高质量发展背景下国有企业资本运营探讨

李艳英

(山西焦煤集团有限责任公司，山西 太原 030024)

当前我国经济发展下行压力增大，国有企业想要克服种种困难，保持良好发展形势，就要在原有基础上不断完善，学习行业龙头企业的先进管理方式与理念，从而实现国有资产的保值增值。就目前形势来看，在国有企业经济体制改革中，资本运营是不可忽视的重要环节，可起到提升资金利用率、优化资本结构的作用。但受到市场经济、内部改革的双重影响，国有企业资本运营还存在诸多风险和挑战。因此，在我国经济高质量发展时期，分析研究国有企业资本运营情况具有重要意义。

一、国有企业资本运营主要职能

资本运营的实质在于最大化地把各种经济、社会资源等潜在资本变为活化资本，促进企业资源的最优配置，实现经济效益最大化与稳步增值。在资本运营的过程中，应当主要强调将资本运营和国有资产进行重组，起到提升国有经济整体发展效益的作用。在新的时代背景下，国有企业应转变思想观念，将各项制度贯彻落实到位，加速推动内部改革进程，实现稳定发展,其中经营模式、管理机制等是需要关注的重点内容，以市场经济发展需求为主要参考依据来制定战略发展目标，顺应国家经济环境，充分发挥国有企业的带头引领作用。国家和政府一直强调要发展优质国有企业，适当调整产业结构，推动产业进步，提升综合实力。党的十八大以来，国家和有关部门针对国有企业改革已经出台了一系列政策和要求，无一例外都强调应提升资本运营效率，实现国有资产的保值增值。一般来说，国有企业具有资本运营的职能，但在实际工作中很容易将其和产业经营混为一谈，没有深入了解资本运营的真正内涵。国有企业改革工作要求不断提升国有资本配置效率和整体功能，在改革过程中，应深刻意识到资本运营的重要意义，预测可能出现的各方面风险，优化内部组织结构，将资本运营交给专门的部门负责，提升国有资本市场化、法治化、专业化运营水平。通过规范的资本运营，防范化解投资风险，做强主业，优化产业布局，提高国有资本配置和运营效率，提升国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。此外，国有企业还要重视产业经营，加大先进技术的研发，助力提升国有企业竞争力，实现高质量发展。

二、国有企业资本运营创新改革的必要性

(一)国有企业资本运营工作创新改革是实现国有企业高质量发展的必然要求

党的十九届五中全会明确规定，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，国有企业要增强国有经济“竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”，发挥国有经济战略支撑作用。国有企业资本运营工作创新改革，是全面融入新发展格局的必然要求，有利于在新发展阶段，不断优化国有企业产业布局，降低负债率，提升盈利能力，推动国有企业实现高质量发展。

(二)国有企业资本运营工作创新改革是国有企业应对风险挑战的重要举措

从抗风险能力来看，国有企业的债务问题较为突出，资产负债率一直居高不下，经营风险和可持续增长隐患不容小觑。财政部最新发布的我国国有企业及国有控股企业经济运行情况显示，2021年，我国国有企业资产负债率为63.7%，同比上升0.3个百分点。其中，中央企业为67.0%，同比上升0.5个百分点；地方国有企业为61.8%，同比上升0.3个百分点。国有企业资本运营工作创新改革，不断优化做强主责主业，能够有效提升企业的可持续发展能力，进一步提升国有企业的抗风险能力。

(三)国有企业资本运营工作创新改革是增强国有企业核心竞争力的重要途径

国有企业虽然经历了多次改革，仍然有大量国有资本存在于低效甚至无效的企业中。有效的资本运营可以起到盘活资产存量的作用，通过产权流动与重组，实现资源的合理分配。在现行的货币政策下，良好的资本运作可以帮助企业进行融资，将资产存量变为增量，缓解资本不足，提升企业竞争力。在有效的资本运作下，可以起到盘活资产、减少无效资产的作用，打破了固有的“铁饭碗”形象，贯彻落实“优胜劣汰”，促进人力资源的合理分配。通过多种方式的资本运营工作，有利于促进国有企业自身核心竞争力的提升。

三、国有企业资本运营存在的问题

我国国有企业改革的历程主要包括三个阶段。第一阶段是20世纪70年代末至90年代初，这是国有企业改革的初步探索阶段。国有企业改革最初是从放权让利开始的，随后出现了多种形式，比如对大多数国有企业实行承包经营责任制，对小型国有企业实行租赁经营制度。第二阶段是20世纪90年代初至21世纪初，是国有企业改革的制度创新阶段，明确了建立现代化企业制度的目标，进行了内部的战略性重组以及经济布局调整，试点推进了股份制改革以及公司制试点，开始试水资本市场。第三阶段是2004年至今，是国有企业改革的纵深推进阶段。国有资产管理体制改革不断深化，以产权多元化和治理结构为中心，国有企业改革与资本市场改革同步进行。

2019年，国务院改革国有资本授权经营体制，提出要加强国有企业行权能力建设，进一步完善公司治理体系，强化基础管理，优化集团管控，确保各项国有资本授权放权接得住、行得稳。目前我国资本市场逐渐呈现出向化解金融风险、保证国有资产安全、推进国有企业改革等三个方向发展的趋势。国有企业资本运营管理工作还存在资产整合和处置效率不高、防范化解投资风险有薄弱环节、忽略国有企业承担的社会责任以及内部管理水平低下等问题，表明国有企业资本运营工作体系和能力现代化建设工作不到位，在公司治理体系建设、基础管理等方面存在一些问题。

(一)行政干预扭曲市场功能

和其他企业相比，国有企业具有一定特殊性，主要表现在其运营和国家行政有着密切联系,政企不分问题依然存在，出资人代表机构与国有企业之间权责边界不够清晰，国有资本运行效率有待进一步提高。但是随着经济的发展以及体制的逐渐完善，国家干预的弊端逐渐凸显，主要表现在命令式干预过多，没有予以企业发展足够的自由度，国有企业市场功能得不到充分发挥，虽然能够在国家保障体系下实现稳定运转，但是会对资本运营管理带来较大影响，无法推动我国金融市场的改革。

(二)公司治理体系建设不到位

目前，国有企业依托创新驱动发展的内生动力尚且不足，国有企业生产效率偏低、公司治理不实、经营机制不活、管理水平不高等问题依然存在。从经营理念来看，一些国有企业惯性思维严重，学习能力与学习习惯较差，没有完全树立起市场意识、竞争意识、创新意识，经营理念较为陈旧，资本运营工作无法适应新时代、新形势、新环境的要求。从公司治理来看，国有企业普遍存在公司治理“多重虚化”问题，包括治理主体虚化、治理权责虚化、治理机制虚化、治理能力虚化、政策落地虚化等，严重影响了资本运营工作有序合规地开展。从经营机制来看，一些国有企业依然存在管理方式粗放、管理能力欠缺等问题，制度僵化、市场反应迟钝的弊端还比较突出，尚未完全解决的政策性负担、历史遗留问题对企业发展形成羁绊。特别是国有企业的劳动、人事、分配等三项制度改革还不够彻底，僵化与刚性问题尚未得到根本性解决，企业潜在的发展活力无法充分激发，难以适应开展市场化经营的需要，严重制约了资本运营工作的积极主动开展。

(三)“一家独大”格局蕴含较大风险

资本格局是决定宏观经济与产业变迁的主要因素，深入分析资本格局即可了解经济发展的大致趋势和变化规律，有助于投资活动的顺利进行。从国有企业的资本格局来看，“一家独大”一直都是主要的形式，很多国有企业在行业内部都是“领头羊”，占据较大的市场份额，而且其业务活动的开展、行业标准的制定都会对其他企业带来较大影响，容易引起连锁反应，带来不必要的风险，对其可持续发展产生一定威胁。

(四)运营成本管控不严

当前我国经济发展进入到了全新阶段，市场上中小型企业、民营企业数量不断增多，而且国外资本也不断涌入，这些都增加了国有企业资本运营的难度。很多国有企业在我国发展时间较长，领导层传统思想观念根深蒂固，难以对当前发展形势做出正确判断，导致在成本管控和决策制定中出现失误，严重影响到国有企业的经济效益，难以实现效益最大化。

(五)人力资源结构不完善

知识经济时代的到来，让人才成为各行业发展的必争资源。在国有企业资本运营中，人才同样是重要保障，甚至是国有企业实现稳定发展的决定性因素。就目前情况来看，部分国有企业将资源更多分配在成本管控和投资管理方面，而并未意识到创新人力资源结构的重要作用。造成这一问题的原因在于，无论是人才引进还是人才培养，都需要花费很长时间，无法在短时间为国有企业提供直观的经济效益。

(六)盲目扩大资产规模

产业经营是国有企业获利的主要渠道与方式，要在短时间内快速扩大发展规模，创造更多经济效益，难度比较大，往往会“牵一发而动全身”。和产业经营相比，扩大资产规模是一种更快捷、收益更为直观的手段，而且在国内经济发展环境逐渐趋于稳定的背景下，国有企业可通过资本运营来扩大资产规模，并且跨业务、跨行业发展也逐渐成为现实。国有企业在缺乏完备有效的资本运营体系的情况下，很容易出现和原有产业布局相脱离的问题，虽然资产规模扩大了，但是运营风险也大大增加了。

(七)资本运营平台及法律制度建设不健全

资本运营成功与否的关键在于资本市场的有效性，我国资本市场起步比较晚，虽然有一定历史和基础，但是仍然存在多方面问题。首先，缺乏良性投资平台，部分公司在融资时没有选择正确渠道，投机取巧，不仅无法带来理想收益，反而会增加资本运营风险。而另一个极端是，部分国有企业不敢冒险，无法对风险做出合理预测，大量资金闲置，造成浪费。其次，资本运营机制有待完善，经济模式十分单一，融资和并购多依靠银行贷款的方式实现，资本运营模式非常单一。最后，国家并未针对国有企业资本运营出台相应的法律法规，现有的法律制度具有滞后性，很多条款没有更新。还有部分条款存在较大漏洞，容易被“钻空子”，徒增企业资金风险。

四、高质量发展时期国有企业资本运营策略

国有企业要不断完善公司治理机制，完善国有企业制度体系，切实将制度优势转化为提升治理效能，引进和培养资本运营专业人才，强化资本运营工作力度，通过战投引入、整体或分拆上市、股权激励和设立基金等方式推动国有企业高质量发展。

(一)转变政府职能

国家和政府的过度干预是国有企业资本运营中存在的主要问题之一，企业无法充分发挥主观能动性，在引导金融市场发展中的话语权严重不足。要科学规范政府与国有企业的权责边界，最大限度减少对企业的直接干预，切实保证国有企业经营自主权，履行好国有资产保值增值责任。随着国有企业改革的深入推进，转变政府职能，进一步提升国有资产监管效能水平，有助于现代化企业管理制度的建设与完善，起到科学配置资本市场资源、减少政治因素干扰的作用，既可以充分保证国有企业经营与管理的自主权，也可以防止出现监管缺位、越位问题。如此一来，企业在管理中的积极性与主动性便可得到充分提升，也有助于实现经济效益、社会效益的最大化。从另一方面来看，政府职能的转变也可提升企业资产管理水平，充分发挥资产管理公司的作用和价值，明确资产运营的相关要求和具体目标，促进国有企业资产的保值增值。

(二)推进国有企业治理体系和治理能力现代化

国有企业必须着眼于走高质量发展之路，通过不断完善公司治理机制，推进党的政治优势转化为公司治理效能与核心竞争力；构建治理主体各尽其职、相互制衡和相互协同机制；注重构建公司治理制度体系等举措，为高质量资本运营工作打造坚实基础，推动国有企业提升核心竞争力。

以湖南华菱钢铁集团为例，湖南华菱钢铁集团把总部定位为战略管控中心、风险防控中心、资本运营中心和职能服务中心，履行战略与投资等核心职能，突出了集团对资本运营工作的重视，并围绕“四大核心”职能按大部制设置，系统优化部门职能和岗位职责，积极推进项目制管理，建立扁平化组织结构。强化战略管控，融资授信、资金计划、财务结算由集团统一管理，集团统一监管内控、风险和法务等，减少了流程节点和沟通成本，管理效率大幅提升。

湖南华菱钢铁集团不断完善决策机制，梳理集团党委、董事会、经理层的职责权限，制定“三重一大”决策制度和事项清单，明确了集团88项重大事项的权责边界和决策程序。明确党委会前置决策事项清单，涉及战略规划等14个方面、56项具体事项；制定董事会对经理层授权机制，将董事会13项职权全部或部分授予经理层履行行使，并严格落实经理层向董事会报告制度；修订完善党委会、董事会和办公会议事规则，确保各治理主体各司其职、规范运作、有效制衡。梳理母子公司权责边界，属于子公司管理范围内的事项，由子公司自主决策，充分保障子公司的经营管理和决策自主权；属于集团统筹管理和决策范围的事项，由子公司向集团公司提交议案或申请，集团按照审批、审核、规则制订与指导、备案或信息通报等四种管理方式对子公司实施职能管控。实行分类分级管理，制订对子公司授权放权清单，将集团公司战略规划、重要人事、绩效薪酬、固定资产投资、股权投资、融资、资产处置、担保、捐赠以及内控风险、组织管理、制度建设等12个方面、45项授权放权事项分类分板块落实到子公司，明确界定子公司股东(会)、董事会的职权，实施分类分级管理，并对钢铁板块子公司实行区域协同与职能管理，对集群产业子公司实施业务协同和资源共享。优化流程制度，以“四大核心”职能为重点，按照流程标准化、标准制度化、制度规范化的要求，对总部管理和业务流程进行全面梳理优化，并构建了以信息化为载体的流程体系，相继制(修)订了集团管控与公司治理指引、投资管理办法、项目后评估办法以及子公司“三会”议案管理办法、“三会”会议指导意见等制度，建立了以公司章程为核心的制度体系，总部的管理效率有效提高。

湖南华菱钢铁集团按照高质量发展要求，深化公司治理，提升集团总部运营效率，通过扩大直接债务融资规模、市场化债转股、钢铁资产整体上市等举措，强力推进降杠杆、减负债，经营风险得到有效化解，盈利能力逐步提升，企业负债大幅减少，财务指标持续改善。2022年第一季度公司实现营业收入409.63亿元，同比增长6.13%；实现归母净利润21.11亿元，同比增长2.82%，环比增长10.21%，再创历史同期新高。第一季度公司加权平均净资产收益率为4.54%。其中下属子公司汽车板公司报告期实现净利润 2.25 亿元，同比增长 360.08%，创季度历史新高。

(三)完善资本运营制度体系

完善的制度体系是一切工作顺利开展的重要保障，在经济高质量发展的时代背景下，国有企业要针对资本运营建立完善的制度体系，确保各项工作有章可循，规范化进行。要专业化设置国有企业内部资本运营管理部门，承担资本运营决策建议、资源优化配置、投融资活动、风险控制防范等职能，通过实施资产重组等运作方式，放大国有资本保值增值功能。采用募股、收购并购等创新资本运营方式，全面强化国有企业的竞争力，但是这种手段难以从源头上保证国有企业的稳定持续发展。从内部管理来看，应根据实际发展情况健全资本运营管理制度，一方面，突出资本运营对企业发展的重要作用，借鉴标杆企业经验，明确资本运营程序，完善投资管理等相应的制度体系，制定实施投资细则及其操作指引，全面规范投融资活动，从法律政策制度层面规范资本运营工作，维护国有资本安全。另一方面，加大市场监督管理控制力度，定期安排上级人员对国有企业制度的落实情况进行检查，强化制度约束力度。例如，大型集团企业可针对子公司制定管控制度，定期对其经营情况进行监管，将子公司和集团企业的考核制度衔接起来，对其运营管理提出明确要求。在国有企业资本运营中，可引进员工持股、股权激励等制度，员工持股有助于完成员工职能的转变，真正将个人利益和集体利益进行结合，有助于树立其主人翁意识，有效改善企业经营状况，放大资本功能，显著提升国有企业的竞争力和整体实力。

(四)深化资本运营人才队伍建设

人力资源是国有企业实现稳定发展的关键，同时也是资本运营顺利开展的必要条件，企业应加大人才培养和引进力度，打造出一支高素质、专业能力突出的资本运营队伍。第一，组建专业团队。国有企业在人才培养方面应立足于企业战略发展目标以及资本运营的实际需求。择优录取专业人才，不仅要掌握金融、经济、法律等方面的知识，还要能够了解行业发展动向，以及企业的基本运营状况,并根据实际工作要求，按工作分工组建专项项目小组。第二，建立内部激励制度。为解决部分国有企业存在的“大锅饭”现象，可制定相应的考核标准和激励机制，将考核结果和职工薪酬、奖金、工作晋升、评优评先等直接挂钩，对表现优异的员工予以奖励，这既能激发其工作积极性，又可提升内部凝聚力。第三，建立人才引进制度。国有企业在资本运营方面要广纳贤士，引进国内外经验丰富的优秀管理人才，为资本运营的开展提供全新思路，同时也有助于我国金融市场的发展。第四，建立人才培养制度，制定针对性的培训计划，创新多样化的培训形式，如经验分享会、讲座、对外学习交流等。

(五)加强对资本运营监管

在我国经济发展进入到全新阶段的时代背景下，国有企业内部分工越来越精细化，管理流程较为复杂，不可避免地存在监管漏洞。如果在资本运营中监管力度不足，将会对企业发展带来严重损失。为此，国有企业应把党的领导落实到公司治理各环节，强化对资本运营工作的管理；要构建符合自身特点的集团管控制度体系，加强对资本运营工作的管控；要构建合规管理体系，对重要事项主动开展风险识别和隐患排查，完善融资、资金支付、采购等内控合规管理制度，强化对企业资金活动的管控，确保资金安全和高效运行。例如，由集团总公司对资金进行统一管理，总公司负责对子公司监管，对每笔资金支出进行详细记录；在面对大额投资时，深入市场进行调研和考察，分析投资项目的可行性和科学性，以及能够产生的收益和存在的风险。在资本运作过程中，国有企业监管部门要为国有资产使用的安全性保驾护航，提升国有企业经营管理成效，要搭建数智化监管平台，专业化信息采集、分析和报告，增强监管的科学性、有效性和及时性。

(六)促进国有资本保值增值

在很多行业内部，国有企业的垄断地位比较突出，这对行业发展形成了一定阻碍。在新的时代背景下，国有企业内部改革正深入推进，资本运营的应用让股权合作式发展成为现实，而且非公有制资本的引入让国有企业资本更加多样化。在未来很长一段时间内，专业化资本运营都是主要趋势，而且有助于国有资本的保值增值，国有企业应提升资源、资金的利用率，在合理规避风险的基础上适当进行投资，确保闲置资金效益的最大化。例如，在确定了投资项目之后，就要对其利润进行合理评估，并考虑其资金回报时间、投资周期等。国有企业要充分发挥其行业“领头羊”的引领作用，在开发投资产品、使用理财工具之前，有关人员应充分考虑利润率这一指标，避免盲目投资或理财不当等为企业发展带来的负面影响。在资本运营中，要紧紧围绕金融市场进行，在实践中不断总结经验，着眼于未来进行考虑，提升国有企业资本的多样性，如吸收民间资本，推动构建多元经营格局。“一家独大”很容易为国有企业发展带来风险，为避免这一问题出现，企业应努力构建多元化经营管理格局，简化内部管控流程，采用合适的手段规避风险。国有企业领导层应对每笔投资进行分析，评估项目的合理性，可采用参股、扩充参与主体数量等多种方式，既能够取得长期、稳定的收益，又可以改变“一家独大”带来的风险，从而提升国有企业影响力，实现国有资本保值增值。

(七)依托上市公司提升资本运营效率

党的十八届三中全会以来，党中央和国务院为进一步深化国有企业改革提出了新的方向与任务，即以混合所有制为方向，按国有企业功能定位推进分类改革为任务。在混合所有制下，将管企业转变为管资本，能够加强各行业、各企业之间的交流，国有资本的分配将会更加科学合理。此外，还可依托于上市公司来提升资本运营效率，实现优势互补，提升国有企业的整体实力。通过上市公司实现并购重组的优势主要体现在以下三方面：(1)可最大程度地整合优质资产以及资源，促进国有企业的优质发展；(2)劣质资产、不良资产等处置效率可得到大幅度提升，资本运营效率得到保障；(3)可推动国有企业快速转型升级，减少市场环境因素对其发展带来的影响。

(八)加强资本运营平台和制度建设

一是拓宽资本运营方式。国有企业多通过募股、并购等方式筹集资金，这种手段可以满足那些以扩大市场规模为需求的企业，但是无法为求稳的企业服务。为了解决这一问题，可建立专项基金，实现企业与基金的双赢。二是健全资本运营市场制度，完善法律体系建设，推动法规的不断健全，紧跟时代发展脚步，确保资本运营有章可循、有法可依。可适当提升资本市场准入门槛，加大对国有企业资本运营平台的监督管控，中介机构想要加入其中，必须要接受专业审核，以此来营造良好的市场环境。通过这种方式，可以将国有企业资本运营风险降至最低，同时还可为其提供专业化的中介服务。