我国自然保护地碳汇功能实现的制度优势、障碍与完善建议

唐双娥

(湖南大学法学院, 长沙 410082)

碳汇是减缓气候变化的重要途径之一。《气候变化框架公约》第三条规定，应对气候变化的政策和措施“应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施”。《京都议定书》允许各国森林和农田管理等人为活动引起的碳增汇用于抵消温室气体减排指标。为实施积极应对气候变化的战略，我国提出了“双碳”目标。在此之前，对于自然保护地碳汇功能在减缓气候变化中的作用，我国未给予应有的重视；一直将森林增汇置于主体的地位，除了京都碳汇造林实践外，在浙江义乌启动林业碳汇交易试点。自我国“双碳”目标提出之后，自然保护地碳汇功能在稳定生态系统碳汇能力中的作用被重视起来。国务院在《2030年前碳达峰行动方案》中，将碳汇能力“巩固”与“提升”并列，并且在“巩固生态系统固碳作用”部分强调，要“严守生态保护红线，严控生态空间占用，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用”[1]。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。生态文明战略的推进，为中国构建以国家公园为主体的自然保护地体系建设带来很多发展机遇[2]，其中就包括自然保护地碳汇功能在生态系统碳汇功能的巩固上具有明显的制度优势。同时，由于其他法律对碳汇功能折射的利益属性以及利益归属规则的欠缺，使得自然保护地碳汇功能在生态系统固碳作用的发挥上面临着制度上的障碍。

1 自然保护地碳汇的制度优势

在“双碳”目标提出之后，国家很多文件在提及生态系统碳汇功能时，均忽视了自然保护地的碳汇功能。自然保护地作为依法划定并予以保护的自然生态空间，绝对具有碳汇而非碳源的作用，而且是稳定的碳汇。自然保护地碳汇功能的特点源于自然保护地的制度优势，即以国土空间规划为基础构建的自然生态空间保护制度。

1.1 国土空间规划制度

我国正在进行国土空间规划体制改革，旨在解决我国国土空间开发存在的诸多问题。例如，国务院在《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）指出，我国在空间结构上存在的问题是空间结构不合理，空间利用率低，绿色生态空间减少过多[3]。为优化国土空间开发格局，《规划》按开发方式，将我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

《规划》将现行自然保护地体系中的自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园以及地质公园纳入禁止开发区，并且已经从国土空间层面注意到了自然保护地在应对气候变化中的作用。《规划》提出，在国土空间中要“尽可能少地改变土地的自然状况，扩大绿色生态空间，增强固碳能力”[3]。

2013年党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”[4]。2015年我国开启国家公园体制试点工作；2017年在试点的基础上，我国发布了《建立国家公园体制总体方案》，要求“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组”[5]，形成分类科学、保护有力的自然保护地体系。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求对现有14 类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础以及各类自然公园为补充的自然保护地分类系统[6]。由此可见，国家公园体制改革是在主体功能区战略下推动的。

2019年中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。自然保护地被纳入“多规合一”后的国土空间规划予以保护。在“多规合一”后的国土空间规划体系中，自然保护地规划属于专项规划。此外，自然保护地等专项规划由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。

在此之前，自然保护地规划的强制性效力很多时候不被认可，将《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条和第三十条的“强制性规定”理解为管理性规定的情形不在少数。例如，在新疆临钢资源投资股份有限公司与四川金核矿业有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案中，虽然临钢公司与金核公司签订的案涉《合作勘察开发协议》项下的探矿权位于新疆塔什库尔干野生动物自然保护范围内，且自然保护区设立在先，金核公司的探矿权取得在后，但是在一审时法院认为，该协议系双方的真实意思表示，且内容不违反《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规的强制性、禁止性规定，当属合法有效[7]。

在国土空间规划体系中，自然保护地作为专项规划，其主要内容被纳入详细规划。国土空间详细规划是核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。而且国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。由此可见，以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，为自然保护地提供了长期的、确定性的保护，人为活动导致自然保护地碳汇功能损毁的制度风险自然被消除了。

1.2 生态保护红线

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域[8]。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加快生态文明制度建设”中专段提到了划定生态保护红线。2014年修订的《环境保护法》第二十九条要求在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，提出了识别生态保护红线范围的方法以及应纳入生态保护红线范围的生态空间。

生态保护红线的范围按照生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性予以识别、划定。在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域均被划入生态保护红线。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，国家公园、自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区等国家级和省级禁止开发区均应纳入生态保护红线的范围。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》强调：“要将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围”[6]。为与我国自然保护地的体制改革相衔接，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确指出，需要对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线。

在生态文明建设中，自然保护地已明确被纳入生态保护红线。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，生态保护红线被划定后需要严守，即确保生态功能不降低、面积不减少以及性质不改变。其中，功能不降低是指生态保护红线内的自然生态系统结构保持相对稳定，退化生态系统功能不断改善，质量不断提升；面积不减少是指生态保护红线边界保持相对固定，生态保护红线的面积只能增加，不能减少；性质不改变是指严格实施生态保护红线国土空间用途管制，严禁随意改变用地性质。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经生态环境部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准[9]。

自然保护地被划入生态保护红线的范围，意味着自然保护地范围内的生态系统不会遭到人为活动的破坏，自然保护地范围内的土地利用方式不会发生改变。具体而言，性质不改变意味着自然保护地提供包括碳汇功能在内的生态产品的能力不会遭到人为的破坏，功能不降低和面积不减少意味着自然保护地提供包括碳汇功能在内的生态产品的能力会一直得到维持、巩固。生态保护红线使得自然保护地的碳汇功能应非常稳定。

1.3 自然生态空间用途管制制度

国土空间规划要求实施统一的国土空间用途管制。2017年国土资源部制定的《自然生态空间用途管制办法（试行）》以及《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》均明确规定了自然生态空间的用途管制制度。自然保护地属于生态保护红线范围内的自然生态空间，其用途管制制度的要求如下：

第一，禁止农业开发占用自然保护地。《自然生态空间用途管制办法（试行）》第十五条规定，生态保护红线范围内的生态空间，禁止农业开发占用；生态保护红线内已有的农业用地，要建立逐步退出机制，恢复生态用途[10]。

第二，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，改革后的自然保护地中的国家公园、自然保护区实行分区管控。国家公园和自然保护区均可分为核心区和一般管控区。自然保护地的核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律、法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动；自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动[11]。

从土地利用及变化的角度来看，对自然保护地实施生态空间用途管制使得自然保护地的土地覆被应不会发生改变，土地用途理应也不会发生转变。自然保护地以维护自然生态系统健康稳定、提高包括碳汇在内的生态系统服务功能为目的。毁林、土地利用改变等人类活动导致温室气体排放的情形，由于有生态空间用途管制的加持，在自然保护地内应是不太可能发生的。土壤碳库在碳循环中占据中心地位，土壤碳库大约是植被碳库的5 倍、大气碳库的4 倍，并且土壤有机碳库是最稳定的碳库，有机碳可以在土壤中保持几百年[12]。因此，自然保护地内的土壤碳库发挥着碳汇的功能，而不会成为碳源。

2 从制度优势看我国自然保护地碳汇功能的特点

由于自然保护地享有上述分析的制度优势，自然保护地碳库发挥着碳汇而非碳源的作用，而且是稳定的碳汇。自然保护地碳汇以碳保存的策略实现。

2.1 自然保护地碳库是碳汇而非碳源

在我国，自然保护地是国土空间的组成部分。我国的国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等[3]。自然保护地涉及的国土空间众多，如陆地、内水、海洋等。本文仅以陆地生态系统中的自然保护地为例分析自然保护地碳汇功能的特点。

陆地生态系统碳库通过光合作用和呼吸作用进行碳循环，由植被碳库和土壤碳库组成，其中土壤储存的有机碳是陆地植被碳的4 倍多[13]。植物和土壤的固碳能力可通过包括土地利用变化、造林、再造林等增加陆地植被以及加强农业土壤吸收等措施予以提高。陆地生态系统的这种固碳能力使得陆地生态系统成为重要的碳汇。同时，陆地生态系统的表层碳库受人类活动的影响最大，也可能成为碳源。因此，陆地生态系统碳库发挥碳源还是碳汇的作用，取决于人类活动的性质以及陆地生态系统的类型。

就自然保护地而言，其固碳能力直接取决于其土壤碳库和植被碳库受人类活动的影响程度。即自然保护地是否向其他类型的土地转变；自然保护地上的植被是否被清除或改变。以林地为例。如果仅仅是采伐森林，虽然减少了生物碳量，但往往土壤碳含量没有明显的变化；如果在采伐后再加以农垦，那么土壤碳含量会迅速减少。森林采伐后开垦为农场，土壤碳将减少40%[13]。若建立为自然保护地，则其作为碳源的可能性应不存在。

经过“多规合一”的规划体制改革后，我国构建了以生态保护红线为核心的自然保护地法律制度。这些制度使得自然保护地碳库因拥有制度上的优势应成为碳汇，而不可能成为碳源。

2.2 自然保护地碳汇功能持久、稳定

自然保护地碳汇功能持久性是指碳被固定在植被中以后能够保持的时间长度。由于人为和自然原因，生态系统碳汇功能在持久性上面临许多潜在的风险。其中，自然风险有毁灭性的火灾、飓风、病虫害等。人为风险包括以各种手段对生态系统进行干扰破坏、不确定的土地所有制等。在人为风险中，生态系统的土地利用方式变化是最大的风险。

土地利用变化也称为土地覆被变化，分为2 类：转换与渐变。其中，转化是指一种土地利用类型向另一种土地利用类型的改变，改变之后生态系统的物理环境与植被功能也发生变化。渐变则是指某种土地类型的变化是生态系统内部的变化过程，但其物理环境或植被功能不会发生完全的变化。

就森林生态系统碳汇功能而言，根据《森林法》第三十一条，建立以国家公园为主体的自然保护地的森林生态系统碳汇功能由于上文分析的自然保护地制度，其碳汇功能理应持久、稳定，其他的森林生态系统碳汇功能则存在依法被减损的情形。例如，依据《森林法》第三十七条，其他的林地存在依法被占用或被改变用途的情形；依据《森林法》第五十五条，其他林木存在被依法允许采伐的情形。这均使得这些森林生态系统的碳汇功能不稳定。

相反地，由于受国土空间规划、生态保护红线、生态空间用途管制等制度的保障，自然保护地内的土地利用不应发生转变，其土地仅用于保持生态系统的原真性和完整性，从而使得自然保护地生态系统的碳汇功能稳定、持久。

2.3 自然保护地碳汇功能以碳保存的策略实现

生态系统碳汇功能的实现策略有碳吸存、碳保存和碳替代3 种。本文以森林为例进行分析。碳吸存是指通过植树造林等措施新增森林资源，增加森林碳吸存量。碳保存是指维护森林健康，保存林木既有碳汇。控制性伐采、控制其他人为干扰（如火和病虫害破坏）、改进森林经营施业（如减少冲击性伐木）、完善育林作业、有效率的木材使用等均是实现森林碳保存的主要手段。碳替代为森林的间接固碳功能，是指森林通过提供林产品替代其他建筑材料（如砖、钢、铝等），通过提供生物能源替代化石能源而减少温室气体的排放。森林的间接固碳功能尚未被纳入国际社会的LULUCF 规则。因此，本文也不予讨论。

对于森林生态系统碳汇功能应采纳碳吸存还是碳保存策略，我国的态度则是比较明确的，即强调森林增汇。例如，2007年国务院印发的《中国应对气候变化国家方案》要求“通过相关产业政策的调整，推动植树造林工作的进一步发展，增加森林资源和林业碳汇”[14]。2009年全国人大常委会发布的《关于积极应对气候变化的决议》规定“实施重点生态建设工程，增强碳汇能力”的同时，特别具体要求“继续推进植树造林，积极发展碳汇林业，增强森林碳汇功能”[15]。我国之所以重视碳吸存，与《京都议定书》的规定有较大关系。《京都议定书》第三条第四款规定，土地利用改变及林业应是直接由人类引起的额外活动。《京都议定书》下的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目，最主要的精神在于额外性。造林和再造林产生碳汇的额外性很容易计算，无需确立基线情景，而且其额外性相对于碳保存而言要高。

自然保护地碳汇的实现策略是碳保存，即保存自然保护地内既有森林资源等植被中已存在的碳库，防止或减少已被固定的碳释放出来。这是由自然保护地的定位决定的。自然保护地之所以被各级政府依法划定或确认并被予以实施长期保护，其原因在于其已有的自然生态系统、自然遗迹在保障国家生态安全中的重要地位。例如，国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的；自然保护区以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹为目的；自然公园以保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观为目的。无论哪一种自然保护地，其生态系统及其植被早已存在。因此，自然保护地碳汇功能的实现策略属于碳保存，而非碳吸存。

3 自然保护地碳汇功能实现的制度障碍

3.1 自然保护地内自然资源的权属多元

自然保护地是对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施整体性、系统性保护的方法。不可否认的事实是，自然保护地的自然生态系统是由各种环境或者各种自然资源组合而成的。我国《宪法》第九条规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权，《宪法》第十条规定了土地的所有权。现行《宪法》所确立的国家所有权理论上涵盖了所有形态的自然资源。除了列明的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”和“城市的土地”之外，还以“等”统摄未列明的其他资源。在自然资源的国家所有上，《民法典》第二百五十条做了与《宪法》相同的规定。除了所有权清晰外，自然资源用益物权在法律上也是清晰的。因此，在自然资源权属法律规定明晰的情况下，自然保护地的权属问题实质上是指自然保护地内所承载的各种自然资源的权属。

自然保护地内的自然资源权属明晰，就意味着自然保护地内的自然资源权属必须得到尊重。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《建立国家公园体制总体方案》要求：“划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确”[5]。自然保护区内的自然资源权益自然也应得到尊重，依法受保护。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求：“进一步完善自然资源统一确权登记办法，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质”[6]。对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求“按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护”[6]。

自然保护地的系统性保护、整体保护要求在一定程度上降低非国家所有的自然资源权属的比例，使自然资源的权属管理服务于自然保护地的系统性、整体性管理的需要。《建立国家公园体制总体方案》规定：“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”；《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求“进一步完善自然资源统一确权登记办法，每个自然保护地作为独立的登记单元”。

因此，被划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源多元化的权属，与自然保护地的系统性、整体性保护以及公益性的定位之间必然存在冲突。自然保护地内的自然资源非国家所有的比重过高，必然会影响自然保护地的保护效果。《建立国家公园体制总体方案》为此要求国家公园“应当确保全民所有的自然资源资产占主体地位”。《武夷山国家公园条例（试行）》要求武夷山国家公园应当适度、逐步地提高国有自然资源的比例。

当被划入各类自然保护地内的非国有自然资源的比例较高时，非国有自然资源权利人的各种合法、非合法的利用行为，会直接影响生态保护红线、生态空间用途管制制度的落实和贯彻，从而削弱自然保护地碳汇功能得以发挥的制度优势。

3.2 自然保护地碳汇功能利益的归属不明确

自然保护地的碳汇由土地碳汇和植被碳汇组成。我国的土地存在国家所有和集体所有2 种所有权形式，土地上还会被依法设立土地承包权；土地上的植被存在国家所有、集体所有和私人所有3 种形式。虽然自然保护地的土地和土地上的植被存在多种权属，但有一点是明确的，即由于我国实行物权法定，碳汇功能作为非传统的财产利益尚未被明确成为财产权的内容。有观点曾指出，由于私法规则的缺位，对林业碳汇的法律规制至少存在以下几方面的问题：林业碳汇中的利益关系性质不明，《物权法》《森林法》尚未涉及该领域的利益关系[16]。在司法实践中，对于生物碳汇的性质及归属，存在2 种不同的看法。

第一种做法将生物碳汇功能视为公共产品，不考虑承载生物碳汇功能的土地或者植被的权属情况。因此，碳汇功能的减损被视为对公共利益的损害。这在生态环境损害赔偿的司法实践中得到了较为普遍的支持。例如，在谢知锦等与北京市朝阳区自然之友环境研究所环境侵权责任纠纷案[17]中，谢知锦等4 人未经行政主管部门审批非法占用林地，严重破坏了18886.7611 m2林地植被。福建省南平市中级人民法院判决认为，植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值属于生态公共服务功能的损失价值。故判决被告谢知锦等4 人共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失127 万元。

将碳汇功能视为公共物品，在我国的一些文件中也得到了一定的体现。例如，国务院《2030年前碳达峰行动方案》要求“建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制”。最高人民法院《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》强调，要“准确把握碳排放权、碳汇、碳衍生品等涉碳权利的经济属性、公共属性和生态属性……”。

另一种做法是将碳汇功能视为一种独立的财产利益。即便将碳汇功能视为一种独立的财产利益，但在碳汇功能的利益归属上存在不同的观点。第1 种观点认为，林业碳汇权有别于林权，是独立于林权体系的一种权利[18]。第2 种观点认为，森林碳汇的法律属性应是林权的孳息物。森林碳汇的占有、取得、收益和处分权利是林权的一项新的权利内容，其扩充了现行物权法中用益物权的权能与内涵，丰富了物权法权利类型与内容[19]。

将碳汇功能作为独立的财产利益，并按照“谁投资谁受益”的原则确定碳汇功能的利益归属，在我国最近的一些文件中得到了体现。例如，国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》强调，对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，可申请核证碳汇增量[20]。2022年最高人民法院《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，林业碳汇可以作为担保的方式之一。以林业碳汇提供担保，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，担保物权人请求就担保财产优先受偿的，人民法院依法予以支持[21]。

这就导致在生态系统碳汇功能的利益归属上产生了矛盾：生态环境损害赔偿制度将生态系统碳汇功能视为公共物品；“谁投资谁收益”原则将生态系统碳汇功能视为投资人的财产权益。这种矛盾显然不利于自然保护地碳汇功能的实现。

4 克服自然保护地碳汇功能实现的制度障碍的建议

2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出“到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成”“到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立”[22]。在“双碳”目标下，除了上述分析的制度优势外，自然保护地碳汇功能实现的制度框架还应消除阻碍其实现的制度障碍。

4.1 修改《民法典》等法律，将碳汇功能确认为受保护的利益

我国正在建立以国家公园为主体的自然保护地体系。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出了自然保护地的远期建设目标，即到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，自然保护地占陆域国土面积18%以上[6]。碳汇功能作为自然保护地提供的生态产品之一，相对于其他生态系统碳汇功能而言，其具有相当的制度优势。传统上，自然保护地在生物多样性保护、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面的作用备受关注。自然保护地碳汇功能尚未引起应有的关注。因此，当提升生态系统碳汇能力作为减缓温室气体排放的重要手段之一时，应重视自然保护地碳汇功能在生态系统碳汇中的地位和作用。

鉴于我国相关法律在应对气候变化上的不足，《关于积极应对气候变化的决议》要求“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。自然保护地碳汇功能作为新型的利益已经被社会实践所认同。例如，澳大利亚新南威尔士州于1998年通过了《碳权立法修正案》，修订了1919年的《转让法案》，将固碳权纳入“林权”的定义之内，成为被称为“收益权”的法律权利的一个类型。我国的《民法典》是“公民民事权利的保障书”。因此，需要修改《民法典》，助力“双碳”目标的实现。包括《森林法》在内的自然资源法中包含自然资源权属的规定，其也应做出相应修改，与《民法典》的修订相衔接。

我国《民法典》第三条规定，民事主体的财产权利以及其他合法权益受法律保护。一般认为，财产权利具有两方面的特征：1）财产权利所体现的利益具有经济价值，可以进行评估；2）财产权利可以脱离权利人本人进行转移。碳汇功能具备成为民法上的财产的特征，故应修改《民法典》，修改的路径是将碳汇确认为自然资源权利人享有的财产利益。

将碳汇功能视为林权人享有的财产利益，始于我国参与《京都议定书》第12 条的CDM 项目林业碳汇。为了有效参与CDM，我国于2005年制定的《清洁发展机制项目运行管理办法》就CDM 林业碳汇利益的归属及分配做了规定，其第24 条规定：“具体清洁发展机制项目产生的温室气体减排量归开发企业所有。”因此，造林和再造林项目产生的温室气体减排量-碳汇量为开发企业享有的一种利益。需要注意的是，在CDM 林业碳汇机制中，造林和再造林项目产生的碳汇源于林木，并不包括土地碳汇。

由于《清洁发展机制项目运行管理办法》的位阶低，其有关碳汇利益归属的规定仅限于造林和再造林，不具有普遍性，且已经失效。在碳交易市场建立之前，碳汇功能作为财产权利曾存在争议。现在的形势已经发生了根本改变。2011年我国开始地方碳排放权交易的试点；在试点10年后，于2021年建立了全国的碳排放权交易市场。自然保护地的碳汇功能经依法认证、核证后可以成为碳汇产品，能进入碳排放市场进行交易，因而符合民法上的财产权利的特点。《民法典》中的财产权是一个开放的体系，除了传统上的物权、债权、知识产权、继承权、股权及其他投资性权利外，数据、网络虚拟财产等具有一定经济价值的权利和利益均纳入财产权的范畴。前文指出，2022年最高人民法院《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的有关林业碳汇作为担保的方式就体现了碳汇的财产属性。因此，《民法典》将碳汇确认为财产利益的时机已经成熟。

4.2 明确存量碳汇功能的利益归属规则

尽管在生态环境损害赔偿司法实践中，碳汇功能被视为公共物品，环境破坏导致碳汇功能减损被视为对公共利益的侵犯。然而，随着生态环境保护和应对气候变化的推进，碳汇功能被作为独立的财产利益已得到一定的认可。为此，应明确自然保护地碳汇功能的利益归属，解决在生态系统碳汇功能的利益归属上存在的现实矛盾。例如，在美国的Roseland v.U.S.Fish & Wildlife 案中，双方在碳汇利益的归属上存在争议。在该案中，政府通过放弃索赔协议将财产转让给Rabbs，却在转让的部分财产上设立了地役权。后Roseland从Rabbs 处购买了该财产。就地役权存续期间该处财产中的林木产生的碳信用是否转移到Roseland手上，Roselan 与政府之间产生了争议。路易斯安那地方法院认为，碳信用的潜在价值使其能成为财产权利组合的一部分[23]。

最早对增量碳汇功能利益归属做出规定的是我国于2005年制定的《清洁发展机制项目运行管理办法》，其第二十四条规定：“具体清洁发展机制项目产生的温室气体减排量归开发企业所有”[24]。在“双碳”目标提出后，碳汇功能利益归属的规则被明确规定在政策文件中。国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》规定：“对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，可申请核证碳汇增量。”根据此规定，增量碳汇功能的利益归属按照“谁投资谁受益”的原则确定。

自然保护地碳汇功能以碳保存的策略实现。因此，自然保护地碳汇为存量碳汇。无论是增量碳汇还是存量碳汇，均是应受保护的财产权益。但是，存量碳汇功能的利益归属依照自然保护地内发挥固碳作用的自然资源的权属决定。即自然保护地的土地存量碳汇功能的财产利益归属于土地权利人；自然保护地上的生物存量碳汇功能的财产利益归属于生物所依附的自然资源权利人。这种安排也符合最高人民法院《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定的精神。

4.3 将自然保护地碳汇解释为可用于抵消的国家核证自愿减排项目

将自然保护地的碳汇功能视为财产利益，首先需要解决的是自然保护地的碳汇功能能否成为碳汇产品进入市场交易，而不再被视为公共产品。这就需要将自然保护地的碳汇功能转化为碳汇项目。自然保护地的碳汇功能只有经依法认证、核证成为可用于抵消的国家核证自愿减排项目后，才能进入碳排放市场进行交易，成为受法律保护的财产利益。

2011年我国开始地方碳排放权交易试点。2022年中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，建设全国统一的碳排放权交易市场。为建立全国统一的碳排放权交易市场，生态环境部于2020年制定的《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十九条规定，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴；用于抵消的国家核证自愿减排量，不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目[25]。因此，国家核证自愿减排量被纳入了统一的碳排放权交易市场。

那么，自然保护地的碳汇功能是否可以以碳汇项目的形式予以量化、核证，进入全国统一的碳排放权交易市场进行交易？很难得出这样的结论。其原因在于：第一，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第四十二条，列明的国家核证自愿减排量项目仅为可再生能源、林业碳汇和甲烷利用。自然保护地碳汇项目不在《碳排放权交易管理办法（试行）》列明的国家核证自愿减排量项目之内。第二，自然保护地的碳汇功能以碳保存的策略实现，通常不会将自然保护地碳汇项目纳入林业碳汇项目。自然保护地的碳汇功能以碳保存的策略实现，使自然保护地碳汇项目似乎可以解释为森林经营碳汇项目。但是，根据《森林经营碳汇项目方法学》，森林经营碳汇项目的适用条件之一是“拟实施项目活动的林地属人工幼、中龄林”。

因此，只能对《碳排放权交易管理办法（试行）》第四十二条中的“等”做出解释，将自然保护地碳汇解释为包括可用于抵消的国家核证自愿减排量项目。将自然保护地碳汇解释为包括可用于抵消的国家核证自愿减排量项目，可以使自然保护地碳汇项目进入全国统一的碳排放交易市场，从而建立自然保护地碳汇这一生态产品的市场化实现机制。同时，在以碳增汇主导的国家核证自愿减排交易机制中，由于自然保护地碳汇功能持久、稳定，需要明确自然保护地国家核证自愿减排项目的优先地位，可借鉴《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中的相关的规定，其中强调要“将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场”[26]。只有将自然保护地国家核证自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，才能使以碳保存的策略实现的自然保护地碳汇项目处于公平的竞争地位。