国土空间总体规划中构建空间管控体系的思考和实践

许倩

贺州市城乡规划设计院 广西 贺州 542899

1 国土空间规划背景下的“城市总体规划”重要意义

一方面，能够实现城市空间长期持续发展，由于城市空间具有复杂性，在进行总体规划时，要充分考虑发展的可持续性。当前我国城市人口压力大，人员密集，对于城市空间要求越来越高，并且资源消耗过大，在具体规划时，就要以保护资源和维护生态环境为重点内容。此外，针对城市基础设施建设，往往在规划时不需要太高眼光和标准，这样可以为城市发展提供足够空间，从而推进城市建设和规划进一步提升。另一方面，能够实现城市空间短期发展高效化，短期规划和发展可以为长期发展奠定有效基础，每个短期方案就是为了实现长期发展。所以，国土空间规划背景下的"城市总体规划有利于城市空间短期实现高效发展[1]。

2 国土空间规划相关功能定位

2.1 国土资源的开发和保护

国土规划是我国政府所实施的一项重要战略部署，旨在合理开发与保护现有的国土资源，从而促进社会经济与资源环保之间协调发展。因此，我国必须对国土空间规划进行统筹，形成科学开发、顾全大局的新型战略格局，使调控区域经济的原有理念得到改善。例如，我国政府已经确立的“两屏三带”政策，这就是将生态安全作为核心，其理念是人与自然的和平共处。

2.2 构建主体功能区域

主体功能区域的构建是非常重要的规划工作，在这一过程中必须科学合理规划主体功能区域，从而推动主体功能区域制度的正式形成。将我国的国土空间分为城市、农业、生态三类区域，在了解人口的分布情况以及区域内的经济发展之后，对城市地区进行重点开发和不断优化，对空间布局进行完善，从而使城市的整体品质得以上升。将新的用途分类标准作为依据，对用地布局进行完善，划分产业、居住等用地，对公共中心体系以及绿地公共空间进行合理调整，此举能够使国土空间规划的发展方向得到明确，各个区域能够规范化、协调化、秩序化发展。另外，还要对区域之中的主体功能进行评估，对于区域的分类规划进行合理确认，同时严格落实管理和控制目标、国家下发的政策和管理细则。

2.3 对整治土地相关工作进行规划

目前，传统的土地开发和规划方式已经无法满足当前的需求，之所以会出现此类情况，是因为非农业建设占用耕地补偿制度已经实施。我国政府提出建设生态文明的新要求，让我国各类土地的规划和整治进程得到新发展，所有规划工作既看重“质量”又看重“数量”，优化并且更新土地利用模式，与土地使用的实际情况相结合，确定土地利用的潜力以及当前城乡建设用地的利用效率，对城乡地区的低效能用地进行再次开发。

2.4 保证国土空间规划工作统一开展

由于我国幅员辽阔，土地面积较大，所有的城镇之中虽然存在一般性，但是其特殊性不能忽视。当前的国土空间规划工作主要为国家—省—市—县—乡镇五个级别，但是乡镇所占有的土地较少，国家面积较大，在工作落实过程中必须重视具体问题，重视上级意见的传达与贯彻。因此，在实施国土空间规划工作时，必须保证下级规划服从上级规划，而且不同级别的规划侧重点截然不同。例如，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市、县和乡镇级规划侧重实施性。国家下发的规划意见首先传达至省，然后由省传达至市，其中包括省、市对中央意见的国土空间规划进行编制，因此必须考虑到县和乡镇地区的实际情况。县和乡镇在实施国土空间规划时，应按照客观实际条件，对省、市传达的指导意见进行落实。在这个过程中，地方依照国家和省、市的意见要求，再根据实际面临的问题和需要制定的规划，使地方性得到保持，此处所指的地方性，是一种相对于统一性的概念，不仅要坚持统一性，还要保证地方性，当省、市级别已经实现了统一性，县和乡镇级别必须保持地方性[2]。

3 国土空间规划背景下“城市总体规划”面临的问题

3.1 政策落实不到位

国土空间规划背景下的“城市总体规划”，必须严格执行国家政策，但目前很多城市对国家政策的落实不够到位。“城市总体规划”难以有效落实国家政策，势必会影响“城市总体规划”水平。对“城市总体规划”的现状进行分析发现，其工作内容主要包括空间研究、技术方案以及技术规划三个方面。基于这三个方面，国家与政府对“城市总体规划”的发展提出了更加严格的要求。但实践过程中，“城市总体规划”的一些技术文件与政府政策存在一定的差别，导致“城市总体规划”与国土空间规划的目标不一致。

3.2 复杂程度比较高

国土空间规划背景下的“城市总体规划”，涉及的专业较多。相关工作人员在实践过程中必须综合考虑城市基础设施需求、生态文明建设、自然环境、群众物质需求等多个方面的因素。“城市总体规划”的程序比较麻烦、涉及的内容较多，需要工作人员在充分考虑城市发展实情的前提下，对“城市总体规划”进行科学、合理的设计。例如，应深入研究城市前期现有配置、中期空间规划、后期总体规划。对“城市总体规划”现阶段的实际情况进行分析发现，政府部门的管理理念有待创新，人力、物力的消耗过大，“城市总体规划”布局难以落到实处，土地归属信息不够清晰，给“城市总体规划”的效果造成了一定的影响。

3.3 工作人员专业化水平不高

国土空间规划背景下，为实现“城市总体规划”价值与意义的充分发挥，必须确保工作人员队伍专业构成结构的合理性，且要求工作人员必须具备较高的专业化水平。但就目前情况来看，国土空间规划、“城市总体规划”的体系尚未实现完美融合，究其根本原因在于缺乏专业构成多样的工作人员队伍、专业化水平较高的工作人员。设计人员是将国土空间规划、“城市总体规划”完美融合为一体的操作者，“城市总体规划”与城市空间利用率、总体规划程度以及人文思想表现等息息相关。伴随着信息技术的发展，国土空间规划背景下的“城市总体规划”，不仅要满足城市发展要求，还要满足人民群众的物质文化需求。借助科学、合理的“城市总体规划”设计，将城市的人文景观、自然景观联系起来，推动城市精神文明建设的加快。但对“城市总体规划”现阶段的实际情况进行分析发现，其工作人员队伍的专业构成比较单一、业务能力有待提高，导致“城市总体规划”存在一定的问题，无法满足人民群众的需求，不利于城市空间利用率的提升，也给城市发展带来了一定的不利影响[3]。

4 国土空间总体规划中构建空间管控体系

4.1 协调市场与政府间利益

城市总体规划建设在国土空间规划背景下需要实现资源合理利用和有效利用，促进管理科学有效，各个部门之间要进行及时交流和沟通，正确认识自身权利与义务，建立健全管理制度，尤其是需要一套对城市总体规划有效机制，这样才能保证工作人员在社会主义市场经济条件下，干好本职工作，为城市总体规划提供源源不断动力支持。城市规划者要广泛集中民智，不断收集民众关于城市总体规划建议和意见，保证设计方案符合人民群众物质需求和审美要求，从而提升城市总体规划经济效益和社会效益。此外，在城市总体规划过程中，离不开政府和市场有效指导与帮助，比如，北京市在规划时，各个部门之间就实现密切联系，协同合作，在一定程度上遵循公开、公平和公正市场竞争环境，符合现代社会发展理念，促进土地资源合理利用，实现空间布局有效规划。

4.2 做好各方之间的协调

国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，应实现城市资源分配的进一步改善，政府各部门之间应加强交流与沟通，明确政府的权责，构建完善的、健全的“城市总体规划”管理制度，使全体工作人员都能做好自己的本职工作，促进“城市总体规划”发展目标的实现。国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，相关工作人员应对人民群众的意见与建议进行广泛收集，听取人民群众对“城市总体规划”的想法，在“城市总体规划”建设过程中制定更加符合人民群众实际需求的方案，从而实现“城市总体规划”的良性发展，为城市创造更好的效益，进一步推动城市化建设的发展。“城市总体规划”需要政府、市场的支持与帮助，例如，北京市在开展“城市总体规划”的时候，便需要各方之间紧密合作，实现对国土空间资源的合理规划与布局。国土空间规划背景下北京市的“城市总体规划”，导入了市场竞争中的公开、公正、公平原则，从而实现了“城市总体规划”的优化，为“城市总体规划”价值的最大化发挥奠定了良好的基础[4]。

4.3 提升工作人员的专业水平

国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，工作人员发挥着重要的作用，对“城市总体规划”的发展建设产生着直接的影响。鉴于此，为实现“城市总体规划”水平与质量的提升，必须加大力度，实现工作人员团体专业结构的多样化，并提高工作人员的业务能力、专业素质、文化知识水平与综合素养。为了做到这一点，“城市总体规划”承担单位与主管部门，应定期组织培训活动，加大对工作人员的培训力度，致力于提升工作人员的专业化水平，通过充分发挥工作人员的专业优势与主观能动性，切实提升“城市总体规划”水平。同时，通过开展培训，开拓工作人员的思维，才能更好地促进“城市总体规划”的优化，充分发挥“城市总体规划”的机制，加快城市实际功能与城市发展理念之间的交融。

4.4 加强应用大数据技术

在现代经济社会发展中，国土空间总体规划是实现持续发展的重要保障。因此，在实践中必须立足于现有国土空间资源展开科学合理地规划和运用，这就要全面获取相关的国土空间规划信息和数据，后利用大数据技术进行综合性分析处理，才能为国土空间资源规划提供数据和信息支撑。同时，在国土空间总体规划中大范围推广应用大数据技术，可在经济和空间规划方法上进行调控，从而能够为基础设施建设和经济持续发展创造条件[5]。

5 结束语

综上所述，在国土空间规划工作开展过程中，虽然主要方向已经得到明确，但是在具体实施过程中依旧存在亟待解决的问题。当前我国各个层面、各个领域的发展已经进入新时期，对于国土空间规划工作而言，既是机遇也是挑战，因此在面对已经出现的国土空间规划问题时，需要积极采取相应的策略予以解决，从而有效促进国土空间规划的可持续发展，切实保护我国现存的国土空间。