对广西自然资源调查监测制度建设的思考

◎杨郑贝

（作者单位：广西自然资源调查监测院）

为加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，切实履行自然资源统一调查监测职责，2020 年1 月，自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》（自然资发〔2020〕15 号）（以下简称《总体方案》）要求从法规制度、标准、技术以及质量管理等4 个方面开展自然资源调查监测业务体系建设，要求加强基础理论和法理研究，制定自然资源调查监测法规制度规划，为调查监测长远发展提供法律支撑。构建区别于传统的自然资源调查监测体系，以统一、协调为基本特征，逐步实现自然资源调查监测制度化、法制化。其中，制度建设是新时期广西自然资源调查监测体系构建的重要内容之一。

《总体方案》印发后，四川、广东开展了构建自然资源调查监测体系的探索工作，经过一段时间的实践，得到了许多有意义的成果，可为广西自然资源调查监测制度建设提供借鉴。

一、其他省的经验

（一）四川省：开展顶层设计，明确工作重心

2020年8 月31 日四川省自然资源厅会同该省的生态环境厅、交通运输厅、水利厅、农业农村厅、林业和草原局、测绘地理信息局联合印发了《四川省自然资源调查监测体系构建实施方案》，从总体要求、工作任务、业务体系建设和保障措施等4 个方面明确了四川省自然资源调查监测体系建设的目标任务和责任分工。

该省成立了由省自然资源厅牵头，有关部门参与工作的协调小组，要求各级行业主管部门加强专业队伍建设，开展科技攻关和技术创新，探索研究新思路、新方法、新模式；选择典型地区作为试点区域，探索行之有效的技术路线和方法路径，培养技术力量；将自然资源调查监测工作所需经费纳入各级财政预算，对涉及多领域、多部门的项目按照“突出重点、保障急需、提高绩效”的原则进行适当整合，提高资金使用效率；谋划调查监测重大项目，将项目纳入自然资源“十四五”规划，统筹推进、分步实施。

（二）广东省：构建支撑体系，开展标准技术研究和试点工作

广东省开展了自然资源调查监测评价应用服务体系课题研究，并将课题纳入广东省自然资源“十四五”规划。该省在充分调研各地自然资源相关专题的基础上，从国内外发展现状、当前形势、发展趋势及业务需求着手，研究构建具有广东特色的自然资源调查监测评价应用服务体系，包括调查、监测、数据库建设、评价分析和成果应用等5 大主要内容，并基于这些研究成果，落实调查监测各项工作：一是编制试点工作方案、实施方案等，从技术路线、试点成果、质量管理、组织实施和保障措施等方面，指导试点工作的有序开展。二是开展《广东省自然资源调查分类标准》编制工作，按照“能分则分、应分尽分”的原则，建立省自然资源分类标准，将自然资源分类细分至末级，达到“按需组装”的应用目标，实现“一次监测、多个专题、N 个评价应用”。三是积极探索调查监测的技术方法，解决各类自然资源调查在分类体系、技术标准、调查方法等方面存在的差异。在研究试点城市调查监测数据体系的基础上，探索建设自然资源调查监测三维数据库。

此外，广东省在自然资源部顶层设计的基础上，结合省情开展细化及个性需求研究，推动制定相关地方规范性文件，以便提供更完善的法律法规支撑。2019 年该省开展自然资源调查监测前期调研工作，组织省自然资源专家咨询委员会及省调查监测技术联盟逐步开展自然资源监测技术、内容指标体系及机制等方面研究。2020—2021 年陆续开展监测试点及应用，完善相应指标体系及监测机制，搭建调查监测评价应用服务系统。

二、广西自然资源统一调查监测制度建设存在的不足

广西积极推动构建统一的自然资源调查监测体系，开展了法规制度、工作现状、标准规范、技术发展等方面的研究，是国内较早开展统一的自然资源调查监测试点的地区，取得了一定的成果。2021 年12 月16 日，广西自然资源厅印发了《广西自然资源调查监测体系构建实施方案》（以下简称《实施方案》），作为广西自然资源调查监测体系构建的顶层设计，《实施方案》从总体要求、工作内容、责任分工、实施安排和保障措施等方面进行总体部署，为加快建立广西自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，履行自然资源统一调查监测职责提供了切实可行的行动指南，为广西开展统一的调查监测体系构建明确了方向。但统一的自然资源调查监测制度建设并不是一蹴而就的，现阶段广西的自然资源调查监测制度建设还存在一些不足。

（一）缺乏系统的、完善的地方配套规范性文件

《实施方案》虽然为开展统一的调查监测体系构建明确了方向，但目前广西各个自然资源调查监测工作的立项策划、项目实施管理、成果质量、数据汇交与共享等方面仍需要进行明确、详细的规范和监督，现阶段也尚未形成完整配套的地方规范性文件来保障实施方案的高效落地实现。

（二）调查监测工作机制协调性不够

全区自然资源调查监测工作长期由不同部门组织开展，各部门开展工作的主要依据是本部门的技术标准、工作规范，部门间缺乏技术交流，调查监测工作机制协调性不足，与《总体方案》的“总—分—总”组织实施方式、“六统一”工作制度等要求仍有一定的差距。

（三）调查监测技术与数据整合衔接不充分

全区自然资源调查监测工作的依据、分类标准、基础不统一，调查监测工作的对象、范围、内容等方面存在重复和交叉；同一区域调查监测的实施标准、数据基础和技术手段的差异，造成调查的结果相互矛盾，不利于成果的应用。第三次全国国土调查工作完成后，广西自然资源主管部门基于第三次全国国土调查的成果对全区森林、湿地、草地等资源开展调查监测，但有关部门之间没有充分整合技术方法和数据成果，跨部门相互协作没有得到真正统筹。此外，还存在专业装备融合利用不充分、业务网络没有形成有效联动等问题。

三、建议

自然资源调查监测是一项综合性较强的工作，建立全区统一的自然资源调查监测制度建设，要以《实施方案》为基础，逐步研究制定配套的调查监测地方规范性文件，整合、优化各项调查监测工作机制，创新调查监测技术与数据的衔接方法，确保各项调查监测工作有序实施。

（一）立足统一规范，建立健全自然资源调查监测规章制度

建立健全的广西自然资源调查监测评价制度机制，有序推进相关地方规范性文件的编制工作，为《实施方案》的落地保驾护航。明确“十四五”时期广西自然资源调查监测地方性法律法规和制度建设的重点领域、主要方向。依据国家现行的相关法律法规，研究制定广西自然资源调查监测的相关制度规范，各部门根据需要，研究制定本部门所负责任务的管理制度机制。将现行有关自然资源调查监测的法律法规、文件编制成册，梳理分析组织实施方案及技术方案上的异同，查找调查监测工作中可衔接的“最大公约数”。谋划制定广西自然资源调查监测管理办法，规范广西自然资源调查监测的各个环节，确保广西自然资源调查监测工作有章可循，有法可依。

在保障调查监测成果质量方面，建议逐步形成定期检查、监督抽查相结合的全过程质量管控制度，完善成果质量奖惩机制、质量事故响应和追溯机制、质量责任追究机制。在汇总成果与发布应用方面，建议明确调查监测成果汇总与管理办法，建立健全自然资源调查监测成果的数据共享、信息发布制度。

（二）立足协调优化，建立健全自然资源调查监测工作机制

一是在调查监测工作主体方面，整合有关技术队伍和装备，建立联席（联合）工作机制，在国家的有关工作总体部署下，根据自治区党委、自治区人民政府对自然资源管理工作的要求，以及自然资源厅业务管理部门的需求，按照“总—分—总”的要求，统筹推进落实调查监测工作的“六统一”；制定相关制度、方案、政策等文件，研究解决自然资源调查监测过程中遇到的重大问题；制定调查监测计划，统筹全区各项自然资源调查监测工作；根据有关部门的职责，妥善协调各专业、各层级的调查监测工作；除对调查监测任务进行监督外，还要负责日常事项的处理。二是科学统筹全区自然资源系统内现有的技术队伍与装备，形成强有力的技术支撑能力。引导社会力量参与工作，将部分不敏感、不涉密的自然资源调查监测任务委托给社会力量承担。鼓励有条件的科研机构参与调查、监测、评价的技术研究工作，提升广西自然资源调查监测科技力量。

（三）立足科学统筹，整合调查监测技术方法与数据成果

全区自然资源调查监测参与部门充分发挥好长期积累的人才技术优势和宝贵经验，坚持业务体系的整合与创新，保持技术方法的衔接与传承，做好业务流程中的优势技术嵌入和嫁接；持续开展自然资源调查监测科技攻关和技术创新，推动跨部门之间相同、相似的技术整合与协作，消除技术装备、业务网络的重复或矛盾，形成统一的技术路线和标准；加快构建广西“天—空—地—人—网”协同感知网，探索新思路、新方法、新模式，重点加强3S、5G、人工智能、北斗导航、大数据、区块链、物联网、知识图谱等新一代信息技术在调查、监测、评价中的应用，优化和创新技术路线、方法和手段，提升成果展示、分析和应用的能力；按照“先汇总、再集成”的思路，以国家的有关规范、标准为依据，统筹推进全区自然资源调查监测数据的整合工作，以国土调查监测的基础调查信息作为各类自然资源调查监测的基础数据，推动实施耕地资源、森林资源、湿地资源等专项调查、自然资源综合监测工作，全面、科学、准确地调查各类自然资源实体的底数和变化；编制自然资源数据目录，逐步整理、更新、汇总和共享有关部门的历史数据；以满足广西自然资源管理工作需求，服务自然资源领域生态文明建设为目标，推进统一的自然资源监测业务平台建设，做好数据资源的收集、整理和入库工作，建设全区自然资源“一张图”；推动自然资源三维立体时空数据库建设，提供自然资源调查监测数据共享服务，将成果应用于耕地保护、国土空间规划、用途管制、生态修复工程实施等。