辽河干流滩区居民迁建模式研究

2023-01-11王武

水利技术监督 2022年7期

王武

(辽宁省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，辽宁沈阳 110006)

随着辽河两岸经济社会发展、防护对象的重要性不断提高、以及多年运行破损缺失维护等因素，现有防洪工程除防洪标准不达标外，河道内还存在大量阻水建筑物，造成河道人为设障以致洪水下泄不畅，影响了防洪工程效益发挥。尤其是村屯等阻水严重，危及河道内居民安全问题十分突出。现状河道内居民居住条件较差，大部分居民多年未修建或装修房屋，村屯基础设施建设投入低，配套设施落后，严重影响居民生活水平提高。为此，省委省政府高度重视，并下定决心，彻底解决居民迁建及河道清障存在的问题。研究辽河干流滩区居民迁建模式，为政府决策提供有力支撑。

1 研究背景及意义

辽河是全国七大水系之一，在全国占有重要地位，辽河流域辽宁部分，人口占辽宁的62%，土地面积占46.6%，工业增加值占72.2%，地位举足轻重。

《辽河流域防洪规划》明确要求，为确保辽河干流防洪能力全面达准，需进行套堤拆除、移民搬迁。现状情况下，滩地内居民需要有相应的生产生活配套设施予以保障，居民不动迁，其村屯、房屋、套堤、道路等均无法清除，这些建筑、构筑物等严重阻碍河道行洪，在辽河沿线形成瓶颈、堵点，使辽河干流防洪工程无法发挥总体效益。若不实施移民搬迁，《辽河流域防洪规划》确定的目标将难以全面实现。

现阶段国内的水利移民均针对水利工程移民，大多为工程移民政策法规及规程规范，尚未开展针对河流滩区居民的相关工作，国内大江大河的滩区居民迁建工作已经在不断地开展和探索，淮河、黄河的滩区居民迁建工作取得了阶段性成果和成效，但缺乏系统性和政策性。本研究在调研学习淮河、黄河滩区先进的居民迁建理念和政策措施的基础上，结合辽宁省辽河实际情况及滩区存在的问题，以问题为导向，以实际需求、资金策略及管理要求为出发点，提出了适用于辽河干流的河道居民迁建新模式，即居民迁建加逃避险的模式。不仅对辽河干流滩区居民迁建决策起到了关键作用，也为全国河流滩区治理提供宝贵经验、理论依据、实践指导和示范借鉴。

2 辽河干流滩区居民现状及存在的问题

2.1 辽河干流滩区居民现状

辽河现有堤防多数建设于上世纪80年代，很多利用民堤加固改造成国堤，堤防外的原住民并未外迁，原零星居民地发展成村落，其主要经济来源为耕地，且基本在河道内。居民虽然受洪水威胁，但外迁意愿普遍不高。据调查统计，目前辽河干流滩区内尚有63个村屯5545户17239人。其中现状有堤段2317户7066人，现状无堤段3228户10173人。

2.2 存在的主要问题

2.2.1辽河干流防洪安全任务艰巨

长期以来，由于历史原因，滩区内仍然有大量居民和居民生产生活密切相关的村委会、农村个体经济、企业、大棚等，每到汛期，安全度汛压力巨大，成为防洪薄弱环节，居民人身和财产安全受到较大威胁。滩区管理受历史原因限制，障碍物清理进度较为缓慢，河道过洪能力受到明显制约。辽河河道内的居民地、大棚等建(构)筑物，不但造成上滩洪水水位上涨，降低堤防防洪等级，也对水流的流速分布和流向产生较大影响，易引起水流横向流动直冲大堤，危及防洪安全。

2.2.2辽河干流滩区现有居民防洪安全保障低

辽河主槽狭窄、滩地宽阔，大洪水情况下以滩地行洪为主，一般情况下，2年一遇左右洪水就会上滩。滩地内的居民虽然居住在地势较高区域或有套堤保护，但防洪标准一般仅在5—10年一遇左右，远低于现状的30—50年一遇防洪标准，与规划的50—100年一遇标准差距更大，防洪安全无法保障。暴雨洪水威胁着滩地内居民生命财产安全的同时，也制约当地经济社会发展和百姓生产致富。

3 国内河流滩区居民迁建对辽河适用性分析

3.1 淮河(安徽段)滩区居民迁建分析

3.1.1淮河与辽河滩区居民的差异性分析

淮河行蓄洪区居民搬迁主要针对区内不安全居民，除直接外迁安置外，还包括新建庄台、保庄圩等就地保护安置方式，其人口大部分位于蓄洪区。辽河干流滩区居民搬迁主要为河道清障搬迁，属阻碍行洪需外迁，与防洪工程达标建设密切相关，两者有一定的差异性。

3.1.2主要经验及可借鉴点分析

(1)统筹规划，高位推动。省级层面统筹规划，相关各方主动作为；行蓄洪区居民迁建总体规划由省水利厅会同省相关部门组织编制，省政府审批[2]。县(区)当局实行主体责任，执行详细实施方案，抓好落实；乡镇负责具体实施。

(2)机构健全，保障有力。县(区)和乡镇均建立了完善的实施组织机构，拟定了全方位的搬迁实施责任主体、分工和工作流程，挂图作战，盘点销号，确保了搬迁安置工作的有序开展和如期实施。

(3)尊重意愿，灵活迁建。结合意愿，采取统规统建、“五保户”集中供养、自建房屋、投亲靠友和购房安置等多种形式，灵活安置。

(4)盘活土地，保障民生。居民滩区内原有土地和宅基地，一方面通过原有宅基地复垦，扩大居民实有耕地面积，增加收入；另一方面积极开展滩区土地流转，鼓励或引进种植大户集约化、规模化经营和开发，搬迁居民通过打工等增加收入，进而保障搬迁居民收入不降低。

3.2 黄河(山东段、河南段)滩区居民迁建分析

3.2.1主要经验及辽河适用性分析

(1)黄河滩区居民特点

黄河滩区人口居住集中，上水频率高，居民搬迁意愿高；居民地上附属物主要为主房，仓房、杂房、猪圈等附属建筑物少。耕地人均占有量较少，经济来源大部分靠外出务工。

(2)辽河滩区居民特点

辽河滩区共计5545户17239人，分布与沿线41个乡镇的62个村屯，分布于两岸656km沿线，滩区涉及30户以下的有43个村，集中村屯6个，最大村屯为大洼区腰岗子村529户，人口居住分散。辽河滩区上水频率较低，地上附属物有主房、偏房、仓房、杂房、猪圈、牲口圈、地窖等附属建筑物多。人均耕地4.67亩，耕地人均占有量较高，滩区居民生活方式以农业和畜牧业为主。

(3)适用性分析

黄河滩区迁建以“中央统筹、省负总责、市县落实、群众参与”的迁建管理体制同样适用与辽河。

黄河滩区迁建资金首要从财政资金、整合相关渠道资金、百姓自筹和节余建设用地收益等多渠道安排资金。考虑辽宁经济现状、辽河国家公园建设、滩区封育等情况，根据国家发改委对辽河居民搬迁的意见，属于地方事权，并根据以往水利工程省市县资金管理情况，建议以省级资金为主，市县配套的资金筹措方式。

黄河滩区迁建方案主要采用居民搬迁、修建逃避险设施等措施，辽河迁建方案同样适用。

4 辽河干流滩区居民搬迁模式论证分析

辽河干流滩区(设计洪水淹没线以下)居民共计5545户17239人，其中有堤段3012户9577人，无堤段2533户7662人。考虑滩区居民历史洪水危害情况、居民地及护村堤对河道过洪影响情况、村屯地势及逃避险条件情况、居民搬迁意愿情况等，确定辽河滩区居民搬迁总体方案为：十年一遇洪水以上至设计洪水位之间居民以逃避险为主，建设必要的逃避险通道，涉及居民2404户7228人；十年一遇洪水以下居民考虑搬迁至保护区内避险方案。

4.1 十年一遇以上至设计洪水淹没线之间居民逃避险模式

无堤段十年洪水淹没线至设计洪水淹没线之间居民，按照现状防护措施可分为2类，一类是有护村堤保护但居民地高程低于10年一遇的，主要为河夹心和长山子村，共约1743户；另一类是居民地无护村堤保护但居民地高程高于10年一遇的，共有约661户。

考虑该部分居民目前具有一定防洪能力，且按照GB 50201—2014《防洪标准》其现状防洪能力亦与其防洪重要程度相匹配，因此对该部分居民主要采取逃避险处理方案，加强预警预报，在超过10年一遇洪水来临前组织逃避险。

4.2 十年一遇以下滩区居民搬迁安置模式

滩区10年一遇洪水淹没线以下实物量：经实物量调查，纳入本次迁建范围的辽河干流滩区有堤段及无堤段10年一遇洪水淹没线以下居民涉及4个市11县(市、区)42个村，共计3141户、10011人。涉及村委会6个、农村个体经济85个、企业10个。

经多轮讨论和论证，形成6个方案进行比选，方案内容主要包括居民搬迁安置和逃避险措施。

4.2.1方案一：十年以下全部补偿模式

(1)规划搬迁范围

有堤段河道两岸既有堤防之间。

无堤段为10年一遇水面线以下范围。

新建堤防段为规划堤线至主河道区间范围。

(2)居民搬迁方案

规划范围滩区居民共涉及42个村的3141户10011人，其中就近集中安置1910户；就近分散安置191户；一次性货币补偿安置1040户。涉及村委会6个，农村个体经济85个，企业10个。

对滩区居民、村委会所属房屋及附属物予以补偿，对搬迁安置计列搬迁安置补助费、新址征地费、基础设施费。

对农村个体经济和企业所属房屋及附属物等予以补偿，不再另行选址重建。

4.2.2方案二：十年以下全部统建模式

(1)规划搬迁范围(同方案一)

有堤段河道两岸既有堤防之间。

无堤段为10年一遇水面线以下范围。

新建堤防段为规划堤线至主河道区间范围。

(2)居民搬迁方案

十年一遇以下居民调查安置意愿时有1040户倾向于货币化补偿(含财产户)，但根据黄河货币化补偿原则，仅能给予其享受面积的房建投资作为补偿，不包含新址征地费和基础设施费，相较安置户所得明显减少，因此在得知赔偿标准发生变化后，其安置意愿大概率发生改变，为了降低实施阶段可能发生的资金不足风险，减少安置矛盾，以下各统建方案均暂按照全部安置考虑。

规划范围滩区居民共涉及42个村的3141户10011人，其中就近集中安置2950户；就近分散安置191户。涉及村委会6个，农村个体经济85个，企业10个。

对外迁安置居民，统一规划宅基地，统一建设房屋、基础设施等。建设标准按照建设用地人均120m2，主房人均30m2，杂房20m2/户、围墙80m/户、地窖3m2/户、厕所3m2/户、门楼1座/户、杂物棚20m2/户、室外地坪120m2/户、入户通讯设施1部/户。考虑居民后续发展空间，预留土地按10%计列。考虑居民搬迁意愿，为鼓励居民搬迁，计列搬迁安置补助费。

对涉及的6个村委会等农村集体经济组织，按照原规模予以统规统建。

对农村个体经济和企业所属房屋及附属物等予以补偿，不再另行选址重建。

4.2.3方案三：搬迁补偿为主、逃避险为辅模式

(1)规划搬迁范围

辽河干流沿河各站，基本上从1961—2019年即有连续记载洪水资料，利用历史洪水资料结合居民地计算保证流量，分析现状条件下各居民点实际发生超保证流量次数，确定洪水对各居民点威胁程度，根据实际情况，按照轻重缓解，组织最危险居民搬迁，一方面降低全部搬迁财政压力，另一方面切实降低全河居民点逃避险频率，减轻防汛压力。

(2)居民搬迁方案

滩区居民共涉及42个村的3141户10011人，其中实施外迁1838户，5845人，实施逃避险7个村的1303户4166人。

对外迁居民，按照方案一的补偿标准，采取异地安置和一次性货币补偿安置方式。

对逃避险居民，主要采取修建逃避险交通道路和交通桥等保障撤离措施，共修建交通道路34km，交通桥200m。

考虑后续利用城乡建设用地增减挂钩政策，对原有住宅进行拆除，并进行土地复垦。

4.2.4方案四：逃避险为主、搬迁补偿为辅模式

(1)规划搬迁及逃避险范围

居民居住分散，组织逃避险难度大、代价高，搬迁效费比较高的组织统一搬迁。

居民较为集中，组织逃避险条件较好；有相应民堤(套堤)保护可防御不低于10年一遇洪水；地处下游，主要受潮水影响，历史上受灾次数有限且预警预报条件良好。以上3种情况均按逃避险处理，暂不搬迁。

(2)搬迁及逃避险方案

滩区居民共涉及42个村的3141户10011人，其中实施外迁229户，748人，实施逃避险15个村的2912户9263人。

对外迁居民，按照方案一的补偿标准，采取异地安置和一次性货币补偿安置方式。

对逃避险居民，主要采取修建逃避险交通道路和交通桥等保障撤离措施，共修建交通道路57.9km，交通桥500m。

经估算，本方案总投资(未含复垦费)为36429万元，其中居民外迁14477万元，拆除费687万元，逃避险措施21265万元。

4.2.5方案五：建村堤防护模式

(1)规划搬迁及保护范围

考虑辽河滩地居民生产方式相对较为单一，动迁安置以目前社会经济能力较为困难，且辽河滩地宽阔，居民居住较为集中，对河道过洪实际影响比较有限，因此参照黄河山东段居民迁建方案，选择居民相对集中且对上下游防洪影响不大的居民点，建设护村堤进行保护，确保其在中小洪水下生活生产安全，其余居民组织外迁。

处于10年一遇洪水位以下且居民少而分散的进行迁移。居民较为集中，河道过洪宽度尚可的集中建设护村堤。

(2)搬迁及筑护村堤方案

经统计，辽河中符合迁移条件的共计265户，需要建设护村堤的共计15个村的2876户(含财产户)9121人，根据初步布置，需要建设护村堤11处总计约61.3km。

4.2.6方案六：搬迁补偿和逃避险相结合模式(优化方案)

(1)规划搬迁范围

①有堤段河道两岸既有堤防之间，进行居民搬迁。

②无堤段为10年一遇水面线以下范围，不进行居民搬迁。

③新建堤防段(绕阳河口以下滩区)，不进行居民搬迁。

(2)居民搬迁方案

外迁安置全部规划范围内27个村的2317户7066人，其中就近集中安置6个村，安置1210户；就近分散安置涉及17个村，安置67户；一次性补偿安置1040户；涉及村委会4个，农村个体经济76个，企业4个。搬迁补偿标准同方案一。

对于无堤段和新建堤防段滩区居民实施逃避险处理，修建逃避险道路22km。

4.3 结论

经论证，从工程实施效果分析，方案一和方案二均能满足《辽河流域防洪规划》要求，对河道内进行了系统清障，为河道生态恢复和国家公园建设扫清了障碍，无后顾之忧；但方案二由于只建设安置房，未对居民现有地上附属物给予补偿，实施难度较方案一明显增大；方案三、四、五均不能称为永久性方案，只能是现状经济状况下的临时措施，方案四一次性投资最少，但遗留问题最多、日后清障代价将更高且每年防汛压力也最大，方案五能够较大程度的降低每年的防汛压力，但实施政策性障碍最大，方案三将河道内低标准居民全部进行搬迁，实施亦无政策性障碍，从实际洪水上滩频率角度也能达到10年一次以上，但终究绕不开河道内仍存有居民，日后将再次组织清障的难题，而且河道内居民不进行全部搬迁，则套堤、大棚系统清理难度亦大幅增加。方案六，认真研究黄河滩区迁建经验，结合辽宁和辽河实际，采取搬迁与逃避险相结合方案，是考虑现状经济状况和辽河防洪安全的有效方案，实施无政策性障碍，推荐。