蒲都高速公路工程调整概算的原因及处理办法

张启迪

（中国铁建昆仑投资集团有限公司，四川 成都 610000）

0 引言

近年来公路工程项目均呈现出以规模大、投资高、建设周期长为特点的社会投资人建设模式，政府投资项目已日趋减少。中国铁建也顺应时代转变，逐步成立了铁建投资、昆仑投资、重庆投资等以投资带动工程建设的社会投资人平台。

公路工程项目全寿命周期较长，前期主要有三个关键阶段，分为工程可行性研究阶段、初步设计阶段和施工图设计阶段，与之对应的工程造价为投资估算、初步设计概算和施工图预算。从投资控制、完善造价管理、顺利完成建设目标的角度讲，公路工程调整概算是十分正常的事。本文结合成都经济区环线高速公路蒲江至都江堰段项目（以下简称蒲都高速），就公路工程需要调整概算的原因及方法进行分析。

1 蒲都高速项目概况

蒲都高速公路起于蒲江县天华镇，经蒲江县、邛崃市、大邑县、崇州市、都江堰市，止于都江堰市玉堂南，并设置街子古镇连接线，主线路线全长101.417km，连接线路全长16.366km。主线按双向六车道高速公路标准建设，路基宽度33.5m，设计速度为120km/h。

2 调整概算的概念

四川省2018年12月26日发布的《四川省公路水运工程造价管理实施细则》（川交发〔2018〕41号）文件中，第二十四条对概算调整进行了定义，概算调整可分为两类：一是政策性调概，包含材料价格上涨、部颁定额调整、征地拆迁标准变化、贷款利息调整等因素；二是方案性调概，包含地质条件发生重大变化、设计方案变更等因素。

3 调整概算的原因

调整概算的原因就是项目投资预计超出概算。超出概算的原因大致分为四方面：（1）建设期材料价格大幅波动；（2）施工图设计规模变化；（3）征迁费用增加；（4）建设工期变化引起贷款利息增加。

3.1 材料价格

公路工程建设过程中，材料费是投资成本的主要费用。在市场经济中，材料价格是由供求关系决定的，受国家环保政策收紧影响，各地区中小型石料厂大幅关停，水泥、钢材等行业加大环保投入成本增加，使得材料价格涨幅过高，成为公路整体投资超出概算的重要影响因素。

蒲都高速于2016年9月完成投资估算批复，2016年12月完成概算批复，2017年12月完成施工图预算批复。各阶段造价批复时间正处于材料价格大幅波动时期，使得建设期成本大幅增加。项目主要材料如钢材、水泥、沥青、燃油、地材等，约占工程建安费的44%，由于占比较高，材料价格波动直接引起资金需求大幅增加。

3.2 规模变化

工程规模性变化主要分为两方面：一是设计理念的变化；二是实施期间的设计变更。

3.2.1 设计理念

为贯彻十九大提出的“交通强国”战略，四川省分别提出了坚持绿色公路发展、打造智慧交通的理念，不断创新出新工艺、新做法。以2019年《政府工作报告》提出的“两年内基本取消高速公路省界收费站”为例，蒲都高速主线全长101.417km，受政策影响增加了13对ETC门架及收费系统，直接增加建安费4000万元。

3.2.2 设计变更

近年来，随着国家基建行业的快速发展，设计院的设计任务也不断加重，设计团队负责着数十个项目已成为设计行业普遍现象，给予设计院的设计周期不断缩减，出现了部分项目设计深度不足，勘察成果资料与现场实际不符等现象，建设中需要对原有设计方案进行调整，以适应现场施工条件。例如蒲都高速路线K309+000～K336+700以及K375+200～K382+000段所经地段为高阶地，地层主要以冰水堆积黏土为主，液限指数为45.2～55.0，局部属于高液限土，自由膨胀率为35%～52.3%，原设计考虑以晾晒等措施达到含水量为11.9%～17.2%后再用于路基填筑。该设计方案理论上可行，实施过程中未充分考虑成都地区雨水较多的客观情况。为满足建设工期需要，对该区域范围内不同段落的高含水率填土分别采取了石灰改良土及水泥改良土，加大了建安费投入。

3.3 征迁费用

成都市征迁标准基本为35万元/亩，单价包干，基本满足实际需求，四川其他地市州价格5-20万不等，价格较低，加之地方政府隐形负债较多，拖欠社保费用、土地占用费等情况严重，使得征迁难度加大。

随着国民经济快速发展，社保买断费用、土地占用费、补偿费、水土保持资源费等政策性缴费逐渐增加。房屋、厂房等建筑物、构筑物拆除又需要增加安置费用。以及其他需要与电力部门协调的高压线，与通讯部门协调的通信光缆，与燃气公司协调的燃气管道等的费用标准也在不断提高，因此征地拆迁费用比例也越来越高，未来几年在材料价格趋于稳定前提下，征拆可能会成为项目超概的主要原因。

3.4 建设期贷款利息

一般情况下，建设期贷款利息并不算是工程超出概算的风险点，按照概算编制原则，建设期3年的项目，按照3:4:3比例进行投资，采用4.9%的长期贷款利率作为计算依据，正常情况下足以满足项目建设需求。近年来，受各方面因素制约，诸多项目在准备期或是建设期均出现不同程度的延长，使得贷款利息超出概算，主要有以下四方面原因：（1)目前BOT模式下高速公路规模较大，设计单位任务重，无法在准备期8个月内完成施工图设计，致使准备期延长；(2)征地拆迁、用地组卷报批手续推进困难，制约了整体建设进度，尤其是涉及红线范围内存在自然保护区的项目，需要到国家部委层面进行审批；(3)环保督查力度加大，路基填料短缺，地材资源匮乏；(4)受疫情影响，无法全面生产。

4 调整概算处理方法

调整概算处理方法因项目不同，所属省份不同，调整概算的处理方法也不同，本文从蒲都高速公路工程实际出发，对共性化问题和个性化问题分别论述。

4.1 共性化问题处理方法

4.1.1 投资估算是合理确定工程造价的前提条件

投资估算所对应的工程可行性研究阶段，是公路工程项目前期工作的重要内容，是判断项目是否可行的决策依据，本阶段主要是确定公路工程总体规模和线路走向，主要由政府或省级行业部门负责管理。通常是在10000-50000的地形图上，计算工程数量，征拆范围等。

在此阶段，路线选择应尽可能避让各类保护区、人口密集区、生态敏感区等，加大对线路方案的比选力度，相对准确地确定工程数量。同时系统内投资平台尽量提前介入，对整体工程规模进行评估，优化桥隧比、合并不必要的互通及收费站，在保证收益前提下降低投资估算。

4.1.2 初步设计概算是合理确定工程造价的关键阶段

初步设计概算是作为项目投资控制的红线，是在投资估算的基础上进一步深化，是合理确定工程造价的关键阶段，经批准后的概算是建设项目投资的最高限额。本阶段的工程造价建议在保障投资收益前提下，顶额或是超额上报，超额比例为估算投资中静态投资部分的10%以内。足额的概算有利于后期施工图阶段预算的编制，融资阶段也是按批复概算额度进行，有利于资金周转。

4.1.3 施工图设计预算是合理确定工程造价的重要途径

施工图设计阶段既要与时俱进，坚持新的设计理念，注重环保、安全，全面推进绿色公路建设的同时，还应该将工作重点放在详勘上，尤其是要合理确定隧道围岩级别、计算桥梁桩基深度，避开地质不良段落等，采用多方法论证，通过不同的测试手段，减少保守设计。

同时要在初步设计基础上，鼓励多做优化设计，充分合理的优化设计是冲抵设计期间材料价格上涨最有效的方法。（1）路基方面，通过线形及标高调整，尽量做到挖填平衡，避开不良地质段、高边坡段；（2）桥梁方面，要对每种桥型方案，梁体跨度等从经济、技术、安全等方面进行全方位比选论证，确定出一个最优方案；（3）结合项目所在地征迁难易程度，决定工程方案，如征迁价格较高、难度较大的地方，尽量选择以桥梁方式，中央分隔带选择新泽西护栏等方式，虽然建安费增加，但可有效减少征迁面积，降低征迁费用。

4.2 个性化问题处理方法

4.2.1 材料价差处理方法

目前通常采用的材料价差调整办法主要依据交通部印发的《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）造价信息法及价格指数法调整价格差额。

造价信息法是采用各月信息价与基期价格差值，结合当期工程量所对应的材料消耗进行调整。价格指数法是依据可调因子、定值权重，以及基本价格指数进行调价。

两个办法各有优劣，一是造价信息法相对精确，计算工作量大，不适合作为申报调概的附件；二是价格指数法虽操作简易，因定值权重问题，可能存在较大偏差。

在调概过程中，应与省厅造价站充分沟通，结合上述两种办法的优劣情况，充分考虑系统内公路项目的投资模式。建议采用以概算材料数量为基础，将概算编制期材料价格作为基期价格，施工期材料价格以期间平均价作为调差期价格，计算出材料价差，为尽可能准确，可以按工程专业，将施工期划分为若干段，计算出对应的算术平均数。经测算，上述三种调差办法，造价信息价法计算繁琐，价格指数法费用实际情况存在较大偏差，平均价法操作较为简易，且与实际情况基本相符。

4.2.2 工程变更处理方法

调整概算工作中，梳理工程变更的主要目的是为了抵扣预备费。交通部定义的所有变更均能抵扣预备费，各省执行情况有所差别。

以四川省为例，交通厅印发的《四川省高速公路建设项目设计变更管理方法》（川交发〔2013〕111号）将变更分为重大设计变更和一般设计变更，2017年印发的《关于规范特许经营高速公路建设项目投资人自行建设有关事宜的通知》中规定，除因重大设计变更造成的工程费用增减外，专业施工承包或施工总承包总价原则上不得调整。若严格按照文件办理，一般变更无法抵扣预备费，在调整概算时，可根据川交发﹝2018﹞42号通知将除重大变更外的预备费全部抵扣调整概算金额。

处理方法为正常履行重大变更审批手续抵扣预备费，梳理一般变更，并进行变更原因分类，尽可能将一般变更的原因归于地方诉求，完善地方诉求来往文件，交通局协调的会议纪要等资料，将此类一般变更报交通局确认，以此冲抵部分预备费。

4.2.3 建设期贷款利息处理方法

建设期贷款利息主要是准备期、建设期延长导致，期间应做好利息费用预算，通过控制工程进度、调整投资计划、与银行协商降低贷款利率等办法进行控制。

贷款利息超概发生后，处理难度很大，在调整概算工作中，交通厅只认可项目实施期间，贷款期利率发生重大改变而造成的投资增加。此项问题在处理过程中需要分两步走：一是必须取得行业主管部门对准备期、建设期延长的确认文件；二是在文件基础上，与省厅协商调整延长时间范围内的利息。

5 结束语

综上所述，蒲都高速公路工程项目投资超出概算的原因大致分为四方面：（1）建设期材料价格大幅波动；（2）施工图设计规模变化；（3）征迁费用增加；（4）建设工期变化引起贷款利息增加。分析认为，调整概算处理方法因项目不同，所属省份不同，调整概算的处理方法也不同，从蒲都高速公路工程实际出发，分别从共性化问题和个性化问题入手，达到调概目的。作为投资单位，应立足于设计、着重于实施，保证工程项目各阶段合理有序进行，为企业节约投资成本，为国家节约公共资源，使公路工程建设更加经济高效。