检察能动履职服务法治化营商环境建设的基层实践

2023-01-11叶锐/文

中国检察官 2022年13期

● 叶锐/文

营商环境是一个地区经济发展核心竞争力的重要评价要素。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境。”［1］陆娅楠、吴秋余、刘志强、林丽鹂：《法治是最好的营商环境》，《人民日报》2019年5月5日。这一重要论述不仅阐明了法治化营商环境的重要性，而且明确了司法机关是参与营商环境建设的主体。检察机关作为法律监督机关，肩负着依法保障各类市场主体合法权益，助力打造稳定、公平、透明、可预期营商环境的重要职责。本文以L区检察院相关数据为样本，以民营企业为调研对象，通过了解企业需求，找准检察供给存在的不足，从而提出具有针对性、操作性的措施，助推营商环境持续优化。

一、民营企业的司法需求及法律风险

（一）L区民营企业调研需求分析

全区共有各类企业总数13995家，其中民营企业13620家，占比97.32%；中小微型民营企业13176家，占到了民营企业总数的96.74%，主要集中在制造业、批发零售业和商务服务业。民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，法治化营商环境的优化必须以民营企业为出发点、落脚点。

笔者通过问卷调查方式了解了民营企业法律风险防控体系建设现状及相关需求。参与本次问卷调研的38.1%为中型民企，38.1%为小型民企，23.8%为微型民企。调研反映出民营企业司法需求集中在以下方面：一是建议完善、优化对民营企业的法治保障机制，加强对民营企业及企业实际所有人在知识产权、财产权、人身权方面的针对性保护。二是加大对涉中小微民营企业小标的执行案件的执行力度，力求让法律文书变成“真金白银”。三是为民营企业开辟诉讼“绿色通道”，做到快立、快审、快结。四是进一步畅通民营企业诉求表达渠道，便于企业及时反馈涉诉问题和寻求司法帮助。五是希望司法机关针对企业需求开展精细化、个性化、差异化的法治宣传工作，帮助提高企业人员法治意识。

（二）检察视角下民营企业法律风险解析

通过分析实践办案和调研结果，目前民营企业面临的法律风险主要集中在以下几个方面：

一是个别民营企业法治观念较薄弱。一方面体现在民营企业实际所有人、企业高管人员缺乏法律意识。在涉民营企业刑事案件中，存在不少民营企业实际所有人、企业高管人员为解决企业融资困境向社会公众借款，从而涉嫌非法吸收公众存款罪。另一方面体现在企业文化建设中忽视对员工法治观念的培养，这对企业而言存在较大的潜在法律风险。

二是企业内部机制不完善。案件反映出，部分民营企业尚未建立科学完备的管理体系，存在财务管理制度混乱、内部监管流程机制建设较为落后等问题，为企业员工独立或共同实施挪用资金、职务侵占、合同诈骗等类型犯罪提供了条件。

三是知识产权保护能力不足。中小微规模民营企业受侵犯知识产权案件取证难、周期长、维权成本高等诸多客观条件限制，对知识产权保护的能力有限，缺乏专业高效的维权手段。

二、检察履职中存在的问题

针对上述在实证调研中发现的对民营企业法治保障机制不够完善、民营企业知识产权保护力量薄弱、民事纠纷维权难、法治意识参差不齐等问题，笔者从检察履职现状进行剖析，旨在找准检察服务发力点。

（一）内部办案机制待完善

1.缺乏可量化的评估制度。在办案中坚持平等保护的原则需准确把握相应条件，如对可能影响企业正常经营的涉案企业主或高级技术、管理人员如何进行适用非羁押性强制措施的可量化性评估，如何有效强化对涉案财产的查封、扣押、冻结的甄别审查力度等方面的制度还不完善。

2.缺乏内部联动办案与跟踪监督机制。涉营商环境的案件会涉及“刑民交叉”等问题，亟需优化办案模式。此外，尚未建立起专项台账制度，缺乏完整的流程监控，难以实现对案件办理的节点监控与监督。

（二）外部联动协作需加强

1.与职能部门缺乏有效联动。一方面，信息共享机制不健全，虽然L区检察院前期与相关职能部门会签《服务保障民营经济高质量发展与国际化营商环境建设的协作机制》《建立知识产权保护协作机制的意见》，但作用成效还不够明显。另一方面，矛盾调处联动机制不健全，与职能部门缺乏联动或征询意见机制，不利于在办案过程中切实解决企业遇到的矛盾纠纷。

2.跨区域检察协作不到位。当前部分涉营商环境案件呈现跨区域特征，亟需在信息共享、办案协作方面强化检察横向协同。

3.与企业常态化联络机制不健全。未充分发挥商会、行业协会纽带作用，对民营企业实际经营状况及困难了解滞后或不全面，导致检察履职不够精准。

（三）刑事检察履职“不全面”

近年，L区检察院在全市率先建立涉企案件社会评价调查机制，并逐步建立涉案企业“法律体检”机制，刑事检察保护成效日益显著。但从刑事检察全环节来看，无论是依法贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，还是督促企业作出合规承诺并整改、推进企业修复性管理，目前还主要集中在“事中”“事后”环节，对于“事前”引导企业合规经营，尚缺乏有刚性的制度化体系。

（四）民事、行政检察履职“不充分”

一方面，民事、行政检察监督数量极少。近1年，L区检察院对涉民企的民事检察监督案件仅为15件、民事执行监督8件、行政非诉执行监督6件，与同期法院受理的涉民企相关案件相比数量差距较大。另一方面，案件类型较为单一。民事、行政条线办理的涉营商环境案件主要为合同纠纷类案件和劳动争议类案件等；公益诉讼条线涉营商环境案件主要集中在食药品安全领域、生态环境和资源保护领域，占比达90%。

三、依托“检企直通车”构建法治化营商环境的路径

“检企直通车”是L区检察院打造的集线索反映、法律咨询、司法服务为一体的服务营商环境建设的品牌。随着法治化营商环境建设对检察机关能动履职提出更精准、更全面的要求，L区检察院将持续探索，构建更为立体、全面的服务保障模式。

（一）建立更符合经济社会发展需求的机制

1.完善内部机制建设。突出专业化办案机制建设，构建“检企直通车”实体专业化办案团队，对涉及专业领域的涉营商环境案件，组织相关专业化检察人员成立协同办案团队。建立涉营商环境案件台账制度，实现案件流程监控全覆盖。

2.建立协调联动机制。首先，依托智慧工程建设，推动建立与司法机关、行政执法机关的案件信息、数据交流和共享机制，畅通法律监督渠道。其次，建立健全矛盾调处多方联动机制，整合司法、行政、社会矛盾调处力量，对企业遇到的矛盾纠纷、法律困境，形成专业化矛盾纠纷化解合力。再次，加强区域横向协作，探索完善涉营商环境案件的委托调查取证、鉴定勘验、技术辅助等协作细节，明确协作分工。最后，主动加强与工商联、行业协会的协作，探索形成重大情况沟通联络机制、司法需求反馈机制和法治宣传教育合作机制。

（二）“四大检察”协同履职提升综合保护能级

1.刑事检察以维护社会经济活动依法有序进行为核心。严厉打击破坏营商环境的犯罪，特别强化金融风险防控和知识产权保护，从严从快打击金融违法犯罪，重点推进网络空间治理；在知识产权检察集中履职新格局的背景下，持续强化行刑衔接、加强前端司法服务。第一，推动实质化运行派驻公安机关检察办公室，强化监督其审慎查封、扣押、冻结涉案企业财产账户。第二，积极推进大数据互联互通，探索非羁押性强制措施适用，通过具体机制建设，依法规范对企业及其高管人员适用非羁押性强制措施，减少办案对企业正常生产经营活动的影响。第三，坚持依法惩处与平等保护相结合，加大认罪认罚从宽制度的适用力度，对轻微案件简化诉讼程序，加快诉讼进程，维护企业正常经营发展。第四，稳步探索推进涉案企业合规，侧重于“事前“合规，创新企业风险防控品牌，建立法律风险预警制度，有效引导企业健全防范机制和合规管理体系。

2.民事检察以确保民商事法律纠纷有效解决为导向。第一，以全面实施民法典为契机，深入开展民事裁判结果监督，依法及时提出再审检察建议或抗诉，提升司法效率；精准开展类案监督，推动普遍性、深层次问题得到解决。第二，开展虚假诉讼专项活动，与司法机关加强沟通协作，逐步探索建立虚假诉讼联合防范、发现和制裁机制。第三，重点关注执行难问题，深入推进执行与监督信息法检共享，聚焦涉企“超标的执行”、错列股东为被执行人以及错误采取执行措施等执行不规范问题开展专项监督和涉企案件监督专项行动，重点审查案件是否存在中止、终结程序不当以及是否穷尽财产调查措施等方面问题，强化对拒不执行判决、裁定的“老赖”的刑事打击力度，守护法治底线，优化诚实守信的营商环境。

3.行政检察以平等保障市场主体合法权利为目标。第一，依法、加快办理涉及民营企业的行政许可、行政审批、行政处罚、减税降费等行政检察监督案件，在助推依法行政和法治政府建设中平等保障企业健康发展。第二，充分发挥检察建议作用，强化对怠于执行、选择性执行、乱执行等问题的监督力度，切实提升涉企行政裁判和行政非诉执行效果，合力化解执行难问题。第三，做实涉营商环境行政争议化解工作，贯穿行政复议、行政审判、行政检察监督全环节，并在行政案件交叉管辖模式下，通过建立行政争议区域化解中心，解决异地管辖导致的沟通不畅等问题。

4.公益诉讼检察以主动融入服务优化营商环境为着力点。注重在办案过程中，妥善处理案件办理和保障企业合法权益的关系，引导企业防范经营中的公益损害风险，与职能部门建立常态化联动机制，加强指导协调作用，督促、支持企业整改到位，在维护公益前提下，最大限度保障涉案企业正常经营。