工程概预算编制与管理存在问题分析探究

田霖

中铁北方投资有限公司 辽宁 沈阳 110000

概预算是工程建设管理的核心要素之一，根据不同阶段的设计文件、计算规则、指标、定额及取费标准，预先确定建设项目的经济技术文件，科学地编制概预算有助于妥善规划建设项目资金的使用，缩短建设周期，降低运营维护成本，控制项目投资。

1 工程概预算编制概述

1.1 概预算编制的基本意义

随着人民生活水平的提高和居住环境的改善，建筑、铁路、城市轨道、市政等工程建设领域更是备受人民关注，工程实施前均需进行科学的规划和预算，概预算文件是承载一个工程项目从规划到实体所需的人工、材料、机械、设备、措施、管理等所有细节的综合体。它是一种有效的经济管理工具，既能反映同一阶段不同设计方案的造价差异，也能反映同一方案在不同阶段的经济差异。其表现形式主要包括投资估算、概算、施工图预算、施工预算、工程结算等。

1.2 概预算管理的必要性

概预算管理不仅仅是一项单一独立的工作，它是一系列管理活动的集成，它横向延伸项目管理所有参与方，纵向贯穿项目管理全生命周期。概预算是政府相关部门编制年度投资预算的基础；是建设单位制定建设计划和控制总投资的依据；是设计单位进行限额设计的红线；是施工单位控制成本与经济核算的载体；是所有参与方统计工程进度的重要指标之一。建设工程中的招投标、合同签订、融资贷款、计量支付和结算等各项活动都离不开概预算管理。

1.3 概预算的特点

概预算文件具有法定效力。概预算编制人员严格遵守国家、行业发布的法律法规、标准和规范，以设计文件为基础，按规定的程序进行算量组价，加盖造价从工程师执业印章后生效，概预算文件作为国家认可的成果文件，对所有参与方具有约束力，可作为合同纠纷、造价鉴定的依据。

概预算文件具有相对准确性。通常项目决策前即开始预先综合计算从规划到建成运营的投入，充分结合各种造价指标、定额、已完工程历史数据、人材机市场价，通过一系列科学地整理计算汇总形成，能相对准确的反映和衡量特定时期和背景下，项目自身价值水平和经济效果。

概预算文件具有一定的不可预见性。虽然编制概预算时已尽可能的考虑影响造价的风险预留因素，但是受地质条件、市场价格波动、不可预见等条件影响，概预算文件仍存在很多不确定因素，无法全面覆盖所有变数和风险。

概预算文件具有系统性。各阶段的概预算文件是一脉相承的，不是独立毫无关联的，例如投资估算是项目的框架和统领，初步设计概算必须严格控制在投资估算的范围和规模之内，而施工图预算是对概算的进一步细化。要以项目系统管理的思维，去将各阶段文件有机结合使用，这样才能做好概预算的管理。

2 工程概预算编制与管理存在问题

2.1 编制时过度依赖定额，不能及时跟上技术的更新和市场的变化

为了在造价管理领域与国际惯例接轨，国家自2003年起开始施行工程量清单计价模式，但目前概预算的编制仍在很大程度上依赖定额，尤其是政府投资项目。定额是带有计划色彩的指令性价格，反映的是制定定额时的社会生产力平均水平，且其更新周期通常为4-5年甚至更久，现阶段科技迅猛发展，带动工程技术飞速更迭，定额已经不能及时有效地体现当前技术变革带来的影响，无法反映竞争环境下的市场性，不能展示企业的实际消耗、技术管理水平和个别成本，在一定程度上限制着企业的技术进步和管理水平的提升。

2.2 受外部干预因素影响，不能客观准确地反映项目造价

概预算文件编制完成后，部分建设单位考虑到立项决策、年度预算指标等相关因素制约，为避免突破估算后重新审批，或是为自身预留宽松的资金使用额度，有意将概预算人为进行压低或扩大，这样导致概预算文件偏离实际，不能客观反映项目造价水平，可能会引起施工单位偷工减料、拖欠农民工工资、工程造价纠纷、预算资金沉淀等一系列连锁反应。

2.3 编制人员的能力直接决定着成果质量，人的不确定因素仍无法消除

概预算成果文件的质量取决于编制人员的业务能力和执业素养，编制概预算考验的是综合技术能力[1]，需要了解法律法规政策，掌握各类工艺流程、精通清单和定额、熟悉市场价格等。但是，目前很多概预算人员毕业后就直接步入概预算岗位，理解和认知还停留在学校的理论上，无法领会概预算管理的精髓，对规范、定额掌握不透彻，缺乏建设管理和施工经验，基本上是照清单、套定额、算工程量，势必会出现定额选用错误、遗漏施工工序、重复计取等现象，无法达到概预算人员的要求。同时，现阶段各单位概预算人员配置普遍不足，很多编制人员身兼多个项目的工作任务，劳动强度巨大，要求的时间又紧迫，自然无法保证成果文件的质量。

2.4 工程量计算工作效率不高，数据结果精确性有待提高

随着计算机技术的升级提高和各种算量软件的出现，目前工程量计算已经步入电算时代，但是目前各种软件仍未真正的实现智能化，很多都需要重新手动建模或者导入电子图纸，在此过程中很多细节内容非常容易出现差错，通常都无法一次到位，必须进行二次修改或编辑，整体工作效率不够高。另外，不同阶段概预算人员都要进行工程量计算[2]，但是上一阶段的工程量成果文件无法转入下一阶段使用，劳动成果上存在一定的浪费和重复。另外，虽然国家、行业已经制定了工程量计算规则，但是不同视角的概预算人员对工程量规则的把握也存在一定偏差，例如设计单位概预算人员对混凝土底板和墙的分界认定，与施工单位往往存在分歧。同时，设计图纸是工程量计算的基础，图纸都是由设计人进行编制，概预算人员在接到图纸后，需重新读图识图，领会设计人意图，这样占用了概预算人员大量精力。由于在投资估算和初步设计概算阶段，大部分内容都是概念性做法，很多细节都无法在设计图纸中体现，这对概预算编制人员带来很大挑战，非常容易漏算、少算工程量。上述内容都限制和制约工程量计算的效率，甚至降低了概预算整体的精度和准确性。

2.5 市场价格大幅波动、不可抗力等突发情况对概预算管理提出新的挑战

通常开始编制概预算文件前，编制人会对编制期的人工、材料、机械等关键要素进行市场价格调查，主要依靠政府或者行业协会发布的指导价格，但是近年各项生产要素价格变化幅度较大，且市场反应的迅速程度，要远超政府指导价格更新速度，编制期的价格与实施期的市场价格经常严重不符，造成概预算文件与实际偏差较大。在新冠病毒大流行、常态化疫情防控的情况下，防疫投入必然引起造价增加，虽然国家和各地政府已下发相关规定将疫情防控费用列入工程造价，但是在实际操作过程中，概预算编制人员具体应如何列支疫情防控费用，仍无具体编制标准，尤其是在新项目的概预算编制中难以把握，这对概预算管理提出新的挑战。

2.6 全过程概预算管理体系仍不完善，各建设阶段间仍存在脱节现象

项目可研和初步设计阶段的估算、概算主要由设计单位负责编制；施工图设计阶段的施工图预算主要由建设单位或其委托的造价咨询单位负责编制[3]；实施阶段的施工预算和工程结算主要由施工单位负责编制。各建设阶段的不同编制主体通常各自为战，各参与方之间缺乏应有的沟通，造成整个项目的决策初衷和管理理念无法逐层传递，上阶段的概预算成果文件在下一阶段得不到响应和反馈，下一阶段曝露出的问题和优化建议无法得到解决和改善，最终变成形式主义的管理，在一定程度上限制了概预算的发展。

3 做好工程概预算编制和管理的措施

3.1 依托配置生产的市场手段，构建市场信息发布平台

在现有定额的基础上，缩短定额维护周期，加大修订、补充定额的力度，市场上出现新技术并广泛使用后，第一时间组织开展定额测定和编制，并择机发布，以保持定额的适用性、先进性和及时性，打破一套定额管几年的现象，为概预算编制人员提供既先进又匹配的“武器”。在这个数据为王的时代，概预算管理应该紧跟时代脚步，可借鉴外国造价同仁的做法，由政府建设管理部门或造价行业协会构建市场信息发布平台，统一制定信息发布标准和规则，并健全发布行为监管，严格落实信息发布人员和单位的主体责任，鼓励概预算执业人员、企业将各自工程数据录入系统形成数据库，供其他编制人员参考，让概预算管理用数据说话，用数据引导设计，用数据揭示优化方向。

3.2 严肃科学决策思想观，通过价值工程优化设计方案实现投资控制

建设单位应秉承科学决策思想，坚持以事实为依据，任何人不得干预概预算人员独立执业，当概预算文件未达到管理预期时，应探索运用价值工程手段，不断调整功能、成本（即概预算）参数进行综合对比分析，通过技术比较、经济分析和效果评价，使技术与经济结合统一，以概预算反过来推动设计质量的改进和提高，使调整修正后的概预算达到管理要求，规避投资风险、避免出现纠纷，最终实现多方共赢。

3.3 提高概预算编制人员业务能力，切实认真履行复核程序

涉及概预算管理的相关单位要建立系统性的人才培养计划，尤其是对刚步入概预算岗位的新人，要由经验丰富的导师指导，制定学习目标，夯实专业基础，快速提升概预算人员综合能力，成为懂技术、懂经济、懂管理的全面复合型人才，早日胜任概预算编制工作。此外，要提高概预算人员的职业素养，概预算编制是一个复杂而细致的工作，必须具备一丝不苟的态度、扎扎实实的工作作风和强烈的责任感，这样才能做好概预算管理。同时，要建立切实有效的复核工作机制，复核人员可以借助多种方法（例如：总体指标对比法、交叉对比法、单项抽查法、调查询价法等）进行认真的复核，杜绝形式主义，多角度去发现成果文件中不足，起到多一重保障作用。

另一方面，要全面推行概预算编制人员持证上岗，概预算文件应加盖编制人的造价工程师执业印章，加大对人章不符行为的查处和处罚，并将各种不良执业行为纳入信用档案，确保概预算管理规范有序地发展。

3.4 借助BIM应用等新兴智能工具，提高工程量计算的效率和准确性

近年国家正在大力推行BIM技术等工具的应用，现阶段已在工程设计领域进行大面积推广运用，若是概预算人员可将设计人员的模型直接导入工程量计算软件，则可大幅减少二次建模或者导入图纸的时间，并且显著降低错误率，也能消除不同阶段概预算人员对工程量计算规则的理解偏差。另一方面，要尽可能地提高设计人的出图质量，在条件允许的情况下，尽量对在工程造价中占比较大的项目进行细化设计，提高工程量计算的精度。

3.5 做足前期市场专题调查，科学合理设置暂列金额

为了将人工、材料、机械等要素的价格变化影响降到最低，概预算编制单位要重视前期市场调查，加大市场调查力度和投入，条件允许情况下，应成立市场调查专项小组，在结合政府或者行业协会发布的指导价格基础上，广泛调研当地建筑市场，尤其重点关注砂石料等“地材”价格，结合在建项目实际采购单价，充分借助专业物资设备机构、咨询服务机构的力量，对建设期内的市场进行预测，合理考虑市场风险，科学制定概预算编制单价。针对新冠防疫投入，要结合项目所在地政府要求，在建工程可以按各单位实际发生的防疫费用列入工程造价，新项目在决策时，可按相关规定和标准提前将新冠防疫投入作为专项费用放入暂列金，由建设单位进行统筹掌握使用，避免后续发生超概现象。

3.6 建立有效的沟通和反馈机制，不断完善概预算管理体系

建设单位是项目管理的核心，应当组织所有概预算管理参与方建立有效沟通机制，按照项目建设管理时序，在进入下一管理阶段前，当前阶段的编制主体对概预算文件进行交底，阐述项目管理目标，明确管理思路和关注重点，进入下一阶段后，概预算编制人员要逐条消化落实交底的内容，并形成专题反馈意见，使不同阶段的成果文件能实现顺向贯彻落实，逆向倒逼改进，形成双向循环改进机制。尤其是概算、施工图预算、结算三者之间，经批准的概算是工程建设投资的最高限额[4]，施工图预算必须严格执行概算的标准和范围不得随意突破，而结算中所暴露出的各种问题通常会在施工图预算中得到答案，进而倒逼施工图预算进行改进，施工图预算执行过程中反映出的不足也会从概算中得到印证，而概算中存在的不合理之处都将被优化改进，在以后其他项目的概算编制中得到规避和重视，逐步形成良性循环，不断提升概预算管理水平。

任何企业乃至行业的进步和发展，都离不开广大执业者的努力和奋斗，概预算执业人员要始终把节约投资、不断提高经济效益放在首位，以概预算文件为着眼点，不仅单纯的考虑建设成本，还要考虑运营及维护的成本，寻找两者的平衡点，实现全寿命周期造价管理。

4 结束语

综上所述，在目前的概预算编制和管理过程中，仍有许多因素可能会影响概预算的质量和管理，它们都是概预算管理人员必须突破的瓶颈，作为一名概预算执业者要不断自我剖析，敢于革新创举，以锲而不舍的工匠精神去雕琢造价产品，相信在一代一代造价人的不懈努力下，中国造价行业将更进一步，早日“走出去”完全与国际接轨，形成中国概预算模式。