乡村振兴战略背景下农村闲置宅基地盘活利用模式研究

李 慧

湖南省地质博物馆 湖南 长沙 410000

根据2021年国家统计局公布的第七次全国人口普查数据显示，城镇人口90199万人，占比63.89%，与2010年相比，城镇人口比重上升14.21%。城镇化进程的加快，一方面带来经济繁荣活跃，另一方面也在一定程度上造成了农村常住居民减少，农村宅基地空置和浪费等现象，个别地区甚至出现了“空心村”问题，极大地影响了农村经济和农业发展。2018年九月，国务院发布《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，明确提出要“盘活乡村存量建设用地，加强乡村振兴用地保障”。

1 宅基地闲置的现象及原因分析

1.1 宅基地和宅基地闲置的含义

宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。宅基地使用权具有身份性、无偿性、相对性等特征。申请主体限于农村村民，此为身份性，符合条件的农村村民申请宅基地实行免费使用制度，此为无偿性，宅基地属于集体建设用地，农村村民对宅基地只有占有和使用权，没有所有权，此为相对性。宅基地闲置现象，学界对此暂无统一的学术定义，但是宅基地闲置现象及其带来的土地管理和农村发展问题，已经引起各界的强烈关注。本文认为，宅基地闲置指的是因多种因素导致的宅基地及地上建筑物的空置或者废弃现象[1]。

1.2 宅基地闲置的原因

随着城镇化进程的加快，宅基地闲置现象也呈现出愈演愈烈的趋势。宅基地闲置的原因受到多方面因素的综合影响，主要有如下几个方面：一是人口转移。城镇化发展过程中，城乡差距也进一步扩大，大量农村劳动力涌向城市，根据中国社科院2017年的统计，进入新世纪以来，每年仅因为农村人口转移就导致新增农村闲置住房5.94亿平米。二是一户多宅。很大一部分村民建新宅没有拆除老宅，或者未经审批直接在老宅旁边新建住宅，宅基地面积严重超标，据周阳调查，湖南省境内宁乡市、株洲市、湘西州等地区一户多宅比例达40%。三是流转不畅。部分进城务工人员，已经在城市购房定居，仍保留农村宅基地，虽然主观上有退出或者流转的意愿，但是由于流转制度不够完善而保留农村老宅。此外，农村村民不愿放弃老宅的传统意识形态，长期以来违规建设宅基地等历史因素，农村宅基地规划滞后等因素，也是造成宅基地闲置的重要原因。

1.3 盘活农村闲置宅基地的必要性和意义

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出，要加速农业发展模式的转换，进一步优化农业产业布局。然而当前大量闲置的宅基地难以盘活，土地资源利用率不高，集体建设用地不够，一方面乡村振兴产业落地的用地需求量大，另一方面农村宅基地闲置较多，土地资源浪费面积较大，形成一种畸形的矛盾局面，盘活闲置农村宅基地在这种历史背景下显得极为迫切。由于各个地区的历史地理和经济发展状况不同，宅基地闲置情况也相差较大，虽然尚无官方统计当前全国闲置宅基地空置面积，根据多名学者实地调研的统计，调研地区农村宅基地闲置率在10%—23%之间。当前，中国城市化正处于高质量发展的转型时期，盘活农村闲置宅基地，将宅基地有条件地进入市场，将对缓解紧张的用地供需矛盾，增加农民和农村集体经济组织财产收益，统筹城乡土地资源合理利用等方面起到积极作用[2]。

2 农村宅基地盘活利用的现实困境

2.1 宅基地管理执法边界模糊

目前违法占用宅基地主要由农业农村部门和自然资源部门在职权范围内监管，然而由于相关法律及其实施细则没有对两个部门执法边界予以明晰，在实践中容易出现推诿现象，导致执法效率的下降，客观上对宅基地的违法建设和闲置宅基地的增加起到一定的助推作用。根据最新的《土地管理法》，宅基地建设违法占用耕地的，主要由自然资源部门予以监管处罚，第七十八条规定，农村村民违法占用土地建设住宅的，由农业农村部门负责管理。第七十八条规定对于违法占用的土地是耕地、农用地还是建设用地没有明确，《实施细则》对此也没有进一步说明。在实务中经常出现执法困惑大致有如下几种情况：一是由农村集体经济组织统一组织建设用于集体经济成员共同居住的住房，二是违法建设房屋所占用的土地既包括农用地又包括建设用地，三是建设的房屋既有用于自住的房屋，又有用于商业活动的复杂情况，农业农村部门和自然资源部门在执法管理中容易出现困惑和相互推诿的情况。

2.2 宅基地退出与补偿制度不尽完善

宅基地退出补偿标准不统一，且对流转范围设置较为保守，受让对象仅限于本集体经济成员之间，自愿退出的补偿标准较低且补偿方式较为单一，缺乏全国性的宅基地退出和补偿的指导性办法。自2015年试点探索农村宅基地退出补偿机制以来，国家和地方都出台了一系列因地制宜的政策，主要方式为经济补偿、宅基地置换和重建安置。2020年1月1日起实施的新《土地管理法》六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。各地对宅基地的退出补偿做出了一系列规定，如《铜鼓县农村宅基地有偿使用、流转、退出和取得暂行办法》规定，农村宅基地流转可采取转让、出租等方式。但受让方必须为本村村民且需要符合申请建房条件，对自愿退出的，对住房部分和附属用房部分按照建筑面积给予10-150元/m2和10-30元/m2的经济补偿。重庆“地票”模式，闲置农村宅基地经过复垦和验收合格，置换城镇建设用地指标，发给相应面积的“地票”，进入土地交易所公开竞价，所得收益由退出闲置宅基地的农民或集体经济组织享有，这种模式保障了经济效益，但对退出宅基地农民的就业、建房、养老等问题没有长远计划。宁夏“分类收储+以地养老”式，对不同区域宅基地退出实施不同的补偿指导价，对宅基地退出初期农户生活保障较大，且农民可以通过退出宅基地使用权换取养老服务，这个模式虽然考虑到农民养老和就业等长远发展，但对国家财政的压力较大。

2.3 农民退出宅基地意愿不强

宅基地是农民生产和生活的基本社会保障，农民受传统观念及自身认知水平影响，认为老家的宅基地作为祖业，不愿随意退出。这其中原因一是土地管理机制及宣传工作不到位问题。长达30年第二轮土地承包政策，对农民的土地使用权的稳定产生了积极的作用，但长期的土地承包也带来了一定的负面影响，村民误将长期的承包土地认定为私有，认为可以随意建设。相关部门对土地管理法律法规宣传力度不够，据调查，一半以上的农民不知道宅基地的相关规定，不知道宅基地面积限制，更不知道宅基地可以流转和退出，甚至很大一部分农民认为宅基地可以在自己承包经营的土地上随意建设，农民对土地管理相关规定认知出现重大误解或缺失。二是农民传统私有化观念的影响。不论是否建设新宅或者已经迁居城市，不愿意退出闲置宅基地，特别是城郊地区村民，由于地理位置的优越性，期待老的宅基地及其地上建筑物能获得租金及日后征拆补偿，而部分欠发达地区，农民收入对土地依赖较重，主动退出宅基地的意愿不足。三是基层集体组织管理人员多为本地长期居住村民，自身退出或者盘活宅基地的意愿本就不强烈，在推动农村闲置宅基地盘活过程中，因涉及多方利益，且各方面制度支持和保障力度不够，推动难度较大，工作积极性不高[3]。

2.4 具体盘活制度和程序不到位

从《土地管理法》的立法意图来看，国家鼓励盘活农村闲置宅基地，主要侧重于促进土地的集约利用，守住耕地红线，统筹城乡建设用地。然而，由于缺乏对农村宅基地退出的配套制度，在某种意义上制约了农村土地资源的盘活利用。虽然现有政策支持宅基地的有偿退出，但是补偿标准相对较低，特别是在引导有条件或有意向进城落户的农民有偿退出宅基地的过程中，针对这些农民退出宅基地后在城镇的就业、住房、养老等配套政策方面考虑不足，无法实现农业转移人口市民化与存量宅基地有效盘活利用的协同推进。此外，对农村闲置宅基地的盘活虽然出台了相关政策，目前大多处于理论层面，没有将具体的办理流程、收益分配等配套程序落地。

3 乡村振兴战略背景下农村宅基地盘活利用的对策建议

3.1 厘清执法边界

乡村振兴战略背景下盘活农村宅基地，一方面要充分盘活现有闲置宅基地资源，另一方面要从源头上防止新的违规建设宅基地现象的产生，建议厘清自然资源部门和农业农村部门的执法边界。对《土地管理法》“农村村民违法占用土地建设住宅，由农业农村部门负责监督”这一条进行法理分析可知，违法建设的主体为农村村民，客体为土地，违法建设的对象为住宅，执法主体为农业农村部门。本文认为，首先，对于农村集体经济组织牵头违法建设住房的情况，可以从建房的本质分析，虽然形式上违法主体是集体组织，但是实际上是村民个体意愿的集中表现，本质上违法主体依然是“农村村民”，应由农业农村部门监管。二是对于违法占用的土地既有农用地又有其他用地的情况，本文认为，从该条法律的立法目的分析，没有对“土地”进行明确划分，从字面理解，就应包括了所有的土地类型。对于同时占用耕地和其他用地的现象，建议明确仍农业农村部门主要监管，在执法中增加征求自然资源部门处理意见程序。三是建设房屋既有自住性质的住宅又有商业用房的情况，建议结合建筑面积、主要用途等综合判定主要性质是住宅还是商业性质，进而明确执法主体[4]。

3.2 完善宅基地退出的指导机制

宅基地是农民生存和生产的基本保障，是农民的基本住房权益的体现，在根深蒂固的乡情和私有意识影响下，农民自发退出宅基地的意愿普遍不强，完善宅基地退出的全国性指导机制显得尤为重要。目前各试点地区的实践来看，对宅基地退出的具体情形、补偿标准、以及养老和就业等社会保障等都予以考虑并进行了一定细化和落实，为全国性宅基地退出机制的出台积累了宝贵的经验。《土地管理法》等上位法对宅基地征收补偿的程序、标准等有详细的指导规定，但是对自愿退出和盘活宅基地资源仅表达了支持和鼓励的态度，没有细化的指导意见，地方政府在具体实施过程中缺乏上位法的指导。建议通过全国性的对法律法规宅基地的退出机制进行规范引导，为各级地方开展宅基地退出工作提供法律依据，同时支持各地根据具体历史地理和经济状况等因素，因地制宜地制定具体政策，稳步推进闲置宅基地退出工作。

3.3 完善政策补偿激励机制

闲置宅基地的退出补偿，应该结合农民实际需要和本地区财政经济状况统筹确定。首先要保障农民的基本住房需求，确保退出宅基地的农民住房问题没有后顾之忧，这是保证闲置宅基地退出工作平稳开展的基本前提。其次要针对具体情形和财政状况，确定补偿标准，对于批准两年没有建房等情况，予以无偿收回宅基地，区分标准面积范围内的宅基地和超标部分、住宅部分和附属用房部分，区分房屋价值和地理位置等因素，分别建立不同的补偿标准；在尊重农民自身意愿的基础上，区分退出宅基地后是否需要住房，分别进行住房安置补偿或者货币补偿。三是要完善就业支持和其他社会保障体系。针对推出宅基地进入城市谋求发展的居民，开展多种形式的就业技能培训，帮助其平稳度过，协调做好其融入城市的就业、教育、医疗等社会保障衔接，针对仍留在农村生活的村民，可通过宅基地置换养老服务模式，为其解决后顾之忧。四是对盘活闲置宅基地资源的收益做好合理分配，保障集体内部的团结和稳定。

3.4 结合村庄规划，探索多元化盘活机制

乡村振兴战略实施以来，休闲农业、乡村旅游、乡村养老模式已经形成了新的发展潮流，这也给盘活农村闲置宅基地提供了新的契机。建议一是做好因地制宜的村庄规划。以发展特色产业、村容村貌、公共服务设施、配套设施建设为目的，以推进农村地区一二三产业融合发展、建设美丽宜居的农村共同体为重点，依据村庄发展现状、自身的区位和资源优势等，编制不同类型的村庄规划。二是在一定区域内放开宅基地资源在不同集体间的流转。通过宅基地的抵押、出租、联营、作价入股等方式，探索宅基地在一定区域范围内不同集体之间的流转，满足区域内资源的合理配置。三是多途径盘活闲置宅基地资源。对原属于耕地等符合恢复土地生产功能的，予以整理和复垦；对于地灾多发地区，对房屋予以拆除并做好恢复和地灾防治；对于交通和自然条件较好的，在满足文化、卫生、养老、教育等基础用地基础上，针对地区历史地理等优势，为乡村工贸、休闲服务、乡村旅游等产业提供用地空间，以活跃农村土地资源资产、保障乡村振兴用地需求，推动乡村振兴战略实施[5]。

4 结语

在乡村振兴战略视野下，推进闲置宅基地资源的整合和盘活，充分发挥其资源的优势和作用，因地制宜地选取宅基地的退出方式，同时，根据各区域的现有资源生态环境等条件，利用自身的优势，在保持原有的基础上进行招商引资，发展乡村生态旅游、乡村养老等新兴产业，充分发挥农村的资源优势，深入挖掘农村的经济发展潜力，将极大激活农村的土地资源，真正实现“产业兴旺，生态宜居，文明乡风，治理有效，生活富裕”的总体目的。