江都区水利工程建设质量监督管理的实践与思考

石姣姣， 李均虎， 李绪斐

(江苏省扬州市江都区水务局， 江苏 扬州 225200)

近年来，江都区扎实稳步开展水利行业工程建设质量监督管理工作，秉承工程匠心，担当行业使命，坚持质量行为与工程实体质量两手抓、两手硬。自江都区水利工程质量监督站成立以来，先后承担了灌区节水配套改造、水土保持、堤防除险加固、中小河流治理等工程质量监督，进一步规范了项目建设程序，提升了工程施工质量。当然，在水利工程建设实践中，一些新的问题也在不断凸显，需要进一步强化体制机制建设、摸索新的质量监督模式等，促进江都水利工程建设质量监督管理更上新台阶。

1 开展水利工程质量监督工作

1.1 组建水利工程质量监督机构

按照省、市、县(区)三级质量监督体系配置的有关要求，根据《水利工程质量管理规定》中所设定的“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证与政府质量监督”的具体条例[1]，江都区作为扬州市6个水行政主管部门之一，于2017年6月单独成立水利工程质量监督机构，代表区水利局依法履行政府监督职能，按照市、县(区)责任范围，将市、县(区)级质量监督事权科学有效进行划分，江都区质量监督机构主要职能是承担江都区境内水利行业中小型工程质量监督。立足当前工作实际，每年设置质量安全监督专项经费20万元，配备水利专业工作人员和检查仪器设备，全方位保障水利工程质量监督工作有效开展。

1.2 建立“1+2+3+X”全过程的管理体系

“1”即建立工程质量监督高效管理目标，这一目标的实现与各参建单位密不可分，建设方、施工方、监理方各尽其责，质量管理、保证、控制环环相扣。

“2”即前期实行2项制度：①交底制度，将质量监督工作计划、内容、要点、方式方法、时间节点等告知各参建责任主体，使其资料清、事项明，主动接受工程质量监督；②实行质量监督申请备案制度，促进参建单位质量管理程序化、规范化。

“3”即中期实施3项检查：①质量制度执行情况，对建设方、施工方、监理方所依次对应的管理、保证和控制体系实施有效管控；②工程中各参建单位质量行为履约情况；③运行实施过程中对实体质量的把控情况。通过日常巡查检查、委托有资质的第四方检测机构进行抽检等方式，对原材料、中间产品、工程实体外观质量等进行检测，在开展工程质量核备、核定工作中提供详实的支撑材料。

“X”中后期实行的评价考核。①“回头看”评价考核，对之前稽查、检查中发现质量问题整改情况进行评价，看是否采取有效处理措施，督促问题整改到位，实现质量问题检查闭环管理；②开展工程质量评定。一方面是工程质量核备、核定评价，通过核查检测记录、法人验收程序和成果的方式，使工程质量等级评价结果更加准确客观。另一方面在工程阶段及竣工验收前的关键时间节点开展项目总体质量评估；③定期组织专家对在建工程进行质量考评，以召开座谈会、查阅资料、现场查看方式完成项目测评，充分调动参建单位建设积极性，推进质量强水建设。

2 水利工程质量监督存在问题

十九大报告中指出当前社会主要矛盾已然发生变化，水利工程质量监督管理工作亦如此，高质量的工程建设监督管理与不均衡不充分的行业发展中也存在着许多矛盾，迫切需要准确识变并着手改变。

2.1 监督资源配置不均衡

当前的质量监督虽已初步形成管理体系，但在工作实际中还面临着资源配置不均衡的问题。①专业人才不足，质监队伍技术力量仍较薄弱。申请质量监督项目较多，质监机构履职能力与工程建设需求有一定差距，水利工程是技术密集型专业，涉及的门类众多；新工艺、新材料不断涌现，对人员要求较高，随着基建项目增多，服务全区的质量监督管理能力稍显不足，在基层质监站中，专业人才数量较少，新进人员缺乏经验，专业人员身兼数职[2]，人员流动性较大，难以充分发挥工作效能；②监督方式单一，过度依靠质量检测报告。监督检查主要依靠工作人员定期巡查，目前聘请技术专家专项指导的机会较少，部分检测报告数据不能真实客观反映工程实体质量；③信息化技术水平较低，当前在水利工程质量监督中，信息化技术应用较少，如施工现场实时图像监控、GNSS技术、数字化图纸和文档管理技术、三维动态仿真技术等等尚未能在工程质量监督中使用[3]。

2.2 “同体监督”现象影响监督实效

水利项目中公益项目较多，项目法人一般由水利部门负责人担任，而质量监督机构由水利部门组建，隶属于水利局编制，既是运动员也是裁判员的“同体监督”现象在水利工程建设项目中普遍存在，对于质量监督工作的行政属性和管理职责，部分水行政主管部门缺乏正确认知，忽略了质量监督机构的实质是行政委托中的检查行为，而将质监机构看作参建单位，导致行政交叉和职责混乱，质监机构缺乏充分权限与独立地位，在开展工作时难免会受到干预和牵制，行政级别上的上下级关系，导致监督的公平性大打折扣，致使监督错位或缺位，“监督揭短”与“行政护短”，“下级监督上级”这些矛盾的存在，影响了政府质量监督的权威性和可靠性。

2.3 监督行政处罚体系不完善

目前在水利工程建设质量监督整个体系中，还未形成科学系统的查、罚标准，对于在检查中发现的问题，通常采用出具书面检查意见、下发整改通知的形式来要求项目法人整改，未按要求整改的一般会通过提醒、约谈的方式来处理，涉及行政处罚的情况很少，在具体工作中，往往是同一类质量问题屡次出现，监督约束力递减。唯有使质监工作回归行政职能，对于参建单位的违法违规质量行为上升行政执法高度，提高违法成本，这样才能净化水利建设市场，消除“劣币驱逐良币”现象，营造良好竞争氛围，提高水利工程建设水平。

2.4 参建单位主体责任缺失

在监督检查中，发现前期设计成果监督是监管工作的一个薄弱面，有些项目施工图审查意见未落实，施工图设计深度不够，在实际施工时存在出入，由于设计缺陷导致质量问题时有发生；部分监理单位监理实施细则针对性不够，可操作性不强，在工程重要隐蔽和关键部位控制措施不够具体，跟踪检测、平行检测的项目和频次达不到规范要求，监理人员职责履行不力，对于施工单位存在问题未能及时指出并督促整改；部分施工单位施工组织设计不完善，未进行工艺性生产试验，原材料、中间产品送检不及时，对实体质量的数据处理分析程序滞后，单元工程质量评定不规范，数据填报不实。

3 水利工程质量监督管理工作改善建议

3.1 不断完善质量监督管理体系

新时期对质量监督管理工作提出了更高要求，不断完善质量监督体制机制，促进体制深化改革是题中之义。①加强职能部门建设，在经费保障、监测设备软硬件配置、人员分配上着手，根据监督项目特点和技术要求，开展实用性较强的业务培训，尤其对新技术、新材料、新工艺、新设备更要与时俱进，在业务上做到专、精、深，为质监工作筑牢基石；②加强业务合作交流，除了工作人员日常检查外，可以通过购买服务、不定期聘请专家、协同其他区域质监部门开展联合检查等形式，交流质量监督管理经验；③加强质量监督信息化管理投入，利用信息化手段进行质量实时动态控制，精准把控施工质量，利用数据库高效管理冗杂档案，实现质量监督高效、精准、便捷。

3.2 强化水利建设工程质量监督行政执法属性

理清质量安全监督事权，理顺质量监督工作主要职责和任务要求，明确水利质量监督管理工作职能定位。可以考虑将水利工程质量监督机构与水行政单位分离，监督机构不受地方水行政部门管理，接受上一级监督机构管理，在地方项目监督管理上，采用上级监督下一级的原则，避免同级管理；可以探索“同体监督”转变为水行政监督执法，建立健全质量监督管理处罚机制，完善实施细则，树立监督机构权威，在当前水利工程建设过程中形成威慑作用，更加高效开展质量监督管理工作。

3.3 强化参建单位落实质量主体责任

落实市场准入机制，设置准入门槛，可将工程参建单位质量考核信息与当地招标部门共享，实现互联互通，招标单位在项目招投标阶段对资质审查、信用等级、工程业绩表现等方面进行严格把关；严格落实水利工程建设项目法人首要责任制，进一步明确各参建单位的法定质量责任和义务，建立工程质量终身责任信息档案，加强各个参建单位的履约考核，加大质量体系、质量行为、实体质量等各个环节的检查力度，查找问题源头，严格责任追究；落实诚信激励约束机制，在全国水利建设市场监管服务平台填报信息，建立诚信黑红名单，守信联合奖励，失信联合惩戒，培育良好水利市场氛围。

3.4 积极推进水利工程质量管理标准化建设

一是加强建设项目质量监督分级管控。目前针对大中型水利工程有较为详细的质量监督管理规程，基层监督对象基本为中小型工程，主要参照执行大中型工程现有的编规，但各地在具体执行规程要求时尺度不一，导致工程质量参差不齐。建议上级部门能够依据项目规模大小，量身打造各自标准，水利行业中适当简化小型工程建设质量检验评定和验收程序，逐步实现不同规模等级项目在监督管理申报手续、技术标准、评定程序、检查条目清单等各项规定中的差异化、精准化管理[4]。二是加强质量监督环节把控。对于建设项目质量监督申报、质监工作交底、质量巡查检查、验收监督管理等关键环节加强制度刚性约束。三是加快质量监督信息化进程。积极开展与高校合作，依靠技术研发，依托技术集成手段，实行全过程集成管理，实现质量检查动态监管、检查信息档案入库、质量风险预警预报、质量信用查询管理等功能一体化，打造水利工程质量管理样本工程，发挥示范作用，推进水利工程质量标准化、信息化、专业化建设。

4 结 语

水利工程质量监督管理是水利工程建设中的重要一环，也是必不可少的一环，高质量的监管催生高品质的工程，高品质的工程实现高规模的效益。当前，江都区水利工程质量监督机构面临新时期的问题和挑战，需要不断完善质量管理体系，逐步强化质量监督行政执法属性，层层压实参建单位质量主体责任，深入推进水利工程质量管理标准化建设，把准时代方向，夯实管理基础，提升监督效能，努力交出经得起实践和历史检验的江都水利工程质量监督管理工作优质答卷。