关于浦东打造以生物医药产业为引领的生物经济先导区路径探讨

◆陈 韬 陈亦凡

生物经济，指基于生物医药、生物信息、生物制造等技术，通过可持续的发展理念，围绕生物产品与服务而形成的研发、生产、流通、消费、贸易等一切经济活动的总和。生物经济以美国于1999年颁布的13134号总统令《开发和推进生物基产品和生物能源》为问世标志，并被定义为继农业经济、工业经济、数字经济之后的第四种经济形态。

随着基因科技等技术革新的驱动，我国逐渐从生物医药产业过渡到生物经济融合，并于2022年5月出台国内首部生物经济五年规划——《“十四五”生物经济发展规划》，拟在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域以城市为载体布局建设生物经济先导区，加快生物技术、信息技术等融合创新，打造生物经济产业发展合力。

一、浦东生物经济发展路径面临的问题

2022年5月10日，国家发展改革委印发《“十四五”生物经济发展规划》（以下简称《规划》），明确提出中国生物经济发展的“五个新”目标，点明了生物经济发展由顺应“追求产能产效”转向“坚持生态优先”、由顺应“被动防御”转向“主动保障”的转变趋势。《规划》在部署生物经济“五个新”重点任务的同时，也提出了包含生物经济创新能力提升、生物医药技术惠民在内的七项重大工程[1]。

从1993年构思建张江药谷到张江生物医药创新引领核心区带动“1+5+X”产业空间布局，浦东新区生物医药产业飞速发展并陆续出台《上海市浦东新区促进张江生物医药产业高地建设规定》《浦东新区生物医药产业高质量发展行动方案（2022-2024年）》系列文件，针对新区行业痛点进行调整实施与空白填补（见表1）。

新区的生物经济创新能力提升工程、生物医药技术惠民工程、生物技术与信息技术融合应用工程及生物经济先导区建设行动等指南，为新区生物经济发展路径带来了方向指引。对比新区生物医药政策与《规划》五大任务、七大工程，可在顶层谋划、创新机制与重点项目方面初探新区发展生物经济的突破重点（见图1）。

面对《规划》的新要求与新路径，浦东新区构建生物经济新高地面临着以下4个方面问题：

一是规模性领军企业培育有待加速。虽然上海市生物医药资本一向活跃，近年来生物医药行业一级市场规模、企业上市数量均稳居全国首位，但是与国外生物医药龙头相比兼具规模效应、行业引领和市场主导的领军企业尚待培育（见表2），生物产业与数字产业的融合有待加强，各领域的生物化转变也尚待探索。目前，中国生物医药企业的研发销售比约为2.7%，远低于欧美同业15%至20%的平均水平，新区作为医药研发企业集聚地，承担着打造全球龙头产业主体的使命，为了引领生物经济的发展浪潮，需要引导企业提高研发销售比[2]，提升国有资本在生物医药产业链中的主导作用，争取率先培育对标世界的万亿市值中国生物医药企业，并以生物医药龙头为依托逐步开启从生物医药到生物经济的战略转变。

表2 2021年中外生物医药龙头企业对比

二是全链条生物经济联动有待完善。技术孵化方面，中国高校和政府属研究机构在2019年的基础研究经费已超1230亿元，科研转化率12.4%[3]，但仍远低于欧美发达国家高校50%，究其原因，系列技术转化程序、专利评估机制、知识产权服务与合规保障制度不足等问题掣肘了生物园区对高校各实验室项目的孵化服务[4]。对于浦东新区，虽然园区企业针对各高校院所医学院、药学院的医药应用技术成果转化成果依然有提升空间，但产业战略依然以“创新药”引擎为主，刺激生物医药融合发展和跨学科产品问世的政策体系尚未建立。临床试验方面，2020年度上海作为组长单位开展临床试验365次，排名第二，为北京的62.6%；作为参加单位开展临床试验1253次，排名第四，为北京的68.5%[5]。近年来，新区药物临床试验机构、临床研究者对数字医疗相关领域试验的关注度有所不足，卫生系统对开展药物临床试验的相关评价、发展和激励机制也有改进空间。

三是差异化生物经济布局有待分工。研发领域方面，张江生物初创企业以抗肿瘤、糖尿病、自身免疫性疾病等利于融资的企业居多，热门靶点等同质化竞争现象依然存在，而其他感染性、神经系统、心血管等疾病的企业比例相对较少，罕见病药物、儿童用药等具有临床价值的新药研发有待强化[6]。融合发展方面，新区在农业、林业、能源、环保、材料等与生物医药产业的融合发展案例尚不多见，在生物数据安全、资源安全、生物伦理、研究共享等方面也需更加重视。

四是供应链自主独立升级有待完成。美国商务部工业与安全局制裁清单威胁与疫情期间产业链断裂现象，折射出包括新区企业在内的国内生物医药产业普遍存在产品运营分散、信息流不对称、物流效率不高、质量溯源较难、供应链安全监管较弱等问题，供应链数字化反应能力也有所不足。考虑到生物经济的发展无法脱离工程、计算和信息科学领域的技术进步，也离不开可持续发展和再生经济循环的经济理念，新区可以聚焦产业集团打造和行业资源整合，聚焦生物经济产业链的自主可控与自适应性，制定数据和技术转移标准，实现从基础研发到市场推广的良性转变，提升对外部风险与内部风险的风险评估管理能力。

二、全球生物经济发展趋势

一是需求导向，拥抱变革打造经济名片。美国生物医药产业的诞生源于南北战争时期的医药需求，此后形成《拜杜法案》《贝赫—多尔专利商标修正法》《国家技术转化与进展法》《孤儿药法案》等完善的生物医药政策体系[7]，本国颇具争议的医疗制度客观上为创新药研发提供了利润环境（例如2021年，美国医疗卫生支出3.2万亿美元，占本国GDP的18%，远高于同期日本的10.9%、OECD38国均值的8.8%和中国的5%）[8]；当下，美国正在推进新能源、现代农业与卫生等领域的生物赋能应用，依托数字化技术变革，将生物经济规模从2016年的9600亿美元扩大至10万亿美元的生物经济未来。日本的神户医疗产业集群的诞生源于1995年阪神大地震后的救治伤员和恢复产业经济需求，此后日本多次优化资本市场制度（如以柜台登记特种股制度改革）以支持生物医药企业上市融资，形成了以IPS为代表的干细胞治疗、以PD-1为代表的免疫治疗等产业名片[9]；2016年以来，日本接连颁布《生物战略2019——面向国际的生物社区的形成》等文件，从生物优先思想、生物社区和生物数据驱动三方面开启诸多产业的生物化变革浪潮（见表3，下同）。

表3 全球代表性生物医药产业集群的发展历史与借鉴经验

二是多方运营，专业引领掌舵经济合作。为了促进研究机构、学府和企业合作发展，日本FBRI负责神户医疗产业集群的规划运营和技术转化，设立高级医学研究中心、医学创新促进中心、细胞疗法研发中心和集群推广中心，用于主导和支持神户医疗产业集群战略规划，全盘统筹重大产业战略的业务管理和技术开发，引领临床研究和下一代医疗系统发展，促进集群的快速壮大；巴塞尔生物谷建立了包含每个成员国在内的国家平台协会，帮助协会成员快速访问生物谷的内部通讯系统以优化产品生产和出口合作交流流程[10]；印度海德拉巴生物技术园融合区域定位、当地产业特色与未来发展方向，将医疗器械和诊断确定为区域战略性增长行业，由政府提供财税支持，深耕细分赛道长久运营。

三是技术孵化，开放合作兼顾本土保护。知识产权可占生命科学公司市值的80%。新药物投入市场的平均周期约为12～14年，平均成本25亿美元，因此强有力的知识产权保护、技术转化与利益机制成为创新药研发的关键因。马萨诸塞州六大生物技术集聚区有着系统的生命科学计划、新兴科技基金、麻省理工学院创业基金等支持体系，借助《拜杜法案》对专利权的保护促进，促进了政府、科研机构、产业界的三方合作，形成了全球顶尖的生命科学创新氛围；巴塞尔大学、苏黎世理工为巴塞尔生物谷培育了诸多学术人才，罗氏、诺华等大型药企在产业链中不断孵化中小型科技企业；日本全民医保时代，一度禁止海外药物单独进入国内市场以维系本土企业利润，实行开放竞争后授权欧美制药公司代理销售以进军国际市场，并确定新药定价按每年5%速率递减以鼓励创新研发。

四是优势共享，呈现产城融合发展特色。波士顿长木医学区汇聚顶尖高校学府科研优势，形成了完全融入城区的产业社区发展模式[11]；巴塞尔生物谷汇集了制药行业完整产业链，呈现了从学术研究、临床研发、区域监管、知识产权保护到商务运营在内的产城融合特色；神户医疗产业集群共享顶尖科研设施，借助各基金会与科技协会加速成果转化，形成了相对独立的产城融合发展模式，入驻集群的外资企业可享受神户市、兵库县和日本贸易振兴机构等多个环节的临时免租办公、员工补贴、纳税减免、子女国际教育等配套服务。

三、浦东生物经济发展路径完善建议

生物医药作为上海三大先导产业之一，其半数产值来源于浦东新区[12]。在《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》公布一周年之际，浦东生物医药产业由“1(新区法规)+2（普惠性政策）+N（具体专项政策）”产业政策引领推动，以生物医药为代表的生物经济产业链集聚度进一步提高，多个核心关键技术突破性成果相继问世[13]。

面对上海市第十二次党代会“世界级产业集群加快形成”的新目标和浦东新区国资国企大会“要持续深化改革、坚定不移把国资国企做强做优做大”的新要求，浦东新区应当巩固生物医药产业优势地位，加快对生物信息、现代农业、数据库基础设施等产业的融合发展，以加速建设具有全球影响力的生物医药产业创新高地和世界级生物医药产业集群为方向，引领带动长三角区域形成以城市为载体的生物经济先导区建设，形成诸多产业融合变革的“浦东样板”，以更好地推进浦东生物经济的发展并占领未来生物经济产业高地。

（一）从“单引擎”到“多引擎”，构建国资引领的浦东样板

一是依托生物医药优势，培育生物经济龙头企业。《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》指出，“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领城集中。”生物经济包含经济社会促进、公共服务优化、安全应急建设等诸多方面，新区可归集内外生物医药资源，围绕“医、药、养、旅、食”等生物经济全产业链，以生物医药产业为核心带动，通过正向混改、反向混改、资产重组等方式，在针对专业领军、资源配置、自主创新、价值创造、可持续发展、市场引领、经济贡献等方面做强做优做大，带动多学科融合发展，在全国率先打造由国有资本主导的生物经济产业集团，加强对生物材料、现代农业、数字医疗等领域的投资布局，形成长三角生物经济创新发展的战略性和前瞻性重要推手（见图2）。

图2 新区培育生物经济产业集团的引领驱动作用

二是围绕对标引导作用，开拓生物经济应用市场。立足政策落实、科技创新与战略引领，围绕产业升级、可持续发展与生物安全，搭建针对长三角生物经济相关技术、标准、成果的价值评估平台，在符合国际规范的基础上提升新区对长三角学科融合、安全评价、临床研究的对标引导，力争开辟大规模生产的生物经济产品市场，为生物经济在全国范围发展提供先行经验。例如，制定绿色低碳的生物质替代用品标准，加大对耐盐和抗旱作物等绿色试验研究的鼓励；针对数字医疗的基础研究与临床应用需求开展评估，引导长三角医疗机构提高绩效评价中的科技创新指标权重，改进药物临床试验的相关评价、发展和激励机制，优化专业技术职务职称评审流程。

三是聚焦关键技术短板，实施重点产业链长建设。围绕健康、农业、林业、环保与能源等生物经济产业链的关键技术集中攻关，逐步从创新药的“单引擎”逐步拓展到生物经济全领域的“多引擎”，把链长建设作为新区产业组织服务型国企转型升级的重要抓手，提升国有资本在生物医药产业链中的“链主”作用，牵引带动上下游企业固链强链延链补链，优化新区生物医药供应链的稳定性和竞争力。在生物经济产业集团的战略引领下，以市场运营、政策支持、国资布局为方向，加强新区研究机构、高校和医院的协同合作，支持长三角龙头企业跨区域整合科研院所研究力量并在新区设立研发总部，加速合成生物学、细胞与基因、脑科学等新技术发展[14]。

（二）从顶层设计到配套细则，体现制度引领的浦东深度

一是加强孵化培育，助推生物经济创新。近年来，广东省在《关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》《关于减轻科研人员负担激发创新活力的若干措施》等文件中对科技创新合规免责进行阐释，而广东省委副书记王伟中于2020年也表示，深圳市成立天使母基金以助力新兴产业孵化，子基金承担具体项目40%的风险，力求不断孵化华为、腾讯等高新技术企业。为夯实生物经济创新基础，有序引导浦东从生物医药的“单引擎”拓展至生物经济“多引擎”，建议新区积极借鉴优秀省市经验，发挥政府和国有资本的合力以提升生物经济创业投资活力，完善针对生物医药与物理、工程、信息、化学等融合学科的专项政策、激励措施与容错机制，优化市场化科技人才提供包括“薪酬包”、住房、子女教育在内等保障性激励，以补齐创业投资短板，助力新区种子期、初创期生物经济企业孵化发展。建立新区生物经济创新合规免责清单，在免责事项、范围标准、实施程序方面有序引导新区企业提高创新药研发费用支出比例。成立新区生物经济研发风险控制小组，动态监控细分赛道研发风险[15]，定期总结产业链研发过程的经验教训。

二是加大开放合作，构建技术交流圈层。为做优做强生物经济产业集团，推动新区生命医药产业链与跨学科产品的多边国际合作，实现生物经济效益互利共赢，建议新区加强与上海技术交易所等平台、长三角技术交易市场联盟等机构的技术合作，探索建立新区生物医药领域创新要素资源交易平台，推动技术交易市场的互联互通，形成引领区创新成果集散中心。借鉴巴塞尔生物谷各国合作案例经验，设立专业集成度高、营商环境优化、具有创新中心规模效应的区域组织与合作平台，促进新区生物医药企业的内部通讯、产品生产和出口交流。鼓励跨国公司在新区建设创新中心，推动重大科技设施、建设一流实验室和研究中心等方面向新区布局。探索建立生物技术领域长效合作机制，加强中外技术交流探讨，搭建国际层面生物经济领军人才的合作伙伴关系，为关键领域产业扩张和生物经济产品创新营造合作生态（见表4）。

表4 新区生物经济关键领域的发展建议

三是优化金融支持，配套多层经济引擎。为更好地发挥生物经济产业集团的引领支撑，还需引导广大中小企业向产业链上下游聚集，引入归集金融资源，推动与中小企业融通创新。建议新区借鉴美国硅谷银行、深投控科技金融平台等国内外经验，培育涵盖科技创投、科技银行、科技证券、科技保险、科技担保在内的统一新区国资金融平台，为中小微科生物医药技企业提供全链条、全生命周期的金融服务体系。借鉴马萨诸塞州、神户医疗产业集群经验，研究生物医药各细分赛道不同阶段的金融支持方式，打造符合基础研究、技术提升、应用转化客观规律的专业金融政策，引导创新药估值的合理溢价以支持创新医药产业良性发展，提升对新区科研创新环节、临床应用环节和制造生产环节的创新策源能力。

（三）从精准招商到产品推广，彰显数字引领的浦东范式

一是探路智能场景，绘制医药供应链图谱。开展跨学科跨领域合作攻关，引导市区跨学科、多技术的融合集成，加大医疗数字孪生、虚拟医疗教学培训、VR手术机器人、增强现实辅助手术、沉浸康复治疗等元宇宙医疗前沿应用场景的研发鼓励，加速科研成果“样品—产品—商品”孵化流程。推广“区块链+供应链金融”模式在生物经济领域的数据追踪、物流确认和信息跟进，引导医疗器械、药品等产品线采用精细化管理，在新区逐步建立可追溯、可传导的研发、生产、销售供应链数据监控平台。

二是赋能数据治理，培育医疗新基建土壤。多方合作加速上海数据交易所对于数据确权、定价、互信、监管等数据治理难题的攻克进程，在相关地区先行经验的基础上探索制定基于隐私计算等方式的新区数据治理方案，提升生物医药领域的医患隐私保护、数据合规使用、责任认定与政策决策协同，推动新区生物医药数据要素有序流通利用，为新区生物技术与信息技术的跨学科融合提供数字化与模型化支撑。依托新区科创母基金、引领区基金、大数据子基金的战略引领与资本放大，优化医疗大数据等早期项目的多层次资本支持与项目落地指引，扩大高性能数据分析应用场景，推动新区健康医疗大数据产业的健康发展。

三是规范安全体系，筑牢生物防护墙屏障。完善新区生物医药伦理审查体系，优化各园区企业在产品开发、临床研究、动物试验、样本采集等方面的伦理标准操作体系，在质量认证体系和临床试验资源共享中防范生物特征数据安全风险。加大新区科研机构、企业、高校与上海市重大传染病和生物安全研究院的交流合作，增强新区生物恐怖袭击、生物武器威胁等突然事件的应对能力，优化新区在职责制定、防范规划，处置善后、队伍搭建等方面的战略部署。

（四）从错位协同到分类发展，体现融合引领的浦东典范

一是精准错位布局，促进学科融合协同。聚焦长三角生物经济先导区建设目标，在“1+5+4”发展格局、“四医联动”产业集群等战略基础上，对内进一步推动新区生物经济的差异化布局及产业链的分工协作,引导新区生物医药企业有序实现农业、食品、营养、能源、环境的融合发展，避免研发方向的过度同质化竞争；对外依托区域一体化政策推动长三角多园区、多城市的生物医药协作竞争，在学科融合、项目选择、科技创新、先进制造、设施共享及人才交流等方面与苏浙皖生物医药园区精准互补。

二是聚焦健康医疗，功能市场分类发展。提质防疫疗养，在建立永久性方舱医院等应对自传染性疾病以及大规模突发公共卫生事件的基础上提供分级消费服务，探索依托合资共建、公建民营等方式提供分级消费与“长新冠”疗养服务。书写养老样本，把握新区养老市场需求，做好新区养老市场服务战略研究，探索医疗民用、医疗康复等场景的技术研发、产品转化与场景应用，在完善人员配备、多重激励、安全监管的基础上有序引导社会资本进入养老行业。例如，日本的外骨骼技术研究以医疗民用场景为起点，致力于满足老年人运动障碍康复与医疗康复需求，其中生化电子学（日本外骨骼科研核心学科）的代表企业CYBERDYNE于2014年在东京证券交易所上市[16]。升级药保服务，做好新区各类疾病患者需求调研，将应用型基础研究与颠覆性技术开发结合，借鉴全国罕见病用药保障机制经验，适时优化罕见病药物、儿童用药、临床急需等分级报销机制（见表5）。例如，浙江省于2019年发布《关于建立浙江省罕见病用药保障机制的通知》，旨在建立浙江省罕见病用药保障基金，在国内有药可用、药品纳入浙江医保的前提下，浙江籍罕见病患者用药每年自费低于10万元；山东省于2020年底发布《关于进一步完善大病保险制度的通知》，将纳入支付范围的戈谢病、庞贝氏病和法布雷病等三种罕见病药品的起付标准定为2万元，2万元至40万元报销80%，40万元（含）以上报销85%，最高支付限额90万元[17]。

表5 新区健康医疗领域的发展建议

三是聚焦生态农业，勾勒美好生活蓝图。创新未来食品，面对疫情常态化防控与全球食品供应链波动，围绕新区食品可持续性供应，鼓励依托合成生物学等技术实现新型农产品研发创新，依托农业标准化示范镇、特色农产品品牌与新区国有企业资源进行商业化推广，引导社会资本对新型未来食品、低碳生物农业领域的投资支持，将新区打造成可持续的生态农业供应链高地。发展现代农业，因地制宜建立特色主题农场，以现代农产品技术升级、乡村文化振兴等元素为宣传元素促进旅游观光，鼓励智慧农业或电子商务人才参与技术推广，丰富惠农服务措施以吸引绿色农业企业入驻，提高新区农业现代化发展水平。