乡村振兴背景下的全域土地综合整治措施

文／苏为 湖南鑫之源农业发展集团有限公司 湖南长沙 410000

引言：

农村土地综合治理对农村土地的管理和资源的合理分配具有重要的作用。作为社会主义国家，乡村土地的性质是公有的，只有坚持土地公有制，才能更好地保护农民的合法权益。在乡村振兴战略全面落地中国乡村、深入落地试点乡村的基础上，乡村的全域土地综合整治要求和原则发生了一定的改变。为了适应乡村振兴背景下提出的乡村土地综合治理新要求和新办法，必须要对乡村的全域土地综合整治模式进行调整，以探索更加适合新时期乡村建设和发展的整治路径。

1、乡村全域土地综合整治的内容

我国的乡村面积和乡村人口仍然在整体乡村面积和乡村人口中占据着主要比重。单从农田数量和面积上来看，我国总体农田面积很大，但是结合人口数量来看，我国实现了用不到世界10%的土地养活了世界超20%的人口的奇迹。在这奇迹背后，除了农业技术的发展，杂交水稻等大产量农作物的研发和推广种植以外，还说明了我国土地的分配和使用效率都得到了全面提高。

中国的土地管理关键在于乡村的土地治理。为了提高土地资源的合理分配和高效利用，政府通过出台一系列的土地政策，推动乡村零散杂乱的土地朝着高度集中和系统化管理的方向发展。乡村全域土地综合整治主要是依托乡村土地，乡村土地的治理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩是乡村土地整治的主要方式，可推进城乡一体化建设的进程，实现乡村农林牧渔、田水路林村的全面综合治理。

乡村全域土地综合整治已经成功试点，已经有很多乡村完成了整治目标，建立起了现代化的乡村土地管理体系。基于此，政府将继续推动其他乡村的全域土地综合治理，推动乡村土地的高效治理，及时修复受到污染的农用土地，以优化农业生产的效率和质量，构建现代化的新型土地使用和乡村生活的空间结构，全面助力乡村振兴。

2、乡村振兴背景下开展全域土地综合整治的必要性

2.1 全域土地综合整治对于农村农业发展的必要性

首先，全域土地综合整治有助于缓解农村地区出现的耕地资源短缺的问题，帮助农民增加耕地面积，减少耕地占用现象。其次，全域土地综合整治可以通过科学手段，有效改变现阶段农村劳动力不足的现象。由于农民的农业水平较低、思想保守，所以在农业发展期间，无法正确使用现代化科技，严重阻碍了农业的发展。再次，全域土地综合整治工作能够最大程度地优化区域布局，在最大效益化中充分发挥农耕地的优势，进而推动农业的发展。

2.2 乡村振兴对于当前国家经济发展的必要性

根据国家统计局统计的人口数据，截至2020年我国共有农村人口57661 万人，占全国人口比重41.48%。从数据来看，农村人口数量并不少，但是随着城市化进程的发展，越来越多的农村青年去往大城市发展，导致农村出现空心化、边缘化、老龄化的“新三农”现象。该现象的持续发展，不利于农业的发展，严重阻碍了乡村振兴战略的开展。因此，为了振兴农村发展，改变“新三农”问题势在必行。乡村振兴战略所涉及的层面较多，既包括拓展物质资源，也包括创建精神文明。在物质资料方面，乡村振兴有助于提高农村耕地、林地、草地等资源的综合利用能力，通过各种政策措施提高资源利用效率，打造农产品的产业链，增加农民的收入。通过创新增加农产品的附加价值，促进第一产业绿色高质量发展，进而提升农村居民的生活水平，建设更适宜人们居住的乡村环境。在精神文明建设方面，通过对农村文化取其精华去其糟粕的提炼与继承，使其与当代社会主义核心价值观相契合，提高农村地区发展软实力，推动我国农村地区的精神发展。

3、乡村振兴背景下全域土地综合整治思路

3.1 强化生态功能与空间平衡性

全域土地综合整治目的在于改善农村生态、生活和生态环境，充分挖掘不同用途土地资源的景观生态价值，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。因此，在推动全域土地综合整治期间，必须强调对土地资源生态功能与空间平衡性的强化，将全域土地整治与景观生态学理论进行完美结合，采取调整土地资源布局规划、加强生态环境监控治理力度、增加人工湿地和生态沟渠等功能性设施的措施，重点恢复农村生态环境的自净能力。

为实现这一目的，需要从修复受污环境与调整全域土地景观生态格局两方面共同着手。一方面，开展全域土地整治工程建设，对水田、荒草地、盐碱地、旱地等各类型土地进行综合治理，采取生态或农艺措施修复受污土壤，在不破坏农村生态系统稳定性的前提下，尽可能增加耕地数量与提高耕地质量，优化土地利用结构，为农业集约化生产经营模式的推广奠定良好基础，以此来获取更高的土地经济效益、社会效益和生态效益；另一方面，结合生态环境现况与其具备的生态景观价值，通过修建生态廊道、斑块景观等农田生态景观设施，采取生物手段清理外来入侵物种与不具备良好经济价值和景观观赏价值的绿化植物，从而实现优化调整全域土地景观生态格局的整治目的，积极发展乡村旅游业、娱乐业，完善乡村产业链，与传统的种植业共同构成立体化产业结构，这将在客观层面上起到改善乡村生态空间平衡性的整治效果。

3.2 强调体现人居环境的整体性

在现代美学体系中，认为土地自然景观具备生态美学，体现出人与自然、人与社会、人与人之间协调发展的审美关系，也是我国传统文化的一种传承载体。因此，为打造宜居的农村人居环境，必须做到对生态美学理念与全域土地综合整治理念的完美结合，将如何认识、维护、延续和体现农村土地自然景观的生态美学价值作为土地整治工程的重要工作内容，而这也是乡村振兴背景下农村全域土地整治质量效果的主要评价指标。

例如，在我国西塘古镇全域土地综合整治工程中，依托生态美学理念，同步制定农村景观设计以及水系景观规划方案。其中，在农村景观设计方案中，建设以“百稻”为主题的乡野公园，按特定队列排列多种水稻，不同品种水稻的生长周期与颜色存在差异性，可以同时展现层次丰富的稻田景观，并在乡野公园中种植大量的诱虫植物，起到百稻园景观点缀、水稻产量提高、病虫害防护的多重作用。而在水系景观规划方案中，在周边河流水域中打造人工湿地、生态植物护坡等人造景观，起到恢复水域生态环境、维持生态物种多样性的作用。与此同时，充分保留水域环境的自然风貌，将人造景观作为点缀，在其基础上打造以“水乡文化”为主题的滨河生态景观空间。

3.3 加强乡村社会治理力度

全域土地综合整治期间面临的各项难题挑战，其本质上都属于社会治理问题，由于没有充分重视乡村社会治理的问题，使得部分村民没有正确认识到全域土地综合整治工作的开展必要性与预期获取的收益，对具体整治工作的开展持负面情绪，并由此引发一系列社会冲突矛盾。因此，在乡村振兴背景下，必须提高对乡村社会治理工作的重视程度，将构建起完善的社会组织结构、提高村民对全域土地综合整治规划实施工作参与程度、保留具备乡村文化功能符号的标志物作为主要工作内容，赋予村民一定程度的监督权与话语权，以此来消弭实际存在与未来可能形成的社会冲突矛盾。

4、乡村振兴背景下全域土地综合整治优化发展现状及存在的问题

4.1 农业逐渐边缘化，农村土地资源浪费严重

工业化和城镇化的快速发展使得第一产业在经济发展中的占比越来越低，农业从产业链的角度来看越来越处于劣势。农业不断边缘化，使得农民对农业发展前景越发不看好，转而投身于第二、第三产业的生产，而农业人口的流出使得很多耕地闲置荒废，造成了耕地资源的浪费。造成农业边缘化的原因有很多，如农业集约化生产程度较低，在农业生产过程中并没有形成科学规范的体系，从而增加了农业生产成本，降低了农民劳作的积极性，加速农村人口的流失，导致农用耕地荒废。

4.2 农村农业发展缺乏统筹规划，土地资源利用效率低

当前，农村地区由于受地理条件、人文观念等各方面因素的影响，尚未彻底形成高效率的统筹集约化管理发展模式。在农业生产用地上，很多地区尤其是西部地区由于其特殊的地理位置和环境，导致难以实现农业集约化，尚不能将生态环境和协调发展融入到乡村振兴事业中来，从而导致西部地区的土地利用率较低。

4.3 土地整治针对性弱，未能优化区域空间布局

截至目前，关于土地综合整治工作尚未发展成熟，整治目标包括用地用途的清晰划分以及农业资源的整合。在整治土地的过程中，无法引进先进的科学技术手段合理地规划区域空间面积，大部分地区仍旧使用传统的规划手段，从而导致资源得不到高效利用，从一定程度上阻碍了区域规划的发展。同时，在土地综合整治工作上，整治措施过于盲目，不能根据区域位置的不同而采取不同的整治措施，从而造成资源浪费。

5、乡村振兴背景下的全域土地综合整治措施

5.1 顶层规划设计

在早期农村全域土地综合整治工程中，由于缺乏清晰明确与统一的整治规划思路，导致农村土地空间布局普遍存在无序性的问题，没有在真正意义上做到对农村全域土地资源的整合利用，进而影响到人口集中居住、农业规模化经营、农村产业聚焦发展等战略计划的落实。因此，在乡村振兴的全新时代背景下，必须从全局统筹角度出发来看待整治期间面临的实际问题，正确处理各项土地综合整治规划要素间的关系，将区域性空间规划、水系景观规划、农村景观规划、村庄农房建设规划等规划体系进行衔接处理，在其基础上构建起系统性的全域土地整治规划体系。同时，将国土空间规划作为指导纲要，结合农村土地资源实际利用情况，详细了解城市用地、中心村用地以及城镇用地等指标要求，科学制定全域土地综合整治规划方案，贯彻落实“整体谋划，创新思路，统筹推进”十二字方针。例如，在某乡村全域土地综合整治工程中，零散分布大量的闲置宅基地，限制了集约化农业生产模式的推广，针对于此，在规划方案中采取集中建设安置点的方式，规划集中建设安置点，将零散分布的宅基地开垦为耕地，以此来优化土地结构，为集约化农业生产经营模式的实施奠定良好基础。

5.2 提供制度保障

在全新时代背景下，随着农村土地利用总体规划方案、土地资源使用用途、农村产业发展需求等外部因素的变化，早期制定的相关政策制度逐渐缺乏适用性与实际指导价值，制度条例内容与全域土地综合整治要求不符，进而引发一系列问题的出现，如因土地整治收益分配机制不合理而导致社会冲突矛盾激化，在传统制度体系中没有为村民提供多元化的参与监管渠道。

因此，为保证全域土地综合整治工作的顺利开展，必须结合我国实际国情与实际整治工作开展需要，立足实际问题，对配套制度体系进行优化完善。首先，进一步加强对全域土地综合整治工程的监管力度，详细规定监管标准内容，明确监管主体，对土地整治资金与过程行为实施跟踪监管，并完善相关法律法规。例如，在分发自建房补贴款时，要求地方政府自然资源部门与省厅多次核对每户农民集体建设用地的实际面积；其次，构建起全新的土地整治收益分配机制，通过引入社会资金来减轻政府财政负担，拓展多元化的村民参与渠道，村民在工程中扮演着监管者、参与者、建议者的身份；最后，深入挖掘存量指标，将零散耕地与宅基地等性质的土地资源导入后备资源库，结合实际工作情况合理调剂结余指标。

5.3 不断检验成果，及时调整方向与策略

在农村全域土地整治的实施过程中，难免会出现一些决策失误的情况。面对这种情况，不能一味地逃避与隐瞒。在出现错误后应立即停止，以防损失进一步扩大，然后针对出现的问题分析原因，在制定新决策时有效避免再次犯错。同时，一些牺牲农民利益获取改革成果的措施也是不可取的。这种措施虽然短时间内可能会使整治效果呈现，但究其根本，牺牲的还是农民利益，而全域土地综合整治的目的是为农民谋福利、谋发展，因此这种做法是与最终目的相违背的。长此以往，不仅无法实现最终整治目的，也会使农民对党和政府失去信任，降低对社会主义道路建设的积极性。

例如，在规划土地用途的过程中，将大量的耕地划为建设用地会使农村的绿化面积降低，破坏当地生态环境，当地祖祖辈辈靠种田吃饭的农民是无法接受的。因此相关人员在规划用地时，应充分考虑当地农民的心理，在不破坏当地生态环境的情况下，对土地用途进行合理的规划。

5.4 因地制宜，明确不同农村地区整治的不同重点，先易后难

我国农村地区土地面积大，覆盖地貌类型多，每个地区的特征不同。因此，在实施相关整治时，需要因地制宜，不能生搬硬套。在基本指导思想与最终目的不变的情况下，灵活根据实际情况确定土地整治和划分整治的侧重点。对于一些存在已久的难点，可先跳过，先易后难，带动部分经济先发展，为攻克难点打下经济基础和实际积累操作经验。对于土地的用途也必须根据当地土壤的性质与当地气候条件进行规划选择，真正做到因地制宜。例如，一些山区农村，本身其地理环境就不适合大面积的种植水稻等作物，若是强行将土地规划为种植平原地区生长的作物，不仅会造成颗粒无收的局面，还会使农村土地综合整治的进度减缓或是停滞不前，对当地农民也是一种损失。

此外，虽然都是农村，但不同区域的农村发展情况不同，经济发展情况与教育普及率也不同。特别是一些少数民族聚居的地区，有着与汉族或者其他民族不同的信仰。相关工作人员在进行策略制定时，应充分考虑其宗教信仰等可能带来的问题，及时进行思想沟通，不能损伤当地农民的利益。例如，在云贵川的一些深山中的农村，大都是傣族、纳西族等少数民族，他们有着各自的文化与习俗。对他们的居住地进行规划和建设时，相关工作人员一定要提前做好功课，并与当地的居民代表达成共识，深入了解当地村民的文化情况。在毫无准备的情况下贸然前往，不同文化习俗的碰撞会使双方的沟通受阻碍，不仅无法推动当地土地综合整治策略的实施，还会破坏各民族人民之间的良好关系。

结语：

党的十九大提出实施乡村振兴战略，为新时代农业农村改革发展指明了方向。乡村全域土地综合整治模式的效率和水平直接关系到整个乡村的建设和发展水平。在“十四五”规划期间，乡村振兴仍然是农村建设的主要目标和方式。实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总目标，必然要求全域土地综合整治的响应、服务和支持。我国作为农业人口占据绝大比重的国家，推动乡村土地综合治理非常重要。乡村全域土地综合整治的转型升级为乡村振兴的深入发展提供了动力。在全面建成小康社会的进程中，持续深入推动乡村振兴战略的落实，推动城镇一体化，更加科学地处理乡村土地问题，保证农民的基本权益是推动社会主义现代化国家建设的必经之路。