推进川渝地区水安全协同保障工作的思考

吴险峰，李 翊

(1.四川行政学院，成都，610031；2.四川省都江堰水利发展中心，四川 都江堰，611830)

水安全是贯穿四川水利高质量发展“3226”总体工作思路的一个基本要素，《四川省“十四五”水安全保障规划》中，把成渝地区双城经济圈建设作为水安全保障的重要驱动。川渝两省市在新发展格局下，在水安全保障方面有迫切的协同需求。近年来，川渝之间在水利领域开展了大量的合作，水安全保障协作是其核心内容之一，也是一项需要深入持久开展的重要工作。

1 川渝共同面临的水安全保障形势

1.1 川渝在长江上游生态屏障建设中的使命

四川是长江上游重要的水源涵养区和生态建设核心区，重庆是长江的重点生态区，川渝水系超过95%属于长江水系，流域面积超过长江经济带总面积的1/4，长江流经重庆市的面积居长江上游各省区市首位。长江上游生态屏障是国家生态安全格局的重要组成部分，有调节与阻滞、土壤保持、水源涵养、水之精华、生物多样性保育等多种功能。长江上游生态屏障得到有效保护，不仅可以服务于长江上游，对整个长江流域的生态环境都有促进作用。反之，则长江流域将面临严重的生态风险，进而威胁到国家的生态安全。

可以说，川渝地区是生态环境高度敏感区，也是水生态、水风险高度敏感区。多年来，四川省和重庆市在长江上游的生态建设上取得了很多成就，但是，距离国家对长江上游生态屏障的期望，还有相当大的距离。“长江病了，而且病得还不轻”[1]。川渝两省市应责无旁贷地担负起保护母亲河的重要使命。

1.2 川渝在流域治理中的上下游关系的困局

地方政府在治理跨域水资源风险时，往往只愿分享利益，而不愿承担治理成本。川渝之间、川渝地区与长江中下游之间，是流域中的上下游关系。在这种关系下，水资源作为公共品具有较为典型的“单向外溢”特征，其利益关系在上下游之间传导是不可逆的。如果用博弈论的理论分析，其结果是：在没有外部驱动的情况下，四川省作为上游区域，倾向于采取不保护、不治理的策略。而重庆市则无论四川省是否投入了治理成本，都会倾向于采取不补偿的策略。在实践中，虽然国家设立了长江流域管理机构，但其主要的任务侧重于流域资源的利用规划，不具备对地方政府的奖惩权力，对地方政府的影响力有限。并且其推行的一些基于流域整体利益的举措，地方政府有可能并不会积极支持，甚至还会设置障碍。

1.3 川渝之间跨界河流的环境管理难题

行政有界，流域无边。川渝之间有众多的跨界河流，流域面积50km2以上的河流就有81条，总长度达10311km。跨界河湖治理，历来是河湖保护工作的重点和难点。由于跨域环境污染治理的法律依据不甚明确，基本上停滞于“行政区行政”的治理模式，行政部门的职能局限于本地，造成环境监管部门执法中“争议争执多，推诿盲区多”，当河流上下游、左右岸出现跨界风险或危机事件时，既难以防范，又难以追责。当前，这些区域依然存在不少乱占、乱采、乱堆、乱建现象，污水偷排、乱排屡禁不止，污水“零直排”也尚未实现。实施这些违法违规行为的主体构成复杂，包括工业企业、建筑工地、畜禽养殖场、医疗机构、餐饮行业、洗车场以及城市及镇街污水集中处理设施等，整治难度比较大，“谁都该管，谁都管不了”。

1.4 成渝双城经济圈建设对水资源风险的影响

成渝双城经济圈的建设将对水资源承载能力提出更高的要求。根据曾鹏等对中国十大城市群的研究，川渝城市群的水资源承载力的盈余在其中排名第六，属于中下水平[2]。成都市近年城市人口以近4%的速度增长，对供水设施等形成了较大的压力，供需矛盾突出。重庆也有数量众多的过境河流，但是可取用量很有限，并且水资源在空间和时间上都存在分布不均的状况，水资源承载能力是发展的重要制约因素。建设成渝双城经济圈必然会促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效聚集。这无疑将对成渝地区包括水资源承载力在内的综合承载力构成巨大的挑战。

2 推进川渝地区水安全协同保障的策略

2.1 落实落地“3226”总体工作思路，促进川渝地区水安全协同保障

前述分析可见，川渝地区面临的水安全既是事关国家生态安全的全局性问题，也是关系到地方发展的区域性问题。“3226”总体工作思路对水安全问题给予了高度重视，在指导思想上强调发展与安全的统一，要实现“三大供水目标”，必然要以水安全保障为基础。可见，水安全也是“3226”总体工作思路的基本价值导向，而构建“两大体系”则是实现水安全的两个途径，水网体系是水资源供给的基本条件，是水安全的物质基础，现代化治理体系则不断优化节水、用水、护水、管水等系统性的措施，是水安全的软保障；同时“3226”工作思路也具有充分的风险意识，强调了水生态安全红线和水旱灾害防御底线，并为坚守这两条线提出了若干原则、目标、策略。“3226”总体工作思路部署的“六项工作”均和水安全有着密切的联系，进一步明确了水安全在各项工作中的重要性，并从水利基本建设、体制机制改革创新、弘扬水文化等方面着手，提高水安全保障水平。

另一方面，“3226”总体工作思路明确把中央提出的成渝双城经济圈的高质量发展战略作为服务目标，对国家重大战略作出了积极响应。在与重庆市合作时，提出了充分发挥省级统筹协调作用，加强省级和有关市(州)的协调联动策略。因此，从四川省的角度出发，应以落实落地“3226”总体工作思路为抓手，与重庆市建立深入的协作关系，共同促进川渝地区水安全协同保障。

2.2 坚持先进理念，扎实推进川渝地区水安全协同保障

水安全问题具有“复杂”的自然属性，同时还具有“公共”的社会属性。水安全保障不仅是工程技术问题，也需要与有关的社会、经济、资源、生态和环境等问题相统筹。因此，在落实落地“3226”总体工作思路、推进川渝地区水安全协同保障工作时，应遵循以下理念。

2.2.1 系统治理

一方面要坚持全面而不是孤立地去解决水安全保障中的问题。要掌握水资源风险治理中诸多因素的联系，明确治理对象，统筹山水林田湖草中的涉水治理；在治理主体方面要整合发挥各方力量，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与；在环节上要统筹源头治理、风险防范、突发事件应对等全过程；在方式上要综合运用多种治理手段。

另一方面，要抓住主要矛盾，针对川渝地区的区域特点，查找突出问题。以问题为导向处理好水与经济社会发展的关系，水与生态系统中其他要素的关系，以及在解决水问题上政府与市场的关系，把握这些关系中的主要矛盾，确定治理重点和策略。

2.2.2 整体治理

川渝地区水安全保障首先要以长江上游的生态治理为本底，并与区域周边贵州、云南、陕西、甘肃、湖北、湖南等地的生态治理相联系，特别是国家重点治理主题，如川滇森林及生物多样性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山区生物多样性、三峡库区水土保持、武陵山区生物多样性与水土保持等。在区域内，以水为脉，将山水林田湖草联结在一起，通盘考虑，顺应水安全的内在规律。“以系统思维谋划、以整体观念推进”。

2.2.3 跨域协同

跨域协同开展水安全保障是基于水资源自然属性所要求的基本工作，长江中上游生态屏障的生态安全地位将川渝地区紧紧联系在一起，流域的邻接关系、数量众多的跨界河流也必然要求多层次的治理主体间的协同。破除地方各自为政的壁垒也是成渝双城经济圈建设促进区域协同发展的应有之义。川渝地区面临共同的水资源风险治理需求，与成渝双城经济圈建设对体制机制创新的推动相契合，为跨域地系统治理水资源风险提供了机遇。

2.2.4 多元共治

水资源的公共性特点决定了多元主体协同治理模式优于单一主体治理模式。多元治理模式下，政府机构、市场主体和普通公众以不同的角色在水安全保障中发挥作用。政府履行主导、监管职责；市场主体在责任和利益的双重驱动下，参与水安全保障；全社会形成重视水资源保护，重视水安全保障的环境和氛围。

3 推进川渝地区水安全协同保障的路径

3.1 准确掌握区域水安全形势，明确区域发展的系统约束

3.1.1 依据水安全保障规划开展各项工作

2021年，四川省、重庆市均印发了“十四五”水安全保障规划，水安全保障规划是在充分理解水安全、水风险的基础上制定的规划。一方面，把水安全转化为“红线”，作为各项工作的约束；另一方面，要把水风险的削减作为重要的目标，引导区域发展方向。成渝双城经济圈本身具有经济发展和生态保护的双重职责，要主动作为，对风险的形成、集聚、转化进行科学、系统地干预，实现规划中的具体目标。再者，在规划的指导下扎实开展水安全协同保障的能力建设，既要有“一事一策”的灵活机动和针对性，也要有常态化的协同体制机制，落实区域“一盘棋、一体化”发展要求。

3.1.2 加快面向跨域水安全及其协同保障的立法支持

川渝两省市需要在地方立法方面加快脚步，在治理中要坚持立法优先、标准优先的原则。地方立法机构要围绕经济圈的重点规划、重点建设，生态环境、自然资源保护，公共服务等重点领域，加强协同立法，建立相对统一、衔接、稳定的法治环境。通过法治，打破行政壁垒。在法律法规指导下，制定多层次的跨界协议、合同、倡议书等，降低对临时政策的依赖度。同时建立区域统一的标准系统，整合川渝现有的各类标准资源，“一张清单管两地，一套标准管两地”。

3.2 完善水安全协同保障的平衡机制，激活两省市协作的潜能

3.2.1 水安全保障的权力与责任平衡

针对水安全保障的特点，需要对水资源管理体制进行优化调整，突破现行的在“分级负责、属地管理、分割治理”原则下形成的区域行政分割治理模式。

首先，各级政府涉水管理部门需理清权责，制定责任清单、明确责任边界、设计与相关部门的交互通道、接口。理顺涉水部门财政事权和支出责任，保障基本的财政投入。水安全保障实际上涉及水利、自然资源、环保、气象等多个部门。要推动这些部门的业务结构由垂直化、单向度向扁平化、交互性强的网络结构转化。

其次，设计面向跨区域的权责配置，对现行的流域管理体制进行补充和优化。可以建立多层次的流域管理协调机构，如以支流流域为基础，市县联合建立流域管理协调机构。特别需要对流域管理机构更多地赋权，使其对流域政府和其他性质的主体有监督和奖惩权、争端的裁决权，相应要规范争端处理程序。

3.2.2 水资源风险治理的经济利益平衡机制

长期以来，水安全治理存在投入方和受益方错位，责任主体单一，不利于集中社会资本投入等问题。经过近年来在跨界流域、经济区的试点，已经总结了一些可供推广的模式，有助于消除水安全治理中经济利益不平衡的弊端。

首先，通过横向生态保护补偿调整经济利益平衡状态，在上下游区域间推行横向生态保护补偿。除了增加财政转移支付外，要探索发挥市场机制作用，吸引社会资金投入，通过排污权、水权等交易，以市场化生态补偿机制为补充，进一步完善水安全治理的利益平衡机制。

其次，在共建共享的原则下，以财税分享为途径，实现水安全治理的投入共担、利益共享。对于投资巨大的重大水资源基础设施和公共服务项目，由多方政府牵头先行投资，或共同设立投资基金，撬动社会资本投入。投入运行后，以经济区内共建的产业园区、跨区域项目等经营产生的税收作为共享收益，依据各方投入的资金、在建设中的贡献，以及对区域水环境、水资源产生的影响等综合因素，协商分享收益。

3.3 提高应对水安全突发事件的能力，有效遏制水资源风险的集聚放大

3.3.1 加强成渝经济圈水安全突发事件应急联动制度建设

发生水安全突发事故、灾难，导致水安全局部失衡的现象不可能绝对避免。提高水安全突发事件的应对处置能力，是遏制水风险集聚、放大、扩散的最后防线。

总体上，我国实行以“政府领导、统一指挥、分级管理、属地为主”为原则的应急管理体制，突发事件的应对通常要涉及到多个灾种、多个主管部门、多个区域。所以政府条块之间的协调、地方政府的协同本身就是一个在应急管理领域的难题。跨省市的协同显然难度更大，要使川渝之间保持较高的应急联动水准，必须有针对政策、制度和规范作弥补、引领和保障。

针对水安全突发事件应急联动，主要需制定权责分配政策，如相关基层政府、部门在各类事件中承担的责任，不仅明确部门、岗位在本行政区域的相关责任，还要明确在对方区域发生事件时，主动或应要求需要承担的责任；还应对应急联动的运作规则，如联动活动的触发条件、指挥机构的组成和权力设计等作出制度安排，解决现行的行政规则与应急状态不兼容的矛盾；此外相关的处置程序、技术标准等方面，也应逐步完备。

3.3.2 巩固成渝经济圈应急联动组织保障和协调机制

在以前，涉水应急管理的合作主要由川渝两省市的水利、环保等部门在单线推动开展，存在综合性不足，与属地的结合上也不够紧密的问题。川渝相邻市县也开展了不少有益的合作，但是由于层级相对较低，调集资源的能力相对较弱，行政级别的不对称等不利因素，影响合作效果。在当前成渝双城经济圈建设被升格为国家战略的背景下，应当在现有的应急联动建设基础上，巩固和加强应急联动的组织保障。

首先，提升应急联动的组织保障层级。建议在川渝两省市级层面，或以成渝经济圈为载体，设立常态的应急联动和协调组织，统一协调川渝突发事件应对的联动，以适应协同发展的整体战略。生态、水资源领域的应急联动组织作为其子系统，与其他各子系统，如洪涝灾害、公共卫生等之间要建立沟通和协同的机制。

其次，逐步扩展水安全突发事件应急联动网络。以现有的市县级水安全突发事件联动合作为基础，建立联动节点。在一些地方则利用现有的综合应急基础设施和资源，补充建设涉水应急专业功能，使其具备水安全突发事件的处置能力。通过统筹资源，优化布局，形成以区域中心为中枢的水安全突发事件的应急联动网络。

最后，随着应急联动、协同治理网络建设的逐渐成熟，在一些合作条件较好、风险相似度高的区域探索应急一体化。如潼南与遂宁一带，沿界油气井密集，有200km天然气管道、60km输水管道，部分井站、管线跨界运行，生产事故风险高，衍生为水资源风险，迫切需要两省市密切配合，联合处置。因此，可以朝应急一体化方向纵深合作发展。