三亚海洋生态环境保护立法问题的思考

王姗姗

(海南热带海洋学院 马克思主义学院，海南 三亚 572022)

党的二十大报告提出“全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，更加健全生态文明制度体系，污染防治攻坚向纵深推进，向绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐”[1]。目前我国形成了以《中华人民共和国海洋环境保护法》为主导，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等条例规定为补充的制度设计。

目前，三亚市在生态环保立法总体上取得阶段性的成果，但海洋作为三亚生态环境的关键一环，地方立法保护不够成熟。再加上海洋环境复杂多变，三亚海洋生态环保立法缺少系统性，没有形成由顶层设计到制度落地的有效联动。三亚海洋生态环保立法从何处入手？其法律内涵及效力如何定位？如何提高海洋地方立法质量？地方海洋立法的界限如何把握？

一、 出发点：三亚海洋生态环境保护立法的意义

基于生态文明的发展，人类对海洋的认知有了不同的理论高度。基于海洋命运共同体的认知理念，海洋生态环境保护的立法定位需要更为准确，海洋生态环保立法需要得到创新和发展。

(一)三亚海洋保护立法的重大意义

1.建设自贸港的必然要求

自贸港建设是海南面临的时代命题，也是中国处于百年未有之大变局的重要布局。海南所处的地理位置使生态环境与经济发展呈现共生共利的关系。《中华人民共和国海南自由贸易港法》(以下简称《自贸港法》)应时而生，并符合国家战略要求——海南的发展要守住生态底线，以立法引领海洋生态保护。《自贸港法》[2]多项条款属于生态环境保护条款，其中第三十三条对海洋生态保护做了详细规定，海南自由贸易港严格保护海洋生态环境，建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，足见自贸港建设对海洋生态保护的重视。海南省第八次党代会提出：坚持生态立省，建设生态一流、绿色低碳的自由贸易港。青山绿水、碧海蓝天是海南自由贸易港最强的优势和最大的本钱[3]。落实最严格的围填海管控和岸线开发管控措施。其生态保护思想也在海南省“十四五”规划[4]得到具体落实：开展海洋生态系统碳汇试点和近零碳排放示范区试点，探索碳中和实现机制；实行差别化的自然生态空间用途管制；提升生态系统环境质量和稳定性，保护湿地，加强红树林、珊瑚礁等海洋生态系统保护和修复。因此，三亚的海洋生态环保立法要紧贴海南自贸港发展的生态站位高度，突出海洋生态环保立法的重要战略意义。

2.海洋生态环保立法是三亚生态环境保护和经济发展的必然要求

国家倡导“蓝色经济”。在理念上，“蓝色经济”是海洋经济、海洋文化、科技水平发展到高级阶段，以绿色经济和可持续发展为理念，强调以科技保护海洋环境，以科技开发利用资源的绿色化发展模式[5]。同时，可充分利用地方立法权确保蓝色经济得到和谐均衡发展。作为旅游城市，三亚经济建构以海洋旅游为重要组成部分，蓝色经济的生态保护与三亚未来发展不谋而合。但是沿海人类频繁的经济活动，导致海洋污染日益严重，海岸线被侵蚀，海洋生物种类减少和海洋垃圾增加，以及污水排放造成对海水质量的破坏。种种污染叠加产生的破坏效应和法律应对海洋治理手段的弱化，使得破坏行为不能有效地受到制约，因此三亚需要遵循本地生态环境规律，制定完善的海洋生态环保立法，以有效地应对海洋环境变化带来的经济发展压力。《自贸港法》奠定了良性循环发展基调，但对海洋生态保护的具体管理规则和相关部门的管理职能职权法律并未做详尽规定。三亚须在此基调上充分发挥地方立法自主权，以海洋的开发利用为立法的内在逻辑起点，以蓝色经济的可持续发展为立法理念中秉持的核心，达到三亚所属的海洋区域经济和生态保护关系的和谐延伸，实现与上位法之间的有效衔接。

(二)三亚海洋生态环境污染的主要来源

从生态经济学的角度而言，海洋生态资本的存量价值主要来自海洋生物资源、海水资源和表层海底资源，三项生态资源构成海洋生态系统整体[6]。三亚海洋生态保护是基于海洋生态污染及损害的严重程度，通过了解污染的起因，厘清污染损害行为和损害结果之间隐蔽的法律因果关系，从而能够准确剖析海洋污染和海洋治理权责对应关系，对平衡海洋开发和环境保护的立法的顶层设计、注重管制用海行为等起到助益作用。

1.陆源污染

“陆源污染是指陆地来源，包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境的污染，是陆地产生的各种污染物通过不同的渠道，最终进入海洋，对海洋造成污染的过程和结果。”[7]随着沿岸人口的高密度活动，陆源污染是海洋污染的最主要来源之一。很多未经处理的污水或者虽经处理但未达标的污水排放到近海中，波及范围广，污染跨区域流动，对海洋危害极大。《海南省海洋环境公报》[8]显示三亚榆林港近岸海域，主要超标指标为活性磷酸盐、化学需氧量、无机氮。造成三亚陆源污染主要是近海污水排放，三亚在2021年开展专项陆源排放的整治排查工作，对三亚市吉阳区沃尔沃鹿岛雨污混排水口、吉阳区红沙码头雨污混排水口等陆源入海排水口进行检查，发现都存在不同程度的污水混排现象。

2.养殖污染

海水养殖是三亚渔业发展的重点，但目前大部分渔场采取粗放式养殖，即直接围海养殖的简单粗暴的方式。同时养殖尾水未经处理、长期直排，里面所含化学物会造成活性磷酸盐、无机氮超标，长期积累会导致水体富营养化，从而形成海洋赤潮，对海岸生物、海岸带造成破坏。同时，还有很多渔户未取得海水取水许可证、环评手续，其鱼塘和虾塘等养殖场对海洋生态环境造成了不同程度的损害。为了保护海洋环境，防止养殖污染的破坏，三亚2020年开展养殖清退工作，逾3 100亩近海海水养殖场全部停养，相关部门对养殖设备进行破坏性拆除工作。

3.海洋垃圾污染

海洋垃圾是海洋生态环境污染与破坏的主因之一。2021年海南省生态环境监测中心对包括三亚湾在内的海南的4个港湾进行海洋垃圾监测。塑料袋、渔网、塑料瓶是海滩上主要污染物，其中塑料垃圾污染最为凸显，表层水体拖网漂浮垃圾平均为2 494个/平方公里。所有垃圾中，塑料类垃圾数量最多，占95.7%，其次为纸质类，占4.3%。塑料类垃圾主要为泡沫残渣、塑料碎片、渔线[8]。海洋塑料垃圾存在难以降解和不可回收利用等特性，容易造成海洋生物误食，进入海洋生态食物链。据三亚相关案例，一只搁浅的海龟，体内存在3公斤海洋垃圾，且难以剥离[9]。海洋垃圾不仅对海洋生物造成安全威胁，还成为人们近海活动的安全隐患。甚至由于海洋洋流与海上季风携带海洋垃圾漂流，因而严重影响海洋区域生态的整体平衡性。

二、 矛盾点：三亚海洋生态环保立法现状及面临困境

(一)三亚海洋生态环保法规规章概况

目前三亚的生态环保立法范围是全方位的延伸，涵盖生态环境的各个方面，各个专项立法呈现不同的发展态势，包含地方性法规和规章，见表1。

表1 三亚市生态环保相关立法文件汇总

2015年后，国家赋予了地方立法权，三亚生态环保立法体系建设稳健推进。地方立法的真正价值不在于究竟出了多少法律法规，也不在于上级立法单位对下级地方立法的正面评价，而在于立法是否立足于本地实际，是否揭示地方的特殊规律，是否能够针对问题提出可操作的实践方案[10]。生态环保立法属于三亚立法关注的重点领域。依照自贸港生态文明理念，除极个别要素立法缺位，三亚针对各个生态要素的立法均有涉及，但生态环保立法覆盖面须进一步完备均衡。三亚立法机关要填补地方海洋立法的空白和提升地方立法质量，做到科学立法，必须从三亚关于海洋环境治理成功经验出发，准确总结提炼解决问题的关键节点，以此上升到法律制度形式，对三亚生态环境保护起到一定的作用。如涉及海洋专项的立法有《三亚市海岸带保护规定》，于2016年出台，在经过5年的实践后，2022年对其进行整体大范围的修改并颁布实施。新修改的《三亚市海岸带保护规定》承袭了上位法的精神和目标，精炼了条文规定，内容上对海岸带的污染防治，鼓励民众参与，保护监管措施，修复损害等都有涉及，针对三亚实际情况，明确了职能部门在海岸带的管理上所负有的职权以及违反职责须承担的处分或刑事责任等后果。

(二)三亚海洋生态环境保护立法困境

1.海洋生态环保立法的不足

虽然有《三亚市海岸带保护规定》(见表1)，但是三亚海洋生态环保立法不容乐观，关于三亚海洋要素的立法仍有留白。目前海洋生态环保立法整体呈现分散式、碎片化格局。原因之一，对于海洋立法规定，大部分适用上位法的规定。上位法规定的是一般性的问题，不具有针对性，而海洋环境错综复杂，海洋损害的情况也表现不一，再加上损害行为与损害结果存在因果关系上的隐性化，造成海洋生态损害事实认定的偏差。真正要具体落实海洋生态保护还需依靠地方立法。

原因之二，三亚关于海洋生态保护治理的相关文件并未上升到地方立法的高度，约束力明显滞后。“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”[11]约瑟夫·拉兹[12]认为，通过立法所形成的具有普遍约束力的社会规范对民众有深刻影响，法律的实质是利用规则及法院对于案件的法律适用来指引人们的行为。如前面提到，关于海水违法养殖问题，三亚相关部门开展了养殖清退活动，也取得了成效。但是最终没有以法律文本的形式将海洋保护的成果予以明确，这种海洋保护措施不能形成常规化、常态化的立法文件与之相匹配。偶发性和临时性的行政管理活动不能及时高效地形成长期性的法律保护，并且清退活动没有产生法律上的威慑作用，有些渔民被清退以后在暴利驱使下又卷土重来。

除此之外，海洋管理部门的职能在立法中没有系统整合，或虚设或管理缺失，或存在多头管理的混乱现象。2019年进行海洋管理机构的调整，这新一轮的国家机构改革将环境保护部的整体职能划为自然资源部和生态环境部分别完成。由于自然资源部将原国家海洋局职能纳入其中，但海洋环境保护职责归属于生态环境部，那么海洋行政主管部门指的是自然资源部还是生态环境部？究竟哪个才是法律规定的“国家海洋行政主管部门”呢？[13]所以，立法势必要作为破局点，划清和落实各部门职责，形成多方合力，增强海洋地方保护的可执行力。

2.海洋生态补偿制度方面立法不足

2017年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》提出了海洋生态补偿的概念，但由于该规定较为晦涩抽象，目前司法解释对其的解读没有统一的衡量标准。有学者提出，海洋生态补偿机制是给予自然资源管理者供应部分海洋生态服务的补助，以提高其维护海洋生态服务的积极性[14]。也有学者认为，特定主体为平衡海洋利益相关人(居民、企业、政府等)的法益，采用市场、政策等手段，对海洋破坏者要求一定惩罚义务或对海洋保护者提供软件、硬件上的补偿[15]。虽然解读不同，但学者普遍达成共识：生态补偿制度是海洋生态环境的修复机制，是对海洋的环境开发所产生的负外部性的救济措施。由于海洋生态补偿机制的不确定性，海洋生态补偿法律机制建构并未在地方立法广泛应用。

海洋生态补偿包含了海洋生态损害补偿和海洋生态保护。《海南省海洋环境保护规定》在海洋生态补偿方面有相关规定，在2017年发布的《海南省海洋环境保护规定修正案(二)》[16]加大了对海水遭损害的补偿力度，也增加了损害事前预防条款。三亚市人民政府在《三亚市海岸带保护规定》中对补偿标准问题也有类似规定[17]。个别省市在出台专门海洋生态补偿规定时，以资金补偿为主要形式。厦门2018年出台《厦门市海洋生态补偿管理办法》，对海洋生态补偿的概念、补偿原则、补偿标准做了规定。其中最重要的体现就是取得海域使用权的单位和个人，因为从事海洋开发利用活动导致海洋生态损害的，应采用实施生态修复工程或者缴交海洋生态补偿金的方式，对其造成的海洋生态损害进行补偿。山东省2020年出台《山东省海洋环境质量生态补偿办法》，对海洋生态补偿有着创新性的立法，规定了海洋环境质量生态补偿资金和“保护者受益、损害者赔偿”原则，并根据山东省的具体情况，允许补偿资金的双向流动，即由省级向各市补偿或者由各市向省级赔偿的资金。三亚现有的生态补偿条款较少，没有具体的赔偿标准，缺乏系统性，在推进海洋生态补偿地方立法时可借鉴相关省市的立法。

目前的海洋生态补偿立法侧重点在事后补偿，倾向于对受损害的海洋生态环境的建设和修复，因此事前性预防滞后。除此之外，赔偿标准比较片面且补偿数额和比例过低。事后型补偿是否能达到海洋生态补偿的目的，在海洋开发的巨大经济理性下，补偿的低成本是否能够抵制污染风险产生，都值得商榷。另外由于海洋污染源种类繁多和生态损害程度难以清晰界定，无定量化核算方法，因此立法上呈现消极的应对海洋污染问题。海洋生态补偿如何最大化地发挥其优势？三亚立法部门在立法时，可以适当将以上现实问题作为考量因素，以更好地完成海洋生态环保立法。

3.陆海生态衔接保护立法不足

陆海统筹是针对陆海生态有效衔接提出的概念，包括但不限于这一范畴，延伸到经济、政治等领域，实质上在于使陆地与海洋以及陆海内部各要素实现从无序向有序、从失调向和谐转变，各方面相互衔接、良性互动[18]。2021年3月11日通过的“十四五”规划进一步强调“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国”，以及“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”[19]。《自贸港法》在生态条款中提出陆海统筹这一说法，更多是体现在地方立法的指导理念上，是确保海洋与陆地能够有效衔接、经济上协调发展的行动原则。陆地立法和海洋立法分块设计，各自为战，但是人类社会的活动与海洋息息相关，陆地上造成的污染已经逐步向海洋转移。联合国环境署的报告指出，大约80%的海洋垃圾来源于陆地，20%左右来源于人类海上活动[20]。污染物部分来自于沿海居民的排放，部分来源于入海河流的污染排放，从局部难以衡量污染物的排放数值和造成的损害。有鉴于此，制定陆海生态环境衔接保护规则是必要的，防止对海洋的损害要从宏观整体着手。

《三亚市海岸带保护管理规定》遵循了陆海统筹原则，规定海岸带的保护规则，增加了政府保护责任，将海岸带保护效果纳入政府工作考核绩效范围，禁止向湿地、河口、泄湖排放污水和倾倒垃圾，极大地缓解三亚海水养殖污染、生活污水、旅游发展带来的污染等对海洋环境造成的压力，兼顾对海岸带地貌的保护并禁止破坏开发，这是其进步之处；但很多方面规定较为笼统，如政府考核具体标准是什么，破坏之后适用什么样的措施，海洋生态如何恢复补救，这些没有详细规定，与上位法重复度较高，没有凸显三亚本地的特点；且陆海统筹不单单是海岸带的保护管理，对陆源污染和入海排放没有详细的标准，所以后续相关立法设计还需要完善。

三、 落脚点：针对三亚海洋生态环保立法问题的思考

(一)查漏补缺：补充完善海洋生态环保立法

海洋生态环保立法顶层设计必不可少，完善第一步要从整体出发。马克思主义的生态认识论是科学主义范式和整体主义范式的有机统一，这种科学的整体主义不仅强调人的主体性，而且遵从唯物辩证法中的联系观和发展观，是一种可以诉诸实践的思维范式[21]。三亚在立法定位的问题上，既要跳出自身又要回归本原，以更高的视角厘清立法中的整体与部分之间的关系，立足地方与地域区块联动的有机联系。通过前面的生态立法分析(见表1)可知，三亚在生态环保立法上不够全面，因此综合考量三亚海洋环境的开发承载容量，根据自身需求和生态逻辑对三亚立法进行整体性设计：参考借鉴相关省市的成功经验，补齐现有的三亚在陆源污染、生态补偿、行政执法等方面的海洋立法，达到损害判定、赔偿范围等基本问题标准化，海洋生态修复流程规范化，海洋环境监督检查常态化；同时在现有的法律制度运行下，梳理和整合海洋要素立法；制度设计融入公众参与，海洋环境的开发要深入契合公共利益的要求，跨界联动；将海洋生态环保立法嵌入三亚地方立法体系之中。

(二)协同优化：提升海洋生态环保立法质量

海洋生态环保立法关键在于要转变立法思路。海洋生态立法加入救济模式、参与主体、侵权损害赔偿标准等要素内容，有助于提升海洋生态立法质量。

三亚的海洋生态环保立法首先可以考虑突破传统的事后规制救济模式。事后规制在一定程度上能达到良好的救济补偿效果，及时停止海洋污染，修复受损的海洋区域。但损害后果是不断地在多次污染中沉淀积累的，难以完整具体地估算损害后果，如果只依靠事后规制补偿，对海洋的救济达不到预想的效果。因此，未来立法的目光应集中在事前控制的制度设计，引导主动性的思考，采取多种方式，比如事前收取抵押金、排污费，或者明确规定不同海域的排污标准，还可以探索一些新形式的补偿方式，以项目补偿和实物补偿等多种途径实现可持续的海洋保护。

其次是海洋生态环保立法可扩大参与的主体。海洋生态环保立法不能局限于单一化的主体，涉海企业、政府还有社会公众都可以纳入主体范围。比如，政府作为引导者和执法者，保障海洋生态环保立法切实落地；而社会公众作为地方立法的重要参与者，对海洋立法质量的客观评价，如立法的实施效果如何，立法是否能够有效地遏止海洋污染行为，是社会公众对于地方立法科学性的真实反馈，同时也是对立法权力的监督和防范，为了能够高效地检验海洋生态环保立法的结果，通过立法后评价以保证合理合法的地方立法活动，提升立法质量，实现立法利益共赢。

最后是提高侵权损害成本。现有的法律违法成本过低导致污染排放现象的泛滥。海南现行的关于海洋污染法律法规中赔偿范围2～10万，明显远远低于污染所造成的损害后果，提高赔偿标准是可行之道。2020年，海口海事法院判令三被告连带赔偿环境污染损害损失费860.064万元、鉴定评估费47.5万元以及公告费等，总共907万元，并在全国性媒体上公开赔礼道歉。此次案例开历史之先河，高额的赔偿成本驱使海洋开发者在利用海洋资源时将生态污染成本纳入其范围。海洋污染损失有很多影响因素，以科学的核算标准考量直接损失和间接损失等，不断调整至合适的受损补偿。

(三)统筹协调：兼顾陆海生态衔接立法

陆地和海洋立法对象的差异性势必影响到立法理念。比如水污染防治的立法将海洋方面的保护排除在适用范围之外，导致陆地和海洋的治理格局分裂，在实际应用中产生冲突和适用障碍。生态文明战略要求海洋和陆地紧密连接，因此排除陆地和海洋的立法隔阂，减少重复性立法，避免立法资源的浪费尤为重要。2022年11月，三亚打响六水共治攻坚战，污水治理作为其中重要一环，以减少海洋污染源的排放，这是陆海衔接的创新性和技术性尝试。陆海统筹应打破立法当中的区域限制，将现行对环境保护领域“各自立法+排除性适用”的立法方式改为“一般性立法普遍适用+特别立法优先适用”的立法方式[22]，即扩大保护条款的普适性，在海洋保护范围中也能使用；特殊事项特殊规定，如不同海域的海质情况进行不同的分区管控和实施不同的开发规定。同时加强陆海之间的联动性：在海洋开发准入时，纳入陆地和海洋的考核评估体系；在污染防治上，对陆海环境协同治理，共享陆海信息，及时树立陆地海洋联动保护的生态理念，容纳更加多元的治理主体，调整海洋环境治理途径，拓展海洋保护范围，形成一个系统的、有机的整体。

(四)良法善治：加强海洋立法中的执法部分

法律制定的最终落点在于法律的实施。如果法律当中执法依据薄弱，没有详细规定，就会存在职权混乱重复和职权空白区域，海洋生态监管不会形成常态化。三亚市对海洋非法经营活动有明确的规定，划分了各部门的详细职责。但三亚对海洋污染并没有类似规定，如海岸带垃圾如何清理，部门如何监管在目前实施的法律性文件中尚未涉及，还存在违规干涉执法，海洋生态环境保护执法和司法之间联动机制不畅等问题。这些都是目前海洋生态环境保护执法存在的困难。把握立法尺度，划分地方执法权限是破局关键：第一理顺上位法的规定，对中央的部门职责进行解读，对标中央的职责划分，明确地方执法部门职责；第二是立法上，按照地方实际对海洋综合行政执法体系进行匹配性重构，解析和明确各部门的管理职责，避免执法越界和执法推诿；第三，持续完善海洋执法协同机制，执法机关与司法机关加深彼此的沟通和交流，发挥海洋保护体系的共同合力。2022年5月，三亚海警局与三亚市城郊人民检察院建立海洋公益诉讼协作机制，其合作内容包括信息资源共享、案件沟通协商、提起公益诉讼、海上溯源治理、联合调研巡查、跟案交流会商等6项机制。执法机关与司法机关的协同是对执法资源的高效整合，补齐了执法短板。制度设计中，加强执法部分，最终形成制度的闭环。

结 语

海南自贸港的建设和蓝色经济的发展必须建立在良好的海洋生态环境的基础之上，需要专门海洋生态环保立法的支撑。三亚作为参与者，立法是海洋生态环境保护的最有力手段。现阶段，三亚对海洋生态环保立法仍在探索中。努力的方向是结合三亚所属的海洋生态环境特点，完善海洋生态损害赔偿制度；认真地梳理当前立法存在的不足，补充、优化、统筹、加强制度设计，实现人与海洋的和谐发展。