晋中市水利部门预算绩效管理存在问题及对策研究

刘 笑

(山西省灵石县水利局，山西 晋中 031300)

预算绩效管理以预算支出的结果为导向，更加关注预算资金的产出和效果、支出的责任和效率，是政府管理绩效的重要内容[1]。2018年9月，国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求我国政府各部门要加快实现预算管理和绩效管理相互融合，构建全方位预算绩效管理体系。这些要求体现了我国政府部门对预算管理绩效的重视[2]。近年来，山西人民政府为实施预算绩效管理改革，深入贯彻党中央战略部署，发布多项政策文件来推进预算绩效管理工作。2021年12月，山西省人民政府发布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》要求不断推进预算支出改革，加强预算绩效管。2022年2月，山西省人民政府发布《全省财政十项重点举措强化预算执行》要求强化预算执行管理，提高财政资金执行效率。自2013年以来，晋中市财政开始实施部门预算绩效管理改革，初步建立部门预算绩效管理体系，提高了山西省财政资金的使用效率，推动了我国政府治理能力现代化的进程。

由于我国预算绩效管理推行时间尚短，经验积累不足，还存在着一些问题，如预算绩效意识淡薄、预算与管理绩效脱节严重等。本文以山西省晋中市水利部门预算管理绩效为研究对象，对其存在的问题进行分析，给出提高晋中市水利部门预算管理绩效效率的对策建议，以期为晋中市推进部门预算绩效管理工作提供一定的借鉴。

1 晋中市水利部门预算绩效管理现状

1.1 晋中市水利部门基本情况

2018年12月，晋中市水利部门进行了改革，对组织机构进行了调整。改革完整后，晋中市水利部门下设综合办公室、财务科、人事科、建设规划科、政策法规与监管科、水资源科、水旱灾害防御科、供排水科以及机关党委9个科室。

晋中市水利部门是市辖区内的水利行政主管负责部门，其主要职责包括：负责晋中市的水法治建设工作，起草地方性水务相关地方性文件，编制晋中市水务法治规划；负责实施晋中市水资源综合监督管理及相关改革发展工作；负责晋中市水资源保护及节约用水工作；负责晋中市供排水及土木保持工作；指导晋中市水务基础设施、水域等的综合管理；负责农村水务工作的技术指导；负责编制水旱灾害预防规划、标准并指导实施以及水利移民工作；负责晋中市水务科技及领导交给的其他工作。

1.2 晋中市水利部门预算绩效管理开展情况

晋中市水利部门预算主要为两类，即基本支出和项目支出。基本支出为定员定额编制工资待遇发放，由财政局进行统一的安排。因此，基本支出不进行绩效管理。本文在此讨论的为晋中市水利部门项目支出的预算绩效管理情况。

2009年，水利部与财政部联合发布《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》，晋中市水利部门根据发布的文件内容，结合自身情况，也进行了绩效考核工作，但由于绩效考核的概念刚刚提出，对其认识和理解还不到位，此次绩效考核工作由具体业务部门对接省级业务部门完成，财务部门没有参与此次绩效考核。因此，严格意义上来说，不能将此次绩效考核称为绩效管理。

2013年，晋中市对国库支付进行深入改革，财政支付中心不再对各部门单独进行账务的核算，晋中市水利部门被选中为第一批试点单位，其在财务管理系统中独立进行账务的核算并在预算系统总填报绩效目标申报表。当年，晋中市水利部门的农田水利重点项目、黄河堤坝建设项目、农村水网改造项目被选为财政支出评价项目，根据相关要求想晋中市财政局报送了绩效目标申报表和评价报告。

2014年，晋中市水利部门选择本市10个重点项目填报了绩效目标申请报，并报送财政部门进行审核，其中5个项目被选为市一级绩效评价项目并组织水利部门和财政部门相关专家共同参与进行绩效评价。

2015年，晋中市委市政府为贯彻绩效目标管理规定，要求500万以上发展类项目全部纳入绩效目标管理。当年，晋中市水利部门有8个项目被选为绩效评价项目，晋中市水利部门领导高度重视，按照选中项目对应的业务部门，进行责任分工，成立工作领导小组。

2017年，晋中市选取了水利部门下属的农田水利项目和农村饮水安全项目两个重点项目进行了第三方绩效评价，评价结果为中和优。

2018年，晋中市委市政府为贯彻绩效目标管理规定，发展类项目和100万元以上业务类项目全部纳入绩效目标管理，所有范围内的项目均要求进行绩效考核工作，要求单位进行自评，其中晋中市选中了水利部门下属的防汛抗旱重点项目等6个项目进行绩效评价。

在预算执行保障方面，晋中市水利部门制定了多项制度来保障预算绩效管理的逐步推行，如《晋中市水利预算管理办法》、《关于进一步加强经费指出控制的通知》等等。晋中市水利部门也在不断进行探索，尝试建立科学的绩效指标评价体系。总体来看，晋中市水利部门按照上级规定不断推进预算绩效管理进程，但不可否认的是当前预算绩效管理工作还存在很多问题，需要在未来不断的改进和完善。

2 晋中市水利部门预算绩效管理存在问题

2.1 组织结构不合理，预算绩效管理意识淡薄

目前，根据工作流程来看，晋中市水利部门各业务科室分工合作，各负其责。尽管晋中市水利部门从2013年就开始进行预算绩效管理工作，但是经过近十年的发展，至今仍未成立专门的绩效评价小组，都是根据每年的考核任务临时成立的评价小组，这种临时成立的小组难以发挥出实质性的作用。并且，一般为财政部门负责牵头进行各部门的预算绩效管理工作，在此过程中，需要各单位的业务部门对绩效目标的完成情况进行填报，水利部门也是如此，因为涉及很多专业性问题，财务部门工作人员不了解具体技术指标，这就需要水利部门各业务科室互相配合。但是由于财务部门与水利部门之间为平级关系，在预算绩效管理工作过程中，经常出现业务部门不配合的情况，阻碍了预算绩效管理工作的进行。同时，各部门对于预算绩效管理的认识也不充分，水利部门领导层到业务部门工作人员的预算管理意识较为淡薄，对预算绩效管理工作不重视，简单的认为只要资金使用合理合法就不会出现问题，至于对财政资金的使用效益方面则很少关注。

2.2 预算绩效工作推进慢，填报质量较低

在每年的财政资金预算编制过程中，晋中市水利部门往往都不能按照相关要求节点上报本部门的资金预算计划。由于没有在规定时间节点内上报，财政部门就会多次催促，在这种情况下，晋中市水利部门在编制资金预算计划时会更加匆忙，造成资金预算的编制不够详细，编制质量较低。同时，根据笔者了解，一般单位对绩效管理工作存在一定的抵触情绪。由于组织结构上的不合理以及对绩效考核工作认识不够，造成绩效管理工作推进较慢，在财务部门要求上报相关材料时，经常需要对业务部门进行反复催促，并且对需要填报的材料敷衍了事，填报内容错误频出，导致材料反复进行修改，严重的拖延了绩效管理工作的进度。

2.3 预算绩效目标内容简单，没有指标评价体系

虽然晋中市财政部门根据上级部门相关政策设置了各部门预算绩效管理的目标，但是该指标一般为共性指标，没有根据各部门业务特点进行细化。由于不同的部门承担的工作业务不同，除了基本支出外，用同样的目标指标进行填报就显得极其不合理，也不符合实际情况。晋中市水利部门在在设置具体指标时，没有考核本单位业务特点和实际情况，设置的指标可操作性和细致性较差，无法完全体现出部门实际履职情况。同时，晋中市水利部门在绩效管理方面，尚未建立科学得评价指标体系，仅在每年的时候接到编制自评报告，其他相关材料也都是后补编制的，绩效评价工作如同虚设。

2.4 预算与绩效管理脱节，评价结果约束力不强

山西省政府要求财政资金预算上报及绩效目标申报在资金预算编制阶段同步进行，但是在直接过程中，预算执行和目标进度并没有相互关联，通过对目标绩效监控来实现督促相关部门加快预算执行进度的效果也不理想。晋中市水利部门将执行报告上报之后得不到相关回复，财政部门也几乎没有对绩效监控的反馈。由于绩效评价一般发生在事后，即相关资金可能以及使用完毕，或有些项目周期较长，某一段时间内的评价结果无法反映出项目的真实情况。并且，在绩效评价结果应用方面，评价结果与预算绩效管理工作没有结合起来，绩效行政问责机制形同虚设。尽管晋中市水利部门每年都会提到将资金绩效评价结果与预算调整联系在一起，即将评价结果作为下一年度的预算调增或调减的依据，但是实际情况时无论是水利部门还是财政部门，都无法准确把握实际情况[3]。

3 晋中市水利部门预算绩效管理存在问题的原因分析

3.1 缺乏组织和制度保障，部门领导重视不够

由于晋中市水利部门尚未成为专门的预算绩效管理小组，也没有设置专门的业务科室负责预算绩效管理方面的工作，每次绩效评价工作都是临时成立小组。因此，绩效管理工作的组织保障难以保证。无论从部门领导还是业务工作人员，在财政资金预算下达后，考虑的是资金怎么分配下去，而不是考虑如何发挥出最大的资金使用效益。由于部门领导对预算绩效工作认识不够，对绩效评价的过程不关注，只重视评价结果，认为不会影响最终财政预算资金的使用就没有问题。此外，晋中市水利部门至今仍未制定预算绩效管理方面的规章制度，相关工作无章可循，预算绩效管理工作质量和效率就得不到保证。

3.2 缺乏专业平台和信息化平台支撑

目前，晋中市水利部门没有负责预算绩效管理工作的专职工作人员，也没有专门负责此方面工作的部门。我国政府机构近年来改革的方向都是对部门、人员配置进行精简，因此各部门财务科室配置人员并不充足。晋中市水利部门财务相关工作量较大，但是在编入职人员仅仅3人，日常财务管理工作已经给财务管理人员带来巨大的工作压力，而对于预算绩效管理工作，更是无法顺利完成。目前，晋中市水利部门参与的财政资金预算评价工作尚未建立独立的信息化工作平台，相关资料全部通过表格文本进行上报。究其原因，主要是财政资金缺乏造成水利部门无法空出经费来支持该项工作。

3.3 预算绩效目标和评价指标体系不完善

晋中市水利部门绩效目标内容设置的过于简单，相关业务部门没有根据业务特点设计出符合实际情况的绩效目标，大多都是项目负责人自己进行相关材料的填报。按照财政部门相关规定，可以得知绩效目标分为长期绩效指标和短期绩效指标，而这两类绩效目标下设的细化指标则完全相同。在晋中市水利部门填报时，长期指标和短期指标的填报内容相同，且细化指标过于宽泛，没有根据本部门业务特点进行细化。同时，晋中市水利部门至今还尚未建立起项目库和绩效评价指标体系，使得部分项目在编制预算时随意性较大，无法做到精细化、合理化的编制预算，导致后续的预算执行工作也不顺利，如执行进度滞后、结余资金多或部门计划资金不够等。

3.4 预算执行缺乏监督，评价效果与预算资金关联度低

除了外部审计监督之外，晋中市水利部门在执行预算过程中，还缺乏完善的内部约束职级。财务部门在预算执行工作滞后，会通知相关业务部门加执行进度，但是效果不明显，预算执行难以推动下去，部门内部没有完善的约束机制，对预算的执行就没有压力和动力[4]。在这样的背景下，晋中市水利部门一般都是从自身利益出发，会降绩效评价结果做到最好，难免出现评分不符合实际，营造大好局面，因为结果越好，下一年度的预算资金就会越多，水利部门上至领导下至普通工作人员，都不想看到预算调减的情况。并且，晋中市财政部门仅仅选取部分项目进行评价，而水利部门内部则更没有评价结果和资金互相关联的应用机制。

4 晋中市水利部门预算绩效管理改进对策建议

4.1 加强组织管理和预算绩效管理观念

首先，预算管理绩效工作要建立长效机制，落实责任主体[5]。晋中市水利部门要根据本部门业务实际情况制定符合自身的制度。对预算绩效管理工作的相关流程进行梳理，确保预算从编制到执行都有据可依，为预算绩效工作的开展提供有效的制度保障。其次，尽快建立专门的预算绩效管理领导小组，要紧抓落实，形成高效的领导协调机制。最后，强化预算绩效管理观念，可以从宣传培训出发。可邀请相关专家进行授课，也可组织工作人员到先进地区进行学习，增强哥单位领导及工作人员的预算绩效管理观念。

4.2 构建科学的绩效目标和指标评价体系

要根据晋中市水利部门的职能及业务范围设置绩效目标。财政部门作为预算绩效管理工作的归口单位，应对绩效目标进行细化，但是由于专业性问题，仅依靠财政部门对其他部门的绩效目标进行细化显然是不现实的。财政部门可建立项目指标库，由各业务部门来根据业务特点制定指标，各业务部门将制定好的绩效目标录入平台的指标库，由财政部门审核目标的合理性。同时，晋中市水利部门还应加强指标库建设，将制定的绩效目标纳入到指标库中。在构建指标库时，要突出重点，全面考虑，坚持定性指标与定量指标相结合的原则[6]。

4.3 建立专业化人才队伍和信息平台

晋中市水利部门推进预算管理工作离不来专业的人才和成熟的信息平台。预算管理绩效工作任务重，涉及方面多，专业性强，仅仅依靠财务人员是无法提高预算管理水平的。晋中市水利部门可在单位内部选择财务人员和业务人员进行专业培训，固定这些人员来负责每年的预算管理工作。也可通过与第三方机构合作来提升水利部门的预算管理水平。同时，为了减轻晋中市水利部门的负担，可在财政部门支付系统的基础上开发预算管理功能，这样不仅能够保障信息安全，还可以加强对预算绩效管理的全过程管理[7]。

4.4 完善预算绩效评价结果应用机制

首先，晋中市水利部门要建立评价结果的反馈机制。将评价结果反馈给各单位的业务部门，评价结果好的可作为下一年度调增预算资金的依据，评价结果不好的可作为下一年度调减的依据并对相关责任人进行问责[8]。接着，将预算绩效评价工作纳入到集中式政府年度绩效考核中，将评价结果拿到政府绩效管理体系，也将其作为考核部门领导的重要内容和依据，努力推动预算绩效管理工作的开展和深入。

5 结语

针对晋中市水利部门预算绩效管理中存在的问题，本文提出了加强组织管理和预算绩效管理观念、构建科学的绩效目标和指标评价体系、建立专业化人才队伍和信息平台以及完善预算绩效评价结果应用机制等建议，该建议不仅对晋中市水利部门提高预算财政资金使用效率具有重要意义，对我国其他地区水利部门开展预算绩效管理工作也有一定参考价值。同时，预算绩效管理涉及部门众多，水利部门只是其中之一。因此，本文研究尚有一定的局限性，今后的研究将着重分析我国政府部门预算绩效管理存在的共性问题，探索广泛适用我国政府部门提升预算绩效管理的实施路径。