瑞士的国际组织人才培养和推送：整体性治理视角

闫温乐，李 倩

（上海师范大学 国际与比较教育研究院，上海 200234）

一、引言

2020 年9 月21 日，习近平总书记在联合国成立75 周年纪念峰会上指出：“中国是第一个在《联合国宪章》上签字的国家，是联合国创始会员国，也是安理会常任理事国中唯一一个发展中国家。我们将始终做多边主义的践行者，积极参与全球治理体系改革和建设，坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以国际法为基础的国际秩序，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。”①参见中华人民共和国中央人民政府网站（http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5545494.htm）。培养和推送国际组织人才、参与国际开发援助事业、支持发展中国家建设，是我国积极参与全球治理的重要举措之一。2016 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要“选拔推荐优秀人才到国际组织任职，完善金砖国家教育合作机制，拓展有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”②参见中华人民共和国教育部网站（http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html）。。培养和推送国际组织人才不仅有助于我国参与全球治理，而且有助于提高我国的国际话语权和影响力。近年来，我国政府、高校和行业部门都对国际组织人才培养和推送工作十分重视，不仅组织了一系列丰富多彩的活动，而且还推行了一系列有针对性的举措。短期活动包括关于国际组织的讲座、培训，长期举措包括本科和研究生阶段的专业、课程、项目设置等。然而，在蓬勃发展的态势下，关于这些活动和举措的最终效果的评价却褒贬不一，这引发了学界对我国的国际组织人才培养和推送工作的思考。

近年来，有研究提出，我国的国际组织人才培养和推送工作亟需体系化，各参与主体应协同发展，避免各自为政。刘宝存和肖军（2018：4）指出，我国在国际组织人才培养方面仍存在较多问题，如没有专门的人才培养协调机构、缺乏明确的人才培养战略规划等。放眼世界，美国、英国、瑞士、荷兰、日本等国家都积极培养和推送本国公民进入国际组织。与其他国家不同的是，瑞士的政府、高校和社会机构有序协作，分工明确，形成了国际组织人才培养和推送的整体体系，共同推进国际组织人才培养和推送的各项工作，极大提升了瑞士公民在国际组织中的数量和职位，有效提高了瑞士的国际话语权。本文旨在探讨在培养和推送国际组织人才的过程中，瑞士联邦政府是如何发挥整体性效应，以引导地方政府、高校和社会机构承担相应角色、发挥相应功能的。

二、理论视角

“整体性治理”（holistic governance）的概念最早由英国学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）于1990 年提出。整体性治理要求政府既要确保每个部门有独立运作的能力和权力，又要促使各个部门耦合和相容（Dunsire 1990）。在这一基础上，学者们对整体性治理理论进行了逐步的细化和完善。克里斯托夫·鲍利特（Christopher Pollitt）认为，“整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，主要包括消除政策间的矛盾和紧张来增加政策的效力、减少重复以更好地利用稀缺资源、增进某一政策领域中不同利益主体的协作、为公众提供更多的无缝隙服务等四个方面的目标”（转引自张立荣、陈勇2021：138）。谢微和张锐昕（2017：32）提出，整体性治理是为了避免政府系统不同职能部门单打独斗，以制度化的方式“落实政府各部门间沟通协调，并通过权力和目标的适度集中与责任的合理下放，从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果的一种新型治理范式”。时至今日，整体性治理理论已发展得较为成熟，“理论工具作用日益彰显，为政府治理理念转型重塑、政府治理路径优化注入了全新理念”（张立荣、陈勇2021：138）。

本文基于整体性治理视角探讨瑞士联邦政府如何发挥整体性效应，促进包括地方政府、高校和社会机构在内的多元主体分工协作和整合资源，从而实现国际组织人才培养和推送的共同目标。

三、研究发现

在国际组织人才培养和推送方面，瑞士联邦政府主导构建了整体性治理框架，实现了部门之间的纵向和横向协调，打通了联邦政府和地方政府的一体化渠道，减少了资源的重复利用。瑞士联邦政府外交部（Federal Department of Foreign Affairs）和瑞士发展与合作署（Swiss Agency for Development and Cooperation）分工明确，整合地方政府、高校和社会机构的有效资源，促进多元主体围绕共同的任务目标协作推进，在国际组织人才培养和推送方面取得了显著成效。

（一）实现国际组织人才培养和推送的制度化

如何确保并提高瑞士在国际组织中的存在感，是瑞士联邦政府在制定外交战略时重点考虑的问题。瑞士联邦政府在外交政策中明确表示：“瑞士对多边组织的参与是长期的、连续的。为了以最佳方式维护瑞士在多边背景下的外交政策利益，并帮助改善日益复杂的国际环境，瑞士会致力于在国际组织中拥有足够的代表性。”为此，瑞士确定了以下目标：1）确保瑞士是国际组织管理机构和其他机构的成员；2）在国际组织中的瑞士公民应担任战略管理职位；3）瑞士政府应大力培养和推送青年才俊进入国际组织③参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“International Organizations”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationaleorganisationen/die-praesenz-derschweizininternationalenorganisationen.html）。。

基于上述目标，瑞士外交部主导构建国际组织人才培养体系。其中，最重要的举措是建立吸引国际组织总部入驻瑞士的一系列制度，与国际组织签署相关协议，在给予国际组织驻地优惠政策的同时，推动本国公民就业。据瑞士联邦政府网站数据，截至2017 年1 月，共有40 个政府间国际组织与超过250 个非政府间国际组织的总部或秘书处落户瑞士，落户地点集中于日内瓦（Geneva）、伯尔尼（Bern）、洛桑（Lausanne）、巴塞尔（Basel）等地④参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“International Organizations in Switzerland”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationale-organisationen/internationale-organisationeninderschweiz.html）。。例如，国际电信联盟（International Telecommunication Union）、万国邮政联盟（Universal Postal Union）等都将总部设立在瑞士。瑞士联邦政府与部分入驻本国的国际组织签署协议，保障本国公民在这些国际组织中享有优先就业的权利。例如，联合国系统的普通工作人员（general service staff）岗位通常包含行政、文秘、文员和技术支持类岗位，总部协议中规定相关岗位一般从瑞士本国公民中招聘⑤参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“Swiss Presence in International Organizations”（https://www.eda.admin.ch/content/dam/mission-onuomc-aele-geneve/en/documents/Tableau-des-OI_EN.pdf）。。

除此之外，瑞士外交部还主导设立了面向国际组织不同层次人才需求的机构和项目。例如，为满足专家的供应需求，瑞士外交部于2000 年专门设立了一个瑞士和平建设专家小组（Swiss Expert Pool for Civilian Peace Building），该机构负责筛选符合国际组织工作需求的专家，并为即将短期服务于国际组织的专家提供为期两周的“能力建设”课程培训服务。为了支持瑞士公民竞聘国际组织高层管理职员，瑞士外交部通过资金支持和青年人才项目吸引、推送瑞士年轻人到国际组织实习任职。青年人才项目具体有初级专业人员项目（Junior Professional Officer Programme）和青年专业人员项目（Young Professionals Programme）。其中，初级专业人员项目为期2—3 年，由瑞士联邦政府出资派遣人员到国际组织工作。候选人必须是瑞士公民，年龄在32 岁以下，具有硕士以上学位和3 年以上相关工作经验⑥参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“Careers in International Organisations”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/home/fdfa/working-atfdfa/berufserfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen.html）。。青年专业人员项目由瑞士外交部下属的人类安全部（Human Security Division）提供资助，每年15 个名额。候选人必须是瑞士公民，且未满29 岁，具有硕士以上学位。该项目结束后，受资助人可以正式留任国际组织⑦参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“International Career Day ICD”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/fdfa/fdfa/working-at-fdfa/beruf serfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen/international-career-day-icd.html）。。

在资助青年人才项目的同时，瑞士外交部还定期举办国际职业日（International Career Day）活动，邀请大学毕业生和年轻学者参加，为其提供一个与国际组织代表会面的平台和了解国际组织的机会。来自不同领域的50 多个知名多边组织在国际职业日活动上会提供第一手信息，并回答参观者关于实习和兼职职位以及入门级机会和资格标准的问题⑧参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“International Organisations in Switzerland”（https://www.eda.admin.ch/eda/de/home/aussenpolitik/internationale-organisationen/internationale-organisationeninderschweiz.html）。。

此外，瑞士外交部注重打造瑞士的专业化国际形象，为突显国际组织人才培养方面的专业特色，瑞士外交部有专门机构负责对相关举措和项目予以制度化，保证了瑞士人才推送项目的长期和稳定发展。例如，瑞士对和平建设和人道主义的重视，呼应了联合国对发展、安全和人权的重视，已经成为瑞士的显著特色⑨参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“Swiss Foreign Policy Strategy 2016-2019”（https://www.eda.admin.ch/content/dam/eda/en/documents/publications/SchweizerischeAussenpolitik/Aussenpolitische-Strategie_EN.pdf）。。为了强化这一特色，瑞士外交部下属的人道主义援助部（Swiss Humanitarian Aid Unit）专门派遣本国专家团队赴国外开展人道主义援助项目。这些项目只招收瑞士籍或持有瑞士永久居留证的专家，尤其是那些只有本国工作经验的专家⑩参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“General Admission Criteria and Recruitment Process”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/home/fdfa/working-at-fdfa/berufserfahrene/entwicklungszusammenarbeit-humanitaere-hilfe/beruferfahrene-skh.html）。。

（二）实现国际组织人才培养和推送的协同化

瑞士发展与合作署负责全面协调与国际组织的多边合作，包括与地方政府的协同合作以及与社会机构的一体化合作，推动国际组织人才培养和推送的协同化发展。

首先，瑞士发展与合作署积极推动联邦政府与地方政府建立伙伴关系，共同制定合作战略和实施合作项目。在国际组织人才培养和推送方面，瑞士发展与合作署推动联邦政府与日内瓦、伯尔尼等国际组织落户城市互动，围绕共同的目标协同行动、整合资源。2019 年，瑞士联邦政府与日内瓦州政府和日内瓦市政府签署《国际日内瓦东道国当局联合声明》（“Joint Declaration of the Host Authorities of International Geneva”），就很好地反映了瑞士联邦政府与地方政府在与国际组织合作方面的有序互动。为加强瑞士作为国际组织东道国的作用，该声明提出了五大倡议：1）更好地协调东道国服务。瑞士联邦政府与日内瓦州政府和日内瓦市政府将三方协同，努力支持国际组织总部的建立和现代化。三方将达成共识，共建发声渠道，改善和加强彼此之间的信息交流。2）打造更加一体化的“国际日内瓦”。在共同目标的前提下，三方将通过促进驻日内瓦各行为者间的交流、合作和协同来支持国际组织的工作，将尽一切努力为该区域的交流合作提供便利，并加强与其他行为者的联系。3）打造更具包容性的“国际日内瓦”。为了解决因日内瓦的高物价而给较不发达国家的国际组织人员带来的巨大负担，三方将继续实施支持性措施，给予落户日内瓦市并能够为“国际日内瓦”做出贡献的国际组织特惠待遇。4）打造一个在瑞士国内和全球知名度更高、城市形象更加深入人心的“国际日内瓦”。瑞士一直坚定地支持多边主义，国际组织需要更好地了解“国际日内瓦”的资源。为此，瑞士各级政府将开展联合宣传项目（展览、媒体宣传活动等），加紧宣传瑞士对积极参与合作的国际组织的财政捐助。5）长期行动。支持“国际日内瓦”的行动必须是长期的，必须能够预测和满足国际合作的需求，并做出适当的反应⑪参见瑞士联邦政府外交部网站介绍“International Career Day ICD”（https://www.eda.admin.ch/eda/en/fdfa/fdfa/working-at-fdfa/berufs erfahrene/karriere-in-internationalenorganisationen/international-career-day-icd.html）。。

其次，瑞士发展与合作署还通过资助社会机构，将职能外包的方式来整合资源，形成了国际组织人才培养和推送工作的“政府-社会”一体化运作模式。瑞士国际合作能力中心Cinfo 隶属于一家由瑞士政府和多个非政府间国际组织共同支持的基金会，主要充当高效率的中间人与沟通者的角色。例如，瑞士外交部负责资助每年10 余个联合国青年志愿者职位，志愿者任期通常为1 年，是瑞士为本国青年提供的“在国际合作领域开始职业生涯的独特机会”，这些职位仅对瑞士公民开放。Cinfo 受政府委托，负责推广该计划、公布空缺、处理申请并实施招聘，与此同时，还为选定的候选人提供专业培训。不过，Cinfo 并不仅仅是一个面向国际组织岗位的职业指导与培训机构，它还针对国际组织的岗位需求和瑞士公民的求职意向等长期进行跟踪调查，发布研究报告。对于那些对联合国或其他国际组织的岗位感兴趣的专业人士，Cinfo 会组织定期和不定期的信息交流活动。例如，Cinfo 每年会举行国际合作论坛，为每位有意进入国际组织工作的瑞士公民提供了解国际组织和展示自己的机会⑫参见Cinfo 网站介绍“Forum Cinfo”（https://www.cinfo.ch/en/forum-cinfo-exhibitors）。。

（三）实现国际组织人才培养的特色化和推送的精准化

瑞士联邦政府同样注重引导和支持瑞士高校在国际组织人才培养和推送工作中发挥重要作用。与政府的职能聚集不同，瑞士高校的优势主要体现在专业领域人才的“量身定做”上，实现了国际组织人才培养的特色化和推送的精准化。

从国际组织人才培养的特色化来看，瑞士联邦政府鼓励高校突显优势，发展特色，打造专业品牌。1969 年，瑞士发展与合作署要求瑞士高校研究如何为瑞士的多边主义发展合作做出贡献。1970 年，苏黎世联邦理工学院设立发展中国家进修中心，将科研与实践结合，利用科研成果服务国际组织，同时也利用国际组织的资源提升科研的深度和广度，形成了双向的良性循环。2019 年，瑞士联邦政府支持成立了旨在培养未来可持续发展的领导者的苏黎世联邦理工学院发展组织⑬参见苏黎世联邦理工学院发展组织网站介绍“Innovation”（https://eth4d.ethz.ch/research-projects.html）。。该组织开展了一系列与国际组织的合作活动，包括与红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross）合作研究伙伴关系、联合培养人才等⑭参见苏黎世联邦理工学院发展组织网站介绍“ETH for Development”（https://ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/dual/eth4ddam/documents/One_pager_ETH4D.pdf）。。该组织增加了师资队伍的国际元素，汇集了来自政府间国际组织和非政府间国际组织的专家学者，为学生提供了接触国际组织工作环境的良好机会。

从国际组织人才推送的精准化来看，苏黎世大学的国际组织人才推送是典型案例，其校友组织发挥了重要作用。苏黎世大学的校友组织充当着全球校友聚集人的角色⑮参见苏黎世大学网站（https://uzhalumni.ch/topics）。。苏黎世大学的应届毕业生通过校友组织能最快了解到国际组织的招聘信息，经校友推荐，可获得进入国际组织实习的机会。瑞士联邦政府给予了苏黎世大学的校友组织丰厚的经费。

那么，瑞士高校与政府间为何能够如此配合默契呢？从瑞士高等教育的历史来看，自20 世纪90年代后半期以来，瑞士高等教育制度呈现出如下特点：一方面，引入了促进国家协调和标准化的变革；另一方面，向加强高校自治的方向转变（Fumasoli 2008）。瑞士联邦政府和高校之间的关系主要表现为：瑞士高校主要受各州法律的管辖，并在各州支持下制定学校章程，瑞士联邦政府为高校发展提供经费支持，并在高等教育领域与各州开展合作。近年来的一项关于瑞士高等教育与政府关系的研究指出，瑞士的高等教育在过去几十年中呈现出集中化的总体趋势，从一定程度上避免了其他联邦制联合决策带来的固有弊端。瑞士的高等教育联邦制减少了纵向环节，更为注重横向协调（Dobbins et al. 2018）。由此可见，正是瑞士联邦政府对高校的有效引导，促进了国际组织人才培养的特色化和推送的精准化发展。

四、结语

尽管我国的国际组织人才培养和推送工作已经启动多年，但就目前来看，具体成效尚不明显。从整体性治理视角来看，要做好国际组织人才培养和推送工作，需要构建一个有序合作、高效运转的参与者网络。而瑞士联邦政府、高校和社会机构在这一方面取得了良好的成效，值得我国研究与借鉴。

其一，整体性治理理论强调目标清晰、精准指向，即策略与方向、宏观与微观、过程与结果的统一，且必须要避免“目标与手段分离的问题”（李峰2020：59）。国际组织人才培养和推送多年来一直被纳入瑞士的外交战略目标。在清晰的目标导向下，瑞士联邦政府的下属部门围绕如何提升瑞士公民在国际组织中的数量和职位实施了一系列的举措、手段，保证了手段和目标的一致性。而我国在相关文件中比较注重强调国际组织和国际事务人才培养的意义，如“选拔推荐优秀人才到国际组织任职，完善金砖国家教育合作机制，拓展有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”，类似表述能让我们知道“为什么要去做”，但对于“如何做”和“做到什么程度”阐述得还不够清晰。而且，国际组织人才培养和推送，究竟是一个目标还是一种创新人才培养方式，也有待商榷。由此带来的局面是，我国相关机构和部分高校各自探索，各自为政。部分高校将国际组织人才培养和推送工作归口于校内就业指导部门，部分高校将其归口于院系教学管理部门，也有部分高校单独成立学院或设立人才项目开展相关工作，但大多处于探索阶段。建议我国从政府层面梳理国际组织人才培养和推送的核心动因，实现目标的精准导向，促使政府、高校和行业部门的实践举措达到纵向和横向的统一。

其二，整体性治理理论强调治理理念的协调统一。不同主体之间存在治理认知和能力差异，因此在治理过程中表现出不同的利益诉求。从历史发展来看，瑞士国土狭小、资源稀缺，长久以来尽力保持着与其他国家和地区的友好关系，且在外交政策方面强调中立与人道主义。自冷战结束后，世界格局发生了巨大变化，现代世界不同国家之间的依赖性增强，这使得维持一种纯粹而传统的中立越来越困难。瑞士的外交政策也由“保守的中立”逐步向“积极的中立”转变。目前世界的权力中心已经转移，在一些国际事务的处理中，国际组织发挥着不可替代的作用。瑞士已意识到，在新的国际形势下，为维护本国利益与解决双边及多边问题，瑞士不仅要加强与其他国家和地区的关系，更要参与全球治理，重视与国际组织之间的关系。瑞士联邦政府的科学引领有利于避免联邦政府内部机构、地方政府、高校和社会机构的碎片化行动，有利于化解由于治理认知和能力差异带来的分歧。据多家部委和多所高校的网站资料显示，我国从中央到地方，从政府到高校，不同层面、不同部门都有主导或参与国际组织人才培养和推送工作的主体，但缺乏一个统一的机构或者部门来总体协调和管理。2019 年，笔者曾对某国际组织的招聘人员进行过访谈，受访者表示，“经常收到中国高校的联系邮件，希望与我们签署人才实习协议或者推送协议，总体感觉你们对这项工作缺乏统筹”（闫温乐2022）。笔者所访谈的一些负责国际组织人才推送工作的国内高校工作人员也提到了同样的问题（闫温乐2022）。由此，建议我国借鉴瑞士经验，重视国际组织人才培养和推送方面的理念协调和行动统一，加强整体设计和统筹引导，从而在满足不同利益诉求的同时，避免碎片化行动和低效重复。

其三，整体性治理理论倡导整合体制内外治理资源，寻求社会资源支持。理想的整体性治理涉及内、外、上、下四个维度（转引自陈彪、贺芒2021：19），瑞士联邦政府在全方位整体性治理方面取得了显著成效。从体制内的角度看，瑞士联邦政府发挥协调和统筹作用，地方政府具体执行，并与联邦政府有序配合，瑞士高校针对国际组织人才需求实现了人才培养的特色化和推送的精准化；从体制外的角度看，瑞士联邦政府充分挖掘和获取社会资源支持，社会机构如Cinfo 在信息提供、就业培训、职位长期跟踪研究等方面发挥了重要作用。反观我国，国际组织人才培养和推送工作起步较晚，且主要依靠的是“官方行动”。2021 年，中国教育发展战略学会国际胜任力培养专业委员会成立⑯参见网易新闻“中国教育发展战略学会国际胜任力培养专业委员会成立大会暨国际胜任人才培养论坛举行”（https://www.163.com/dy/article/GG5UPA4T0519PJJ6.html）。。从该机构的年会主旨报告等资料来看，其旨在成为国际组织人才培养和推送的资源统筹中心和工作交流平台，致力于建立合作协同机制，并与相关社会智库合作开发培训课程等⑰参见中华教育网新闻“中国教育发展战略学会国际胜任力培养专委会与集思未来签署合作协议”（http://www.edu-gov.cn/edu/21132.html）。。但总体而言，我国要想实现各级各类指导文件中关于国际组织人才培养和推送工作的预期目标，在整合体制内外治理资源方面尚有很大的提升空间。