PPP模式下高速公路项目施工期环境保护与水土保持管理探讨

曹 方，李廷山，王志科

（1.中国铁建投资集团有限公司，广东 珠海 519000；2.中铁科学研究院有限公司，四川 成都 610000）

0 引言

大型基础设施工程公路工程的建设在促进地区发展、城市现代化建设、区域交通运输等方面发挥着极其重要的作用[1]。公路网的不断完善、道路等级的不断提高对社会经济发展促进作用显著提高。然而公路工程在为社会经济的发展和社会进步做出巨大贡献的同时，其建设、运营也给沿线带来植被破坏、生物多样性减少、噪声污染、大气污染、水土流失等环境问题，生态文明建设和环保领域所面临的问题正是经济社会发展的瓶颈，高速公路的建设和运营对环境的影响具有影响范围广，持续时间长等特点，公路建设所产生的环境问题受到了政府和民众的普遍关注[2]。迫于环境保护法律、法规与民众对良好生活环境向往的压力，公路工程在建设过程中现场管理作用显得异常重要。建设单位需落实各参建单位责任，抓好源头防控，对做好整个项目周期的环境保护、水土保持管理工作起主导作用[3-4]。因此，必须将高速公路的建设与环境保护相结合，最大限度保护生态环境不受破坏，以实现经济发展与环境保护的良性互动。

作为集团公司在黄河流域祁连山片区首个PPP项目，如何发挥投资集团整体优势，摸索总结经验做好公路建设项目环、水保管理成为亟待解决的问题。

1 项目概况

张掖至汶川国高（G0611）张掖至扁都口段路线起于张掖市甘州区，与G30连霍高速公路衔接，终点止于G227线甘青管养界（扁都口）。与青海省拟建的张掖至汶川高速公路扁都口（甘青界）至门源（克图）段公路相接，项目建成后将形成北通新疆、内蒙古，南至青海、四川的省际快速大通道。本项目分别与连云港至霍尔果斯、北京至拉萨、乌海至玛沁、成都至昌都等国家高速公路连接，是亚欧大陆桥上的重要通道，也是河西走廊经济区和成渝经济区联系的重要纽带。项目的建设对于提高甘肃省及张掖市干线公路网等级结构、推动区域资源和旅游的开发和利用，改善沿线人民群众出行条件，打通资源外运通道，加快甘肃省西部地区综合交通运输体系的建设步伐等具有非常重要的战略意义。

张扁高速涉及祁连山生态敏感脆弱区，建立施工期环境管理架构，加强环境保护管理工作，并针对施工期可能对各环境要素造成的影响，结合公路施工期环境保护管理工作需求，建立全过程环境管理制度，开展有效的施工期全过程环境监管尤为重要。针对本项目建设，有必要委托专业环境管理技术服务团队进行全面的环保技术服务，对施工期全过程的施工活动进行监管，及时提出环境整改措施，尽量减少公路施工对周边环境的影响。

2 PPP模式的认识

PPP模式指的是政府和社会资本合作，与之对应的工程可被称作“PPP工程”。具体来说，PPP模式是为了有效提升公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，政府部门通过特许经营、购买服务、股权合作等形式，与社会资本建立起长期的利益共享、风险分担的合作关系。政府与社会资本以平等协商的基本原则签订合同，以绩效考核结果作为付费依据，充分发挥社会资本具有的投资、运营管理能力优势，更好地提供公共服务给公众。是一种项目融资、运作、管理创新模式。

3 公路工程产生环、水保问题的原因与危害

3.1 环境保护问题的产生原因与危害

公路工程在施工过程中根据设计文件需要进行土方开挖、回填等工作。这些工作的开展不可避免地对施工区域内地形、植被造成一定程度的破坏。植被破坏后对动植物的栖息地产生不利影响，甚至导致动植物多样性的减少。

公路工程在建设过程中会投入大量机械设备，机械设备的使用是造成污染的重要因素，周边居民和环境将受到噪声污染，机械设备的不断移动，污染范围也将进一步扩大。

除自身机械设备使用造成空气质量下降外，运输车辆在运输过程中也会造成噪声污染，同时引起的大气污染也会造成空气质量的下降。空气环境污染或质量下降直接或间接影响人和动物的身体健康[5]。

公路工程建设将会占用部分林地、损害植被，土石方的开挖破坏原地表土层，植被恢复较为困难，沥青烟雾对环境的影响也不容忽视。公路工程的建设同时也使野生动物的生境破碎化，迫使野生动物迁徙，高速公路噪声也会给周围野生动物带来不安，进而影响其生存。

3.2 水土保持问题的产生原因与危害

引起水土流失的原因可分为两类：自然因素与人为因素。自然因素主要体现在地形地貌破碎、土质疏松、植被匮乏、集中暴雨等。而人为因素与人类活动密切相关，如乱砍滥伐、过度放牧、陡坡开荒以及不合理的资源开采等。近年来由于基础设施的飞速建设，尤其线性工程-公路工程的建设造成新的人为水土流失仍在进一步加剧。公路工程水土流失主要由原地貌植被破坏或其他燃动引起，主要包括新增水土流失、弃土弃渣流失、运营期间影响区域内的水土流失等[6-7]。

水土流失会导致土壤肥力的破坏，土层日益变薄，土地资源受到威胁；土壤干层的直接后果是以林草地地力衰退为特征的人工林草地土壤干化日益严重，导致群落衰败以致大片死亡；水土流失同样也会造成淤积水库、阻塞河道、抬高河床等危害。在公路工程路基施工阶段，由于频繁的取土活动，地表受到扰动，导致地表植被严重受损，进而加剧了土壤肥力的流失，使水土流失、土壤沙化问题更加严峻。且在公路施工区域弃土场，弃土场坡面在强降雨情况下还会出现倾滑，甚至演变为更严重的泥石流灾害。

4 应对环、水保问题的管理措施

建设单位作为工程项目的总组织者、总协调者，在项目管理方面起着决定性作用。建设单位需落实各参建单位环、水保责任，抓好源头防控，实现整个项目周期环、水保工作的意义重大[8-10]。由于环、水保问题日益受到人们的重视，公路工程在施工环节要加强环、水保的管控力度与组织协调工作。

4.1 建设单位管理责任

（1）贯彻落实国家法律、法规及地方环境保护及水土保持有关部门的相关文件和指示；

（2）指定公司层面环、水保管理体系，落实环、水保目标；

（3）严格按照环评报告及批复文件落实“三同时”制度；

（4）监督工程施工期间环、水保措施落实情况；

（5）协调施工、设计、监理单位与地方环保、水保行政主管部门间的关系，积极配合主管部门开展环境保护及水土保持监督、管理工作，督促整改[3]。

（6）组织竣工环保及水保验收工作。

4.2 项目环境保护与水土保持管理措施

建立建设单位，环、水保监理，施工方三级环、水保管理机制。

由建设单位统领并掌控全局，决策环、水保相关重要事项，定期或不定期巡视检查环、水保监理工作，协调地方环、水保相关政府部门工作，建立取弃土场临时工程台账，收集环、水保验收资料，组织环、水保综合考评工作。

环、水保单位负责人及工程师除日常监理、监测工作外，总监理工程师全面负责项目管理工作，环、水保单位对建设单位负责。环、水保主要工作成果以月报、季报、阶段性总结报告、监测报告、总结报告等形式定期向建设单位提交[11]。

施工方在工程施工阶段负责具体落实环、水保防控措施。具体落实法律、法规及地方环境保护、水土保持部门要求的环保措施。严格落实“三同时”制度。加强环、水保工作的宣传培训力度，让开展环、水保工作的重要性与必要性深入人心。

5 PPP模式公路工程建设环、水保管理探索

5.1 引进技术成熟的环、水保管理第三方服务单位

通过招投标模式选择技术水平高、管理经验丰富的第三方环、水保管理单位。招投标工作可以选择理想的环、水保管理单位，对于业主方管理有利。技术水平硬的第三方帮助业主单位进行管理工作的同时，对建设过程中出现的一些环、水保问题，业主单位也可通过咨询第三方的方式处理解决。业主单位大胆创新，第三方咨询服务单位从法律、法规政策性文件等方面做宏观控制。

5.2 建立环、水保管理机制，明确环、水保管理目标

在对项目施工建设过程中产生的负面环境影响提出防治或减缓措施的基础上，PPP管理单位制定系统的、科学的环境管理计划，并在项目施工和运营过程中逐步落实，从而使得环境建设和道路建设符合“三同时”制度要求。通过环境管理计划的实施，将项目对沿线环境带来的不利影响减小到相应法规和标准限值要求范围之内，使公路建设的环境与经济效益得以协调、持续和稳定发展。

PPP管理单位要明确水土保持或相关管理机构、人员及其责任，制定水土保持管理的规章制度，建立水土保持工程档案；对施工单位提出落实水土保持方案的具体要求，使施工承包商明确防治水土流失的具体责任和义务；施工承包商在施工中要文明施工，减少扰动面，按“三同时”的要求将水土保持方案落到实处。

根据公路建设项目环境影响的特点、公路环境保护与水土保持存在的问题及环水保管家的特点，张扁高速公路PPP模式将环水保管家应用到公路行业，环水保管家团队与业主单位签订服务合同，根据管理单位的需求和合同要求，开展环水保管家服务。

PPP管理单位可通过签订合同，委托环水保管家对建设项目进行全过程监管，从项目前期介入，施工期全程参与，最终完成竣工验收，环水保管家全程参与，在规定的时间节点上提交相应成果。由于公路建设项目一般建设周期较长，环水保管家全程参与可掌握建设项目整体进度，确保前期设计的环保措施可行，施工期环保措施均能落实到位。环水保管家参与过程中整理收集环保相关过程文件，建立项目环保档案，以便日后建设单位、运营单位查阅。环水保管家的全程参与，有利于建设项目顺利通过环保竣工验收，项目运营后，环水保管家继续跟踪监测，了解环保设施的处理效果，为以后的项目储备经验教训[12]。

张扁高速公路应用PPP 模式的主要目标是使环、水保工程在使用功能和质量安全上满足批复和设计要求。具体包含以下方面的内容：

（1）社会环境影响减缓措施：公路上跨输水渠道的路段两侧设置防撞护栏、截排水渠；在临近上跨位置的公路前后两侧100 m处设置限速标志和警示牌。

（2）生态环境保护及恢复：排水工程，边坡防护工程，绿化工程。

（3）地表水环境影响减缓措施：收费站设置防渗化粪池1座，服务区设置防渗化粪池1座、防渗废水暂存池2座，停车区设置成品环保公厕2座。

（4）声环境保护措施：总计设置声屏障降噪措施13处，总计设置通风隔声窗14处。

（5）固体废物影响减缓措施：收费站、服务区、停车区设置垃圾桶。

（6）涉及自然保护区外围保护地带防范措施：宣教、培训、生态恢复治理、生态监测、生态环境管理。

（7）水源地保护区防护措施：标志牌、警示排污导流槽应急事故池、视频监控防撞护栏避险车道。

（8）环境风险防范措施：桥梁设置面径流收集系统8套，桥梁路段两侧设置SA级防撞护栏、中央隔离带、防落物网。

（9）工程措施：设计对未开工段占用水浇地区域进行表土剥离，分段集中堆放在临时堆土场，剥离厚度平均为30 cm。

（10）植物措施：主体工程在路基两侧可绿化区域布设了完善的绿化措施，并计列投资；植物种选择过程中应以项目内已有且适生的植物种为主。

（11）临时措施：对路基填方边坡在施工过程中利用防尘网进行苫盖，达到边坡临时防护的目的；对靠近城区、村庄等人口密集区沿线两侧采用彩钢板进行拦挡，以防施工对城区正常生活、运营的影响；路基土建施工期，在未经硬化的扰动场地洒水，防止尘土对周围环境的影响，营造良好的施工环境。

PPP管理机构要兼顾各单位的职责，做好环、水保专业指导、监督、检查工作；同时还需要协调沟通政府各级环、水保管理部门，督促施工单位在施工过程中落实环、水保措施及业务培训工作。严格督促施工单位按图施工，切实落实“三同时”制度。

5.3 统一思想认识、提高环水保管理观念

对于较为突出的环水保问题，首先通过专题通报会议让大家引以为戒，针对具体问题由第三方咨询单位提出具体的整改建议，要求各施工单位进行问题整改落实。对多次整改未达到要求的单位进行重点考核，全方位落实整改措施。各参建单位在环水保问题上需统一思想，认识到环水保工作的重要性，要有高度的社会责任感，全力做好项目建设环水保工作。

5.4 加强过程监管、落实监管责任

环、水保问题在施工阶段表现最为突出，因此，环、水保工作重点应在工程建设阶段。过程中发现的问题要及时告知施工单位，督促施工单位严格落实整改措施。日常还需加强与环、水保行政主管部门的沟通联系，通过良好的互动得到主管部门的认可。

5.5 细化管理台账、建立问题台账

分类建立台账并细化，会议纪要、通知单、联系单、回复单、检查记录等分类归档。台账的建立对于资料的完整性具有重要作用。建立环、水保问题台账，分类汇总所遇到的环、水保问题，总结规律提出有针对性的措施。

5.6 宣传优秀工程的环水保管理模式

推广优秀工程的环、水保管理模式，人员的标准化、制度规范化、过程控制化。各参建单位相互学习、交流、协同发展，努力实现工程建设与环境保护相协调，着力打造有特色的绿色环保工程[13]。

6 结论与展望

公路工程建设正在迅猛发展，公路在建设期间由于管理方技术创新薄弱，一线施工人员意识淡薄，造成环、水问题异常突出，与习近平主席所提出的“绿水青山就是金山银山”的生态理念还存在一定差距。鉴于此，应将环、水保工作纳入公路建设主体工程中并作为公路建设的重要组成部分[14]，加强生态破坏的管控力度，加大生态恢复的投入，将环、水保问题带来的危害降至最低，使我国的高速公路建设向着生态公路的方向发展，进而推动生态文明和美丽中国的现代化建设。