黄河古贤水利枢纽陕西供水工程管理体制重点和难点及对策分析

原 博

（陕西省水利电力勘测设计研究院,陕西 西安 710001）

黄河古贤水利枢纽工程位于黄河晋陕大峡谷中段、壶口瀑布上游约10 km处。古贤水利枢纽是黄河干流治理开发规划中的战略性和基础性骨干工程,是国务院确定150 项重大水利工程之一,是黄河水沙调控体系的骨干枢纽工程。工程的开发任务是以防洪减淤为主要任务,并兼顾供水灌溉和发电等综合利用。

南水北调西线工程生效前设计水平年古贤枢纽按照“以供定需”的原则供水,水库总供水量28.35 亿m3,其中陕西省10.32 亿m3,山西省18.03 亿m3,总灌溉面积为872.5 万亩,其中陕西省274 万亩,山西省598.5 万亩。南水北调西线工程生效后,供水区总供水量35.28 亿m3,其中陕西省17.25 亿m3,山西省18.03亿m3,灌溉面积为1046.9 万亩,其中陕西省448.4万亩,山西省598.5 万亩[1]。工程的建设对建设征地区的社会、生态和经济等综合效益具有一定的带动作用。

古贤水库建成后,由于水库抬高水位、沉积泥沙、调节径流,可以大大改善黄河北干流沿岸现有抽黄灌区（如陕西省禹门口抽黄、东雷抽黄灌区）的引水条件,为陕西省利用黄河水资源提供了良好条件和难得机遇；可以实现在目前现状抽黄灌区上,从河道提水转变为古贤枢纽坝上取水灌溉,降低了利用黄河水的抽水扬程,进一步解决了陕西省渭北泾东地区的城镇、农业灌溉和工业缺水等问题。陕西省对利用黄河古贤水利枢纽工程水源规划分为近期、远期。其中近期规划现状水平年为2019 年,规划水平年为2030 年,供水对象分为城镇及工业用水和灌溉两大部分。

其中城镇及工业用水供水对象为延安市的宜川县、渭南市临渭区、合阳县、澄城县等9 个市县及其沿线乡镇、11 个工业园区（宜川秋林工业园区、宜川县集义物流园区、宜川县交里（云岩）天然气加工区、韩城市龙门经开区、韩城市龙亭新区等）。

灌溉对象为东雷一期灌区、东雷二期灌区、禹门口灌区、石堡川灌区、桃曲坡灌区、洛惠渠灌区等15 个灌区共计436.82万亩耕地。供水区总面积1.37万km2。规划由古贤水库坝上年引水量17.25 亿m3,其中灌溉用水12.02 亿m3,城镇及工业用水5.23亿m3。规划的古贤干洞由古贤水库库内设计引水流量147.68 m3/s,其中灌溉流量122.45 m3/s,城镇及工业用水流量25.23 m3/s。

该工程建设涉及的范围广,且投资大,建设周期长,建设及运行管理将受众多因素影响,如技术、经济、环境、社会等方面,古贤水利枢纽工程涵盖了公益、准公益、经营多个类别项目,生产关系复杂,因此要求管理层统筹安排管理运行体制、工程管理等多方面内容,以确保工程的顺利实施。对于建设单位陕西黄河古贤水利枢纽开发有限公司,面临要求高、任务重、困难多等诸多问题,为了有效组织工程项目建设与管理,实现工程项目建设与运营发展的宏伟目标,结合开发模式特展开对本工程的管理体制设计研究。

1 工程开发模式制约管理体制的建设方向

在我国社会主义市场经济下的水利水电工程发展方向需要向水资源有偿使用推行,虽然无偿使用水资源对于水利事业而言具备公益性特征,但是水资源的有偿使用方向,也是基于市场经济的实际情况提出的重要举措,虽然少数地区的经济发展较为落后,但是无偿使用水资源的公益化模式也可能加速水资源浪费的比例与基数。因此,确保古贤水利枢纽陕西供水区工程的良性循环与可持续发展,推动水资源有偿使用是发展方向。

将古贤陕西供水区工程融入现代企业的经营模式,以清晰的责任制度为统筹管理方向,将政企两项职能进行合理划分,实施科学管理模式。研究古贤陕西供水工程项目法人责任制,实施项目法人责任制的目的在于落实相应的管理,适应市场化的发展格局,任何一方倾向都是极为片面的开发模式,在本工程市场化经营中,投资效益应当是首先考虑的开发原则。为此古贤陕西供水工程的开发模式,必须依据市场化的发展倾向明确主体责任,进而有效规避由于责任主体不明确而产生的市场信息滞后性。本工程需要以市场倾向为参考,积极探索股份或者信贷的开发基础,同时在项目投资上完善契合实际的规划。

古贤水利枢纽工程的开发模式涵盖了工程施工、资金筹集、项目筹划、建后管理、滚动开发、贷款偿还等多方面事宜,需要以水利水电工程开发的保值与增值为具体责任指标,寻求市场化发展道路,实现投资的回报率,进而实现开发目标。

2 工程投资结构制约管理体制架构

依据《水利部关于印发水利工程建设项目法人管理指导意见的通知》（水建设[2020]258号）文件中关于规范项目法人组建的指导意见,不同出资人的组成,其建设管理体制相应有所变化,资本金是单一还是多元化,都将决定工程管理单位的组织架构,进而影响工程的管理体制和运行机制。

根据工程的建设资金来源不同,项目法人机构则相应有所变化的特点,可以以主要的几种不同投资主体的结构模式为基础,进而开展相对应投资模式结构下管理机制架构方案研究工作,供建设单位参考。

3 市场化转型

根据国家对水利工程投融资体制和建设管理“进一步深化改革,强化管理”的要求,以及系统分析制约水利发展的主要体制性障碍和水利管理中的薄弱环节的要求,应以水资源管理体制、流域管理体制、水利工程建设运行管理体制和投融资体制、水利资产管理体制等方面改革为重点,推进制度创新,使关系水利发展全局的重大体制改革取得突破性进展。

古贤陕西供水工程的管理设计工作,需要在前期综合考虑如何设置管理体制框架,尽量避免重新走回计划经济体制的老路,今日国内的水利工程投资与经营分离的体制不再是国家所倡导的,即工程建设由国家投资,而建成投运后由地方水利机构或地方政府经营,这样的传统体制将导致建设与经营单位对投资回收不愿负直接责任,而且会出现运行主体缺乏激励、约束和竞争机制,导致工程运行效率不及预期目标。

4 已成和新建工程管理体制的衔接

工程供水范围和对象涉及9 个市县和11 工业园区以及15 个灌区,其中涵盖新建水利工程及改造灌区已成工程,满足工程经济收益的企业管理体制机构需要经过有关各方反复协调,理顺复杂的产权关系,保证所有利益相关主体的利益不受侵害并尽可能达到最优,实现水资源的优化配置和统一管理,实现工程项目综合效益的最大化,实现工程建设与运行的可持续发展。

研究采用适合本工程的市场化建设运行管理体制,建立专业化管理、分级管理结合的管理体系,在运行过程中不断提高工程管理水平,以能够适应工程建成后的市场化运作和经营性要求,开展经营活动,将工程效益最大化发挥。

古贤陕西供水工程的建设期以及建成后的运行都至关重要,特别是工程建成后能否良性运行和可持续发展更关系到此项工程的成败。

因此,建立以“水资源的合理开发、优化配置和高效利用,进而保障经济社会的可持续发展”思路作为目标,从工程的水资源统一调度管理为基础,引进遵循市场经济和现代水利工程管理的先进理念,适当引入市场机制,逐步实现政府宏观调控、准市场运作和用水户参与,并以此构建“政府主导、建管一体、准市场运作与现代企业制度管理”的开发模式及工程管理体制和运行机制。

将古贤陕西供水工程融入现代企业的经营模式,以清晰的责任制度为统筹管理方向,将政企两项职能进行合理划分,实施科学管理模式。研究古贤陕西供水工程项目法人责任制,实施项目法人责任制的目的在于落实相应的管理,适应市场化的发展格局,任何一方倾向都是极为片面的开发模式,在本工程市场化经营中,投资效益应当是首先考虑的开发原则。为此古贤陕西供水工程的开发模式,必须依据市场化的发展倾向明确主体责任,进而有效规避由于责任主体不明确而产生的市场信息滞后性。本工程需要以市场倾向为参考,积极探索股份或者信贷的开发基础,同时在项目投资上完善契合实际的规划。

根据工程规模、建设任务、管理任务及工程效益,在分析研究对工程管理体制有影响的众多因素基础上,拟定适合本工程的开发模式和运行管理体制方案,以确保工程建设顺利开展,实现对本工程的融资、占地处理、工程建设管理等管理职责的划分,并遵循精简、高效、合理、切实可行的原则进行运行机构设置,实行统一领导和分级管理的管理体制,承担工程运行、维护及运营管理。