保障性住房建设的新构想与财政对策

文／姜洪 烟台市住房保障和房产交易中心 山东烟台 264000

引言：

随着保障性住房项目建设不断升温，保障性住房项目已经成为了切实做好保障和促进改善我国民生的重要政治任务。但我国相关人员对解决保障性住房建设项目资金困难问题的研究思路仍然停留在传统理论上，并未将保障性住房及其周边公共资源管理问题纳入新的研究课题范围。本论文通过项目建设与房产运营的结合，从推进保障性住房及其周边房产资源的管理模式入手，通过适当的金融财政政策，为推进保障性住房项目建设探索新发展思路、解决资金问题开辟了新视角。

1、问题的提出

保障性住房建设目标的顺利实现必然需要得到土地资源供应、产能和金融资金三个方面的基本保障，而保证资金的充足性是推动保障性住房项目建设的根本。目前保障性住房项目建设所需资金由专业社会和地方政府共同参与筹集，政府金融资金主要形式包括地方土地使用出让金、预算特定拨款、住房建设公积金、中央财政贷款以及地方政府债务财政收入和其他地方融资企业等各类资金。其中，除地方金融融资外，其他各种形式融资资金规模相对稳定，大幅增加资金的可能性微乎其微。

2、保障性住房缺乏传统的建设路线

2.1 资金没有实现有效流通

粗略测算估计，目前我国每年建设保障性住房资金需要约4.7 万亿元。如何才能满足这种巨大的住房资金需求呢？除了上面所提到的各种住房资金来源外，还要尽快建立一个长效的住房资金机制，这取决于资金的有效流通。每年巨额的财政投入，总是与建设保障性住房财政直接密切相关，而是否可以得到有效“回报”，用于新一轮投入保障性住房建设资金，并未在考虑范围内。而在良性循环发展机制下就可以充分利用上一轮保障性住房建设的“增值”资金进行本期新一轮财政建设[1]。

当前情况下，保障性住房的建设资金链从本期建设开始，到建成结束。每一轮建设都需要依靠新的项目投资，有效的循环系统尚未完全形成。由于投资缺乏一个良性循环，建设住房资金往往不足，地方各级政府的投资活动不积极，为了顺利完成这项任务，甚至故意增加企业自建保障性住房的数量，歪曲了保障性住房的初衷。

2.2 保障性住房“运营”观念缺失

由于保障性住房是一种以安全居住为主要目的，而非以开展营利活动为目的的准公共住房产品，因此目前无论是有关学术研究重点还是有关政府工作的研究重点都始终围绕着“建设”，而很少与“运营”并驾齐驱。事实上，保障性住房作为房子资源的一种，其本身也具备“运营”的特点。无视“运营”，将保障性住房与“建设”挂钩，相当于只完成了整个项目的前期工作，在融资路径的选择上会有一些疏漏。随着许多保障性住房的建成，保障性住房管理和利用的需求变得更加迫切。一些地区公布了保障性住房经营管理办法，并开始制定保障性住房出入机制、信息管理、收集、使用和维护等方面的规定。运营系统的引入使得保障房的工程更加完善，但这个“运营”重在管理，只是“运营”的一部分，“运营”还包括使用保障房等有形资产进行融资。在没有明确保障性住房“运营”概念的基础上，即使对现有保障性住房项目进行日常运营监督管理，仍不仅无法有效缓解政府资金支出压力，还可能会严重影响保障性住房基本保障的有效发挥。

3、经济适用房建设的新概念

3.1 总体思路

保障性住房工程建设新构想在深入研究解决传统住房建设管理路线存在缺失的基础上，实现保障性住房建设资金的有效合理流转，将保障性住房与周边地区融为一体，形成“运营、建设、住房、周边地区”相结合，全面统筹合理利用保障性住房建设资源，拓宽住房融资服务渠道[2]。

3.2 “建设与运营相结合，以运营促建设”的理念

保障性住房工程可分为建设期和运营期两个阶段，二者密不可分。所谓保障性住房的“运营”，是为保障性住房的前期建设和日常维护提供大量资金、经济效益和补偿资金。从“建”到"经营"，从“经营”到收益，再到“建”，形成完整的保障性住房建设循环体系。保障性住房分为租赁型和销售型，租赁型分为廉租住房和公共租赁住房，销售型包括保障性住房和二限住房，而租赁型主要是政府投资建设和销售型。该类型由社会基金组成。依赖中国住房租赁运营的主要运营方式包括开展保障性住房租赁业务，在中国保障性住房租赁市场饱和时可以出售部分属于出租者的房屋，即“以售代租”的商业模式。

3.3 “住宅与周边结合，房屋与周边配套”的理念

综合考虑房屋及其周边房地产，进行一体化建设和经营，利用周边的盈利能力补偿住房、利息支付和维修相关费用，即“以周边支持住房”减轻财政压力，加强周边地区开发。可以根据规划的土地位置、交通、环境等因素选择有利可图的房地产项目。也可以将周边房产独立经营，将营业利润用于指定用途，也可以转让周边地区房产，出租和售房按照现行政策执行，受相关部门监管，目前来看后一种形式是有利的。一方面，周边房产可以带来稳定收入，而且是针对个人投资者的，以前的模式很难做到。很多城市的政府都试图通过引导当地开发商投资建设保障性住房，但实际效果并不理想。归根结底，开发商热情不高，是因为回报率低。住宅和城市周边产业结合理念可以有效提高投资者的资产回报率，解决项目投资回报率低和短期吸引大量民间资本投资难的发展瓶颈。另一方面，房屋及周边的整体搬迁，使“创收”和“非盈利”项目之间更紧密，共同构成投资者的经营项目，让投资者从中受益。“营利”项目补贴“非营利”项目，对保障性住房的维护，有较强的主动性和积极性。

开发保障性住房及其周边相关资源，整合保障性住房周边相关资产，不仅可以有效扩大资金来源，促进资金流通立，也可以逐步提升城市整体公共服务能力。更重要的一点是，这一融资思路为其他房产融资管理方式的快速实现，创造了很多操作空间。而使用如rreits、ppps 等融资方式用来进行开发保障性住房融资并不容易，房产投资者对预期利润的不断追求往往不尽如人意。

4、财政政策调整

近年来，我国陆续出台了一系列关于促进保障性住房建设的财政优惠政策，以出台税收相关优惠政策工作为新范例，财政部、国家税务总局分别依次下发了《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》、《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》、《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》。通过对廉租住房、经济适用房、棚户区危房改造等促进保障性住房建设项目以及工程建设、租赁和销售提供相应的税收减免，对保障性住房建设产生积极影响。但这些政策主要集中在保障性住房建设上，保障性住房运营政策不完善，周边房地产建设运营政策尚未确立。因此，要顺应保障性住房建设新思路，完善配套的财政政策。

保障性住房建设新构想的确立，实质上就是通过建设创收住房项目吸引外来更多新的创业资本，拓宽民间融资流动渠道，促进政府与住房市场相协调结合，形成推进保障性住房项目建设长效机制。换言之，新概念主要强调的是政府与住房市场的相互合作，政府与住房市场根据不同的住房价值等级和不同周边资源，针对不同住房类型的保障性住房，根据建设的不同阶段分别发挥不同的主导作用[3]。

4.1 引领和支持住房建设的财政政策

政府对于保障性住房尤为重要，因为经济适用房具有半公共性质，如果在建设阶段从市场充分供应，可能会失败。保障性住房开发财政政策是指符合政府占资金主导地位的政府财政政策，即以政府财政项目投资资金为主要投入手段，为保障性住房开发建设项目注入大量财政资金的住房政策。虽然相对于廉租房建设租金保障收益率低，销售型廉租房建设可以通过融资吸引更多地产投资者加入开发进行建设。其中，两限房建设是属于我国住房租金保障制度下的租赁住房，但由于住房具有部分普通商品房的独殊特点，并且也不是政府资金支持的主要投入对象。

经济适用房，尤其是廉价房，实行两级财政援助政策，第一是协助供应商建设经济适用房。对土地提供者的直接帮助，本质上也就是对部分土地财政收入的直接转移，主要形式是包括减免相关土地开发出让金、减免其他相关土地行政管理费用、税收政策优惠等多种形式。除了目前有限的两限房，无论是出租型保障房还是出售型保障房，在土地建设开发过程对其中的一些税收政策优惠都是一样的。其中包括使用保障性住房作为建设开发用地、购买或出售回购配套房屋等在作为保障性住房来源时，可免征纳契税、土地开发使用税延期免征、旧房土地转让后可免征土地增值税等。其次，对中低层购房者的支持是需求端。对保障项目的支持以财政补贴为主，财政补贴单方面无偿划转，增加了购房者的可支配收入。如果经济适用房供不应求，可以考虑以财政补贴的形式采取其他更灵活的住房选择。

近几年，保障性住房需求补贴需求越来越旺盛，但现阶段对供给方的支持也不容忽视。首先，现阶段保障性住房需求量较大，供给方支持对提供充足的住房资源效果明显。其次，需求方补贴收益的研究主要集中在出租型保障房，对于销售型保障房，则需要更多地考察其效率。第三，对需求方购房的大规模补贴会增加财政负担。因此，现行财政政策支持保障性住房销售，仍应采取双管齐下的方式，避免单一方式的弊端。

4.2 周边房地产建设的财政激励政策

在新构想下，要更加重视人才建设，因为地产周边服务发挥的作用不仅仅只是不同于以往的地产服务，也是未来地产运营期间可以充分利用的重要人力资源。普通商品房建设周边项目不需要任何其他政策资金激励，但推进保障性住房建设周边项目与推进保障性住房建设资金分期偿还密切相关，因此应带动和引导民间投资。激励性项目融资补贴政策针对所有参与保障性住房周边建设，并与此相关收入受到影响的地产开发商，可以采取以下策略：第一，可小幅减免开发商城市土地使用税和印花税，但减免幅度低于廉租房建设。第二，可以尝试“税收优惠证”的方法。税收优惠证是美国对低工资住房提供者的一种优惠待遇。与直接享受税收财政减免不同，税收优惠证政策减轻了其他投资者的间接税收财政负担，并同时允许他们通过将这些项目进行出售或卖给其他投资者，用来为其他的项目进行融资，激励政策效果明显优于某些通过享受税收优惠的投资者。倘若有人想用这种投资方式在保障性住房周围开发建设，可以为投资者自身设置一些减税政策或其他法律规定的项目免税。这种投资方式对受惠的投资者有着严格的减税限制，如部分或全部参与建设周边保障性住房，以及愿意参与周边房地产的开发建设，并在一定投资期内扣除一定税额比例的减税收入，用于周边保障性住房的建设维护。其中值得注意的一点是，如果开发商愿意参与周边房地产区的建设，但与保障性住房公积金偿还无关，则不适用上述财政激励政策[4]。

4.3 住房经营补偿和财政政策

运营阶段的第一步是偿还投资。为充分鼓励多种特定补偿收入方式，扩大特定补偿支出财政收入资源，需要针对各种特定补偿收入方式分别选择税收抵扣优惠。特定补贴收入项目补偿主要是指直接收入来源于保障性住房资源的特定收入，如利用保障性住房出租补贴收入、利用建筑墙体等资源直接产生的广告宣传收入、“以售代租”的收入，以及用于偿还现有其他经济性合适用房的按揭贷款和购房利息以及维护建成的保障性住房和在建的保障性住房。目前，对于廉租房和公共租屋虽取得的收入会全额免征租赁税、房产税和其印花税，但在新构想运营阶段中所得收入一般不予扣除或豁免。除特定住房租金运营收入给予一定奖励外，奖励金的使用资金来源更加丰富灵活多样，依托民间资本市场的适当税收优惠，有助于新的奖励渠道演变为稳定、长期的奖励来源。例如，房屋及酒店周边其他不动产被转让、出售给其他投资者时，投资人依靠房屋或周边不动产产生的营业利润支付适当的房屋维修费用，并按规定享受营业税减免。以补偿形式中的reits 补偿为证举例，reits 补偿是一种非非资产债权证券化补偿形式，财政部和国税局近期发布的《关于信托资产证券化有关税收政策问题的通知》同样规定了一些非资产应税补偿项目。但是，对于reits，尤其是保障性住房的reits，并没有特别的规定，为reits 形式的保障性住房贷款提供更优惠的税收政策。保障性住房投资信托基金的税收优惠是双重的。

4.4 周边资产管理的激励性财政政策和监管性财政政策

周边资产管理是全构想设计中随时可充分利用的可盈利资源，周边经营以当地市场需求带动，政府主导。周边资产管理大致可以被划分为两个阶段：第一个阶段主要是人才培育期，是“以周边养住房”模式的尝试。为充分鼓励国内更多投资者积极参与周边资产管理，财政政策以扶持激励投资为主。与当前周边资产建设期类似，通过与经营活动和经营主体利润直接相关的税收特定减免、行政监管事业性项目收费、政府采购项目优先等多项优惠政策措施，具有刺激投资者的作用。第二阶段也就是自力更生期，即周边资产管理模式逐渐得到市场认可、经营模式利润稳定、投资者自觉接受引入的发展阶段。这一发展阶段，财政政策从激励型政策转变到更为成本控制型，即从无差别的优惠政策模式转变到更为具有差别化的、个体化的优惠政策。换言之，就是缩小了国家对投资者的契税优惠政策范围，优惠政策仅仅适用于调和周边不同经济地区或不同地段房型的开发投资与经营效益状况不成比例的情况[5]。

结语：

综上所述，解决城市保障性住房项目建设用地资金不足问题仍然将是重中之重。虽然在合理分配城市土地和建设用地资源综合利用以及周边地区公共资源建设方面仍然存在诸多挑战，但城市保障性住房项目建设资金新构想——“建设运营”，通过推广《建设、街区与住房结合、街区与住房支持》为不断拓宽地方资金使用渠道、减轻地方财政负担、实现城市保障性住房项目建设行业良性循环发展提供了新思路和更广阔的科学研究视野。