应不敏感，降低企业核心竞争力。政府在生产环节的绩效损失主要来源于此，进而使得政府补贴本身的效率降低，产生的额外社会成本会成为农用地膜污染防治的隐患。

政府在销售环节和使用环节分别对农用地膜的销售进行市场监管，对使用进行补贴，其中绩效损失集中在使用补贴的财政可持续性上。财政持续补贴农用地膜使用，一开始使农户形成一种依赖，往往成为一种福利性质的支出，一旦支出就无法再缩减，从而财政会出现较大负担。特别是对于新形势下的公共财政压力问题，财政持续性会受到较大挑战。

政府在回收环节自己设立回收站或是付费进行回收，其最终还是要将废旧地膜交付给企业。虽然政府设立回收站存在一定的价值，但是这需要与政府强大的基层管理能力匹配，一旦政府基层无法有效组织回收站运行，回收站就会成为政府严重的负担，回收执行必然无法到位。同时，政府购买服务让企业回收也可能会引发企业的寻租行为，使得政策的推行效果无法得到保证。

政府在再利用环节进行补贴，其绩效损失集中于如何判断补贴的精准性，补贴的绩效如何表现，是要扶持企业延伸产业链还是要保证回收的数量和处理量，同时再利用环节还涉及到监管的问题，从政府部门而言，这些多元价值如何实现和选择，本身就是很难权衡。没有精准的目标，未来的政策目标也就难以评价。

2.2.2 企业参与在不同流程绩效损失的生成

企业在生产环节有两种方式参与，一是用单一企业参与，二是鼓励市场竞争。两种参与方式各有优点。单一企业参与是有利于市场的占有度，对于组织技术创新和后续产业链审计发展有重要意义。而大量企业参与有利于竞争，价格机制可以充分发挥作用。但从企业参与的角度而言，可能会存在供给不足和竞争不充分的绩效损失，使得价格机制的作用无法完全得到保证。从这个企业的整个管理环节来考虑绩效损失会更准确。所以也说明企业在生产环节参与生产的方式一旦确定，其后期整个流程就相对锁定，需要配合初始选择的生产方式，否则可能造成较大绩效损失。

企业在销售环节和使用环节的活动是生产环节的延续，主要是企业做大和企业竞争之间的矛盾。一旦在前期选择了相应生产模式，则农用地膜出厂进入市面流通和农户购买消费的销售、使用环节对企业而言是一个自然延续。

企业在回收环节有两种选择，一是直接接受政府回收的废旧地膜，二是自己设立收购站自行回收。前者从成本而言可以节约回收成本，但接受政府回收的废旧地膜也就相应受到政府的监管，从而增加额外成本。同时在这个过程中，可能产生企业机会主义行为，比如争夺回收资源等。而针对自己设立收购站自行回收需要有一定的条件，最重要的就是制定回收价格，回收价格是保证企业能够回收到废旧地膜的关键，这一个过程可能会受到农用地膜价格波动的影响，进而使得回收环节出现波动，造成在最为关键的回收环节出现较大绩效损失。

企业是再利用的核心，而企业处理废旧地膜能力与废旧地膜产生量的平衡，是形成一个较为完整链条的关键，但是此处对于企业规模有一定的要求，对于产业链完整性要求也较高。产业链产品在下游市场中的位置和价格十分关键，多元化的产业链条能够支撑企业再利用的环节，如果只是单纯生产农用地膜再生初级产品，则需要依靠废旧地膜的价格和再转化率等进行成本控制，此处需要有较强的技术支持，对于一般企业存在技术门槛。一旦企业的处理规模和再转化率技术达不到要求，则会使得整个处理效率降低，循环的链条难以闭合，进而生成绩效损失。此环节完全由企业承担需要有较多限制条件。

2.3 农用地膜污染防治的价值选择与价值平衡

根据绩效损失的模型，不同参与主体在不同环节会生成不同的价值要素，同时形成静态的绩效损失。从政府和企业的角度出发所体现出来的就是“公共性”价值与“经济性”价值的融合。政府在农用地膜污染防治过程中更多的从政策推进角度考虑，重点关注政策的执行。在这个过程中，环境保护的价值诉求是第一位的，推动该政策落地生根是政府最为关键的核心职能和价值追求，虽然政府并不会对效率性有更多的关注，但是政府在政策推动的初期对环境保护意识、回收意识的生成具有很重要的作用。针对农用地膜回收而言，政府初期建立整个循环体系很重要，如果单纯依靠市场来实现，则会出现供给不足的问题。

企业在农用地膜回收的过程中主要体现“经济性”的价值，这是由于企业是以利润为导向。所以当企业介入回收领域，其激励就在于两部分，一方面是市场本身的利润，另一方面是政府补贴对企业相关的扶持，但归根到底还是要市场前景做支撑。从宏观环境上看，农用地膜污染防治是大势所趋，未来有巨大的市场，但是企业在其中如何通过技术创新、产业链延伸来锁住利润也并不是每一个企业都能够在短期做到的。故在市场培育的初期，自由竞争较为混乱的阶段，政府的参与是有必要的。

也就是从短期和长期中去看待绩效损失的问题，能够更好地从动态的视角重新审视这一过程。政策推出的短期而言，政府的介入主要是培养意识、组建市场，迅速通过产业政策的导向集聚资源，同时培养农户收集废旧地膜的意识和环境保护意识。这是在市场初期需要重点考虑的“公共性”价值的实现。此时市场是较为混乱的，必然存在不规范的问题，政府的补贴的效率不会太高，也不会完全精准，但是其资金的导向确实能够起到引导资金的功能。在市场较为成熟的时期，市场自动会从无序竞争走向有序竞争，在这个过程中，注重技术创新的企业会脱颖而出，甚至成为行业标准的引领者，从而建立技术门槛。而此时政府需要制定相关补贴政策的退出机制，将其职能更多的放在监管上而不是直接的参与，在其他环节对企业进行支持，特别是标准制定和技术创新方面。

总体而言，农用地膜污染防治不同主体的参与不是静态过程，需从动态角度诠释，而这一过程需要流程中去考虑价值生成和绩效损失的过程，从动态角度，绩效损失和生成的价值则可能出现时序上的转化。如前所述，需要在政策执行前期发挥好政府的作用，而在政策成熟期则政府要有一定的退出机制，并且转化政府职能的重点，从参与到监管，实现从直接到间接的转变，从动态中实现“公共性”和“经济性”的融合。

3 农用地膜污染防治合作治理的典型模式与路径选择

根据农用地膜污染防治处理主导权的归属以及政府在农回收处理具体流程中的介入程度以及介入方式，将农用地膜污染防治基本模式归纳整理为政府主导型、生产者主导型和混合型等3个典型模式。

3.1 政府主导型

政府主导型回收是指由政府掌握废旧地膜的回收利用、最终处理主导权的治理模式。该模式主要分为两种基本类型：第一，政府掌握废旧地膜具体回收权，农户与企业等外部主体作为回收参与者，强调通过政府的废旧地膜回收行为对农户和企业等社会主体进行环保意识的培育与教化。政府设立废旧地膜回收机构，传达出其回收废旧地膜的基本意愿，农户和企业主观感知政府的意愿，采取捡拾、收购等方式配合政府行为，并在这一过程中逐渐培育强化其资源节约和环境保护意识；另一方面，政府为激励农户与企业的这一行为，也会采取财政补贴等方式给予农户和企业一定的物质奖励。但是，由于政府采取设立废旧地膜回收机构和财政补贴等措施，在实现回收的同时也使政府增加了机构管理和财政预算负担；此外，政府部门与企业接洽过程中所产生的监管成本也将大大增加。第二，政府包揽废旧地膜回收处理权以及实际参与回收。在这一基本类型中，废旧地膜被使用者视为废弃物抛弃，政府在垃圾回收环节中筛选可供回收利用的废弃物品加以回收处理，农户与企业并未参与任何具体回收环节，整个回收处理过程由政府全面控制、全权负责，体现了“全能型”政府的基本特色。该基本类型中，废旧地膜回收全流程被内化于政府内部环节，完全实现政府内部控制，虽然简化了废旧地膜回收社会性制度建设，减少了社会性制度建设所需的沟通、探索成本，但也极大增加政府财政负担，长期容易出现政府财政可持续的问题。同时，政府直接对农用地膜全过程进行控制不利于利用社会资源形成共同治理的格局，也容易在这个过程中形成企业的机会主义行为，企业靠政府补贴从而忽视自身发展和自身创新。针对农户而言，政府的环保工程是一个巨大的工程，需要社会群体中形成共识进而创造出更大的动能，政府初期的介入能够较好地培育农户环保意识，扩大相关产业规模，对产业的扶持也能够较好地整合资源，这也是需要根据农用地膜污染回收治理阶段的不同而差别性看待。

3.2 生产者主导型

生产者主导型是指由废旧地膜生产企业承担回收处理的权力与责任，农户和其他社会主体作为回收参与者的治理模式，具有生产者主导、多主体责任共担、污染者付费等3种基本特征，是一种基于多主体参与的社会合作治理模式。该治理模式的核心思想主要源于1988年瑞典隆德大学（Lund University）环境学者托马斯提出的“扩大生产者责任（Extended Producer Responsibility，EPR）”概念，主张通过将生产者纳入“产品设计生产”的产品生命周期开端与“产品回收利用、最终处理”的产品生命周期末端，形成产品自生产到回收处理的生命周期闭环[20-23]。在生产者主导型治理模式中，政府不直接参与废旧地膜回收，主要利用制度手段监督和管理生产企业回收处理废旧地膜的基本流程，并通过相应的市场监管、财税扶持等相应政策工具配合制度手段共同作用，帮助生产企业规模扩大，产业链升级，维护废旧地膜回收市场机制地持续健康运转；而生产企业在拥有废旧地膜回收处理权的同时，也必须具备与之相对应的废旧地膜回收处理技术水平和资金能力，在制度要求与经济利益的双重刺激下，自发从农户或企业手中回收废旧地膜并进行加工处理。这一治理模式中，在废旧地膜回收市场基本建立，回收机制相对发展成熟的前提下，政府在制度建设与宏观调控方面的作用得到强化，对相关社会主体的环保意识培育与教化作用也十分显著。

3.3 混合型

混合型是指废旧地膜的回收处理权归属于生产企业，政府作为回收参与者的治理模式，即政府通过设立回收站或制定具体回收者的方式从农户统一收集废旧地膜，而企业则主要从政府处获取废旧地膜，以具体货币金额或将其折算为新产品的方式支付给政府。与生产者主导型治理模式相似的是，由于生产企业承担了废旧地膜回收处理权，其以回收处理技术与资金水平为主的准入资质也将受到审核与筛选；与之不同的是，政府不仅强化了其在制度建设与宏观调控层面上的作用，同时也具体介入回收的具体环节，即生产企业负责废旧地膜的循环利用与最终处理，农户负责交回废旧地膜至回收点或指定回收人处，而政府介入其中成为农户与生产企业间的中介者，承担收集废旧地膜并交付给生产企业的统一回收责任。然而，作为社会治理主体的政府，在与被治理对象—企业之间的交易过程中，由于企业天然具有的社会地位与资源劣势，使得企业难以自如与政府进行交易；并且政府部门内部所具有的审批、考核等规范化流程也将影响政府与企业交易的效率，一定程度上增加了废旧物品回收处理的制度成本。

4 农用地膜污染防治合作模式选择的路径与方法

国家乡村振兴战略不仅致力于建设乡村物质文明，同时内含乡村精神文明建设、生态文明建设的意蕴，比如在农用地膜污染防治过程中，体现了乡村振兴战略中精神文明、生态文明建设的两个基本作用：一是在基层政府、农用地膜生产回收企业和农户三者间建立起生态合作，共同治理的社会网络，实现三者利益互补；二是将农户融入生态环境治理环节之中，树立农户的集体意识、合作意识，最终落脚至乡村振兴战略、乡村精神文明和生态文明的统筹发展过程之中。而在农用地膜污染防治合作治理的3种典型模式中，生产者主导型治理模式迎合了国家进步对资源节约、环境保护生态文明发展理念的需求，由其构建而成的废旧地膜市场内循环机制在符合市场运行规律的同时，在事实意义上实现“污染者付费”原则。该制度将“市场主体—企业”纳入生态环境保护和污染治理的制度体系中，承担由政府部门转移而来的废旧地膜回收职责，不仅可以降低财政负担，还可以形成政企合作的治理模式。

生产者主导型治理模式从制度设计上能够较好地利用市场的作用，形成自我循环的激励机制，但其实现也有较多限制条件，如对产业链延伸、技术改进和产业规模等。政府主导型、混合型治理模式适用于生产者、消费者等相关责任主体回收责任意识、环保意识不强，废旧地膜回收市场机制尚不成熟、自由竞争较为混乱的废旧地膜回收机制建立初期，政府主导废旧地膜回收处理全过程以及企业主导、政府仅介入回收环节两种治理模式，均可对消费者、生产者传递相关信息，树立并提高责任主体生态环保和资源回收意识，给生产者直接施以回收压力，使农户与企业形成废旧地膜回收共同认知，促使生产企业建立绿色环保的生产回收产业链，同时从宏观层面调动市场资源，从而建立起“生产—回收”的市场内循环机制。但废旧地膜回收的市场内循环机制建立完成后，无序市场竞争阶段逐渐过渡为有序竞争市场阶段，消费者在回收意识和经济利益双重刺激下自觉收集废旧地膜，生产者在责任压力和市场前景的双重刺激下自觉回收处理废旧地膜。此时，政府主导废旧地膜回收处理的政府主导型治理模式和介入消费者与生产者之间回收环节的混合型治理模式则会在一定程度上增加废旧地膜回收的制度成本，降低资源回收利用的经济效益，形成静态的绩效损失。因此，市场内循环机制建立成熟后，建议政府退出废旧地膜回收处理具体环节并转变政府职能，由政府主导型转为混合型，并在混合型后期逐步过渡为生产者主导型，通过制度手段规范、监督和管理生产者主导型治理模式的市场运行情况，使得废旧地膜回收利用和最终处理成为一个非政府行为，通过市场形成内生性激励机制。

从绩效损失视角出发，通过解构的方法诠释整个农用地膜回收流程不同主体的替代性逻辑，对形成的单一模型效率进行讨论，从单一主体出发能够较好地发现在不同流程中形成的功能，进而从动态和静态中去选择不同模式来匹配农用地膜回收不同阶段的目标诉求。政府和企业如何在整个农用地膜污染治理流程中合作，充分发挥自身价值是有效提升效率根本。而从最终的模式选择中，更需要从动态的角度去考虑不同主体介入的方法，提升政府与企业合作治理的协同性。从根本上而言，农用地膜污染治理既是一个政府“公共性”价值的体现，更需要企业在“效率性”上成为具体实施的载体，如何从制度、组织、机制上保证两者的平衡，是农用地膜污染治理的关键，本身从绩效损失的角度提出的解决路径正是对这一问题的回应。