“经济适用房”和“经济租赁房”的比较研究

文／潘利群

“编者按：

从1998年房改启动以来，经历了20 多年发展的房地产正在变革、洗牌，“房子是用来住的，不是用来炒的”，房地产长效调控机制已经迈出实质性步伐，大力发展住房长期租赁市场被看作一项行之有效的政策。近两年，国家对住房租赁市场的政策正在逐渐落地，这个市场已经初具规模。首开集团党委书记、董事长潘利群首次提出的“经济租赁房”在二次房改中可发挥“经济适用房”作用，成为二次房改的助推器，面向新市民、青年人的边际需求，通过土地年租提供土地资源，利用REITs 和住房银行解决盖房、租房问题，推动建立以“租”为主的市场机制，与“买地卖房”产业循环并举，搭建“持有租赁”产业循环，实现“租售双循环”。”

3月16日，国务院金融委会议提出“关于房地产企业，提出向新发展模式转型的配套措施”。“新发展模式”首提是在去年中央经济工作会上，在“供给侧结构性改革”部分对房地产提出了“探索新的发展模式”“坚持租购并举”“促进良性循环”。在“三重压力”之下，房地产“三高”模式难以为继，改革迫在眉睫，亟待探索新发展模式，对此的认识是，完善“开发-销售”商业模式、打造“购”的良性循环，同时探索构建“持有-租赁”新的发展模式，打造租的良性循环，以此入手通过二次房改，实施产业结构性改革，建立可持续机制。对比1998年房改时通过“经济适用房”搭建以“购”为主的基本制度，二次房改需要引入“经济租赁房”的概念，通过对比分析两类“经济房”的属性、土地、生产、消费四个方面，构建“租”的四梁八柱。

一、从产品视角看两类“经济房”

（一）定义比较

我国在1994年《城镇经济适用住房建设管理办法》（建房〔1994〕761 号）中首次定义“经济适用房”为“以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅”。2007年《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258 号）进一步对其进行完善，即“政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”

2020年我国首次提出“保障性租赁住房”，2021年《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22 号）进一步明确了“保障性租赁住房”的概念，即“主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70 平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，准入和退出的具体条件、小户型的具体面积由城市人民政府按照保基本的原则合理确定”。

对比二者概念，均为保障性质的政策性住房，兼具商品属性和保障属性，具有特定需求定位和产品定位，均属“准公共产品”，处于“商品”与“公共产品”的过渡地带，可见“保障性租赁住房”于“租”相当于经济适用房于“购”。为与同样发挥保障作用的公租房划分，本文借鉴“经济适用房”的思路，探索以“经济租赁房”为抓手推进“保障性租赁住房”建设。

（二）背景比较

从外部形势看，二者均处于外部形势动荡、经济下行时期。1998年，我国面临亚洲经济危机冲击，对外贸易形势恶化，国家力图扩大内需来刺激经济增长，同年7月，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，正式确立将经济适用住房建设作为经济增长点和解决城镇住房问题的抓手。当前在百年未有之大变局之下，面对世纪疫情的冲击，国际环境更趋复杂严峻和不确定，2020年，我国提出要形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，同年十九届五中全会上，我国首提“扩大保障性租赁住房供给”。

从内部矛盾看，彼时“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”在房地产业中体现在住房制度改革初建下的“没钱盖房”与中低收入人群“没钱买房”的矛盾，倒逼房改，催生了控制地价及利润的“经济适用房”，如首开集团在1998年房改期间开发的回龙观文化居住区，作为规模最大的经济适用房项目，解决了25 万中低收入人口的住房问题。“经济适用房”发挥了衔接计划经济与市场经济的桥梁作用，加之“招拍挂出让土地”“公积金贷款撬动需求”“预售加速循环”，形成四项基本制度，此后逐步成熟为商品房市场。经过20 多年的开发建设，我国住房面积大幅提高，2016年国家统计局统计数据及2020年央行统计数据显示，我国人均住房面积、住房自有率均超过了发达国家，与此同时，地价、房价高企，内部矛盾也转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在房地产业中体现在住房“结构性”失衡，即“公租房+商品租赁房”租房体系下的“没积极性盖租赁房”与“新市民、青年没钱租房”的矛盾，在深化供给侧改革逻辑下，供给侧结构性产能过剩与边际需求的矛盾催生了“经济租赁房”。

（三）需求比较

“经济适用房”是住房制度改革过程中，为建立“购”的市场机制，填补“公租房”与“商品房”过渡地带催生的产品，满足中低收入家庭的购房需求，但在实践中，部分高收入者却进入了购房者行列。在当前的供给结构中，公租房为“公共产品”，发挥保障作用，供需两端受财政支持；商品租赁房为“商品”，受市场机制调节；“经济租赁房”为二者之间的过渡地带，满足新市民、青年人的租房需求，该部分群体买不起房甚至租不起房且不属于公租房“托底”范围，该部分边际需求在超大、特大城市中普遍存在，以北京市为例，在疏解非首都功能、推进国际科技创新中心建设、“两区”建设、全球数字经济标杆城市建设、以供给侧结构性改革引领消费投资新需求和京津冀协同发展“五子”联动背景下，新就业的人才青年，以及服务于首都功能定位，不属于被疏解范围的，稳定就业的外来务工人员等新市民住房需求需要通过“经济租赁房”满足。

通过与经济适用房的定义、背景和需求进行对比，进一步明确了“经济租赁房”“是什么”“为什么”和“租给谁”的问题。在“百年未有之大变局”和房地产业进入市场化纠偏的新阶段，基于“经济租赁房”“准公共产品”的属性，根据不完全契约理论，为避免“承租-转租”中“二房东”可能存在的炒作行为，需要集中力量发展“经济租赁房”，以专业化、规模化国有住房租赁机构为破局点，通过直接租赁，增加消费者剩余，因“需”制宜发展长租房市场，引领“租”的良性循环。

二、从土地视角看两类“经济房”

（一）土地使用方式比较

“经济适用房”用地一般实行行政划拨的方式，免收土地出让金。尽管在此前已设立国有土地权有偿使用制度，但同期商品房大多采取协议出让方式获取土地使用权，直至2004年“8·31 大限”，土地“招拍挂”出让市场化机制才真正落地实施。保障房“划拨”、经营性用房“出让”并行的土地供给制度由此建立。

但“出让”在租赁模式下难以走通。各地、各企业积极探索“经济租赁房”各类土地供给方式，包括集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量土地以及新供应国有建设用地等。其中，“集体用地”以及存量时代下的“新供应国有建设用地”因其地理因素大多难以实现“职住平衡”，交通便利的企事业自有用地及非居住存量土地是“经济租赁房”的有效供给。

（二）土地价值量化比较

“经济适用房”属无偿划拨，为满足“中低收入家庭”需求，在出售阶段未量化土地价值，其价格由政府按保本微利的原则确定指导价，满五年补交土地收益等相关价款后获得完整产权，过渡为商品房，土地价值得以“显化”。随着分税制改革的深化，土地财政地位突显，“招拍挂”机制建立，土地价值“显化”，并作为价值量组成部分直接在房价中予以体现，住宅土地价格及房价迅速上涨，在当时背景下吸纳通货膨胀，直接推动经济体规模倍增，衍生了众多金融产品。

在目前“经济租赁房”各类土地供给方式中，集体用地、企事业自有用地（非出让获得）等方式属于作价入股或类作价入股供地，“隐化”了土地价值，其市场价值量并未在租金中完全体现；通过出让方式获得的非居住存量土地以及新供应国有建设用地等供地方式，则存在土地价值“显化”与租金不“显化”的矛盾。

在以“购”为主的土地供应过程中，土地财政的建立、土地价值的“显化”不是一蹴而就的，是一个由“经济适用房”无偿划拨到补交土地价款获得完整产权，再到商品房“招拍挂”机制建立的循序渐进的过程。以“租”为主的土地供应形式可借鉴该过程，探索建立“租地”财政，实行土地年租制，逐步“显化”土地价值，选择《土地管理法实施条例》第十七条第二款所提的“土地租赁”形式，即，通过租赁土地时间、收租时点、年租交付方式等诸多供给侧制度设计及其组合，平衡地方政府、租赁机构和承租人间的利益关系，政府获取稳定、递增的长期收入，企业减轻前期开发成本，承租人承担“经济租赁房”租金，从而达到政策目的。

三、从生产视角看两类“经济房”

（一）产业资本来源比较

开发贷解决了“经济适用房”“没钱盖房”的困境，1995年的《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》以及1999年的《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》，从源头处为开发商提供了“盖房”资金，并执行收费减半等优惠。

于“经济租赁房”，在信贷支持方面，从中央到地方，陆续出台支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款，保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理等政策；国家开发银行在17 个重点城市已授信保障性租赁住房项目56个，授信额度334 亿元，已发放中长期贷款85 亿元，贷款期限最长25年，贷款利率最低3.95%。在减免税费方面，规定住房租赁企业按照5%的征收率减按1.5%计算缴纳增值税。

（二）生产资金周转比较

预售加速生产者的资金循环。1994年出台的《城市房地产管理法》在总结各地经验基础上，建立了预售许可制度，对预售条件、监管作出了原则性规定，各主要城市商品房预售比例普遍在80%以上，部分城市甚至达90%以上。经济适用房是具有保障属性的商品房，同样适用预售制度。商品房预售许可制度的确立加速建设资金周转，提高资金使用效率，降低资金使用成本，提振生产者积极性，满足了经济适用房供应的客观需要。

租赁资产证券化加速投资回收与扩大再生产。从国外成熟市场的发展经验看，自持物业的资产证券化不仅有利于盘活存量资产和沉淀资金，还能扩大持有人直接融资通道，提高市场配置资源的效率和效益。目前，保障性租赁住房已纳入公募REITs，此外国内也在探索支持住房租赁企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券、住房租赁担保债券等金融产品，并支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。

持有租赁与开发出售区别在于前期投资不能通过销售一次性连本带利收回，而是要通过连续的租金流取得回报，会造成资金沉淀，不利于租赁房的滚动开发。“经济租赁房”若以REITs 等资本证券化方式进入资本市场，能够发挥“预售”作用，完成“惊险一跳”，实现投资回收，让资本循环起来，使扩大再生产成为可能。

四、从消费视角看两类“经济房”

住房公积金、房贷撬动“经济适用房”消费需求。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布实施，要求全面推行住房公积金制度。1998年《个人住房贷款管理办法》进一步确定不断扩大个人住房担保贷款的发放范围，在所有城镇普遍开展商业银行对个人的住房担保贷款业务，同时取消对经济适用住房开发建设贷款的规模限制，并增加购房补贴。在“积极开展个人消费信贷”的引导下，贷款买房、按揭等新概念迅速形成社会共识。与“经济适用房”相似，为进一步刺激“经济租赁房”需求，住房公积金已可用于支付租金，住房租赁可以抵扣个税，个人住房租赁贷款在逐步规范。

综合分析两类“经济房”的消费端，与发达国家相比，我们目前尚未形成类似房地美、房利美的住宅银行，“房地产业规模大、链条长、涉及面广，在国民经济、全社会固定资产投资、地方财政收入、金融机构贷款总额中，都占有相当高的份额，对于经济金融稳定和风险防范具有重要的系统性影响”，“房地产业是支柱产业”，需要构建一个政策性住宅银行，统筹产业金融，支持租赁消费，推进行业健康发展、稳中有进。

五、判断及启示

“经济适用房”是1998年房改的助推器，在推动建立以“购”为主的商品房市场机制中发挥了重要作用。通过与“经济适用房”对比分析，“经济租赁房”在二次房改中可发挥“经济适用房”作用，成为二次房改的助推器，面向新市民、青年人的边际需求，通过土地年租提供土地资源，利用REITs和住房银行解决盖房、租房问题，推动建立以“租”为主的市场机制，与“买地卖房”产业循环并举，搭建“持有租赁”产业循环，实现“租售双循环”。

首开集团在1998年房改期间开发了回龙观等诸多经济适用房项目。在行业发展新阶段，集团要充分发挥国企功能作用，服务首都城市建设与发展，探索发展“经济租赁房”，闯出一条良性循环新路，为推动实现房地产业健康发展贡献首开力量。