嵌入与重构：县级融媒体中心赋能基层治理的生成逻辑、功能转向与实践进路*

□文│常凌翀

基层治理是国家治理的基石，加强和创新基层社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。[1]大国治理，要在中央，事在四方，根在基层，重在群众。社会治理工作的重点和难点都在基层。2018年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话，指出“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”。[2]中央首次将县级融媒体中心建设上升至国家战略层面，意在阐明媒体融合创新传播要向基层拓展、向社区渗透、向群众靠近。加强和创新基层社会治理改革是推进县级融媒体中心建设的重要内容，强化县级融媒体中心传播力建设是提升基层社会治理效能的重要途径。

作为国家治理体系拓展延伸和重点下沉的互联网新平台，县级融媒体深度融入基层社会治理的多维功能更加凸显，不仅肩负着打通媒体融合和基层传播“最后一公里”的重要责任，更是推进国家治理能力与治理体系现代化的关键节点和重要抓手。县级融媒体中心建设不啻是基层媒体机构的深层变革，更是优化县域基层社会治理现代化路径探索的重要契机。

一、问题的提出

县级融媒体中心是基层传播的网络新单元和基层社会治理的智慧新平台，它肩负着巩固基层思想文化阵地和创新基层社会治理模式的重要使命，理应遵循主流媒体的传播规律，不断探索媒介技术融入社会治理的创新路径，充分发挥其在基层社会治理中的平台功能，促使将媒体融合的技术优势转化为基层治理效能。

从传播治理层面和人文地理空间上看，基层社会的治理对象与县级融媒体的传播受众几乎天然属于一个群体，二者深度融合并相互自洽正是通过县级融媒体助推基层社会创新治理的内在逻辑。[3]互联网的普及应用，数字化技术融入基层治理，虽然激活了基层传播组织动能，盘活了媒体内生资源，并推动基层社会从纵向治理向扁平化转型，形成了链式传播新格局，建构了相对完整的现代传播体系，但有一些还是在制度创设、内容创新、平台搭建和渠道拓展等方面做简单加法，实质上并没有跳脱传统思维的羁绊。[4]基于新媒体技术功能的创新与扩散，县级融媒体遵循协调多元主体协同治理的技术逻辑，致力于运用新技术和新手段来缓解科层治理与网络化治理之间的失调和冲突，然而不同治理结构所形成的多主体之间的多样化路径依赖影响了基层传播效用，弱化了基层治理的理想成效。

另一方面，通过“行政下乡”这一自上而下的“科层”树状结构组织将国家意志和行政命令传导到县级及以下的乡镇，虽能实现对基层政府治理主体的广泛参与和有效监督，但是，这种变化会因公共信息开放不全、横向信息沟通不够流畅、有效信息反馈相对滞后、关键信息部分缺失等因素而形成“信息孤岛”，也影响了县级融媒体中心建设的传播效能和治理效用。

二、县级融媒体赋能基层社会治理的理论逻辑

作为党和政府的耳目喉舌，媒体一直是传播信息、汇聚观点、引导舆论以及构建新型公共空间的公共平台和思想阵地，深刻见证了从“政府管理”到“社会治理”内涵转换的嬗变历程，对于政府与社会的关系彰显出一种全新的角色定位和发展思路。多年来，从一元管理到多元治理，通过深化“放管服”改革，基层政府实行进阶突破和功能转变，在革新基层政府理念、创新应用数字技术、重塑国家—社会关系上都是一种技术理性和公共价值的突破。治理媒介化视域下，作为独具中国特色的县级融媒体积极移位于基层社会的核心诉求，通过技术理性与制度理性互构，遵循平台传播的行动逻辑，推进民主协商和公共参与，实现多元主体协同治理效能的最大释放，不仅在媒体组织结构和运作流程上发生重大变革，更体现出从传统的信息传播职能转向基层社会治理功能，既有利于推动基层服务型政府构建，也有利于参与式治理新格局形成。[5]因此，在国家治理现代化的宏观背景下，深入探讨县级融媒体的媒介变革逻辑与基层社会治理的内在关联的契合度与适切性显得十分重要而迫切。

1.从创新服务“社区媒体”到建强用好“县级融媒体”的功能转向

从媒介技术层面追溯网络新媒体参与基层社会治理的实践历程，2017年6月中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要实施“互联网+社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，积极探索网络化社区治理和服务新模式。这种探索无疑赋予了城乡社区新媒体在基层治理进程中宣传引导、信息传播、政商服务、多元协同、组织动员等多种功能。

纵观媒体融合发展的演进历程，每一次变革，都深刻影响着主流话语体系的建构和传播话语方式的创新，致力于打造“共建共治共享”的社会治理新格局的同时也在不断优化基层社会治理新路径。作为社会系统基础环节的县级融媒体，其融合发展实践不仅关乎基层主流舆论引导，还与基层公共服务和网络空间治理密切相关，基层治理能力水平不仅影响新发展格局的形成，还关系到国家治理体系和治理能力现代化程度。

2.从单向传播的机构融合迈向双向赋能的社会融合

从媒介逻辑和治理本质上看，县级融媒体融合创新的内在逻辑应该从基层治理智慧化向信息技术助推基层治理现代化转变，县级融媒体既是治理对象，也成为治理内容；既是治理工具，也被当作治理方式，无形中被赋予了基层信息收集与处理、信息援助与减贫、信息生产与传播等县域社会治理体系职能的多重期待，通过基层传统媒体转型升级的优势增强和短板补齐，实现完善的信息服务和治理效果。[6]当移动互联网等数字技术以更深层次、更宽领域实现多维度赋能基层治理活动时，县级融媒体在新的媒体格局中从参与“客体”转向治理“主体”，高度契合了县级融媒体作为多元主体深潜国家治理体系和治理能力现代化进程的内在要义。

随着数字技术的全面融合和广泛渗透，媒体融合已不仅是一种技术更迭的传媒业态，更是一种动态演进的社会形态，并将不断拓展基层社会变革的深度。迭代升级的互联网技术赋予重塑国家与社会关系以双重功能：一方面，数字信息技术延展了社会参与渠道，建构了虚拟公共空间，增强了社会主体的“赋权”功能；另一方面，数字智能技术作为基层政府的治理工具，大大提升了治理主体“赋能”功能，促使基层政府由回应群众诉求向注重民众需求的积极转变，实现了从粗放型管理到精细化治理的华丽蝶变。

3.县级融媒体嵌入基层社会治理的逻辑理路与价值效能

媒体融合不仅是一个传播命题，更是一个治理命题；不仅要注重实操层面的技术融合，更需要对媒介变革进程中制度规范与政府组织的相互融合的深度考量。县级融媒体嵌入基层社会治理的实质就是将移动互联网技术投入到基层社区事务大数据的收集整理，深度挖掘并整合有效信息，科学预测并防范治理风险，确保基层政府科学决策、精准施策、多元参与、协同共治，真正形成“共商共建共享”的治理共同体。“任何历史阶段上的治理理念与实践方略、理想状态和价值取向以及制度设计和实际操作所能达到的水准与效果，最终还取决于治理的技术和手段”。[7]作为一种新的技术手段和实践方式，县级融媒体中心融在大众群体与社会系统之间建构一种新型关系，持续广泛地勾连社会各个领域的海量数据，毫无间隙地融入到庞大的社会系统之中，通过生产实践知识、凝聚思想共识、升华价值认同，进一步给基层社区和乡村治理带来根本性变革，成为创新基层治理模式与形态的生发器和催化剂。

作为全媒体传播体系的基础底盘和移动终端，县级融媒体随着基层治理创新实践的不断深化，愈发显现其网状传播在技术治理中的鲜明特征，已经成为影响组织结构、重塑社会形态的核心变量，持续激活基层社会治理的创新动能。在政府主导、多元参与、协同治理的新格局下，应当打破“条块分割”，开放连通“数据孤岛”，强化基层媒体公共资源的接入性、内容生产的创新性、智慧数据的共享性、政务服务的有效性，积极拓展社会治理载体，结合本地实情无差别地为县区全域提供优质高效的公共服务。充分发挥媒体融合技术在参与创新社会治理、协同打造基层社会治理共同体中的双向赋能作用，以“基层之治”夯实“中国之治”。由此，通过媒体融合新技术不断创新社会基层治理方式已成为增强县级融媒体传播功能、提升基层治理效能、构建中国特色基层社会治理新格局的必然要求。

三、县级融媒体赋能基层社会治理的优化路径

全媒体时代，经过深度融合技术洗礼的县级融媒体不断加强与基层政府各类机构及各级组织在内容生产、分发传播、数据沉淀、技术迭代等关键环节的技术对接和功能融合，进一步实现了资源整合和知识共享。

1.注重思想引领，将互联网新思维融入社会治理

县级融媒体中心依托党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架，推动服务重心下移和社会资源下沉，牢牢把握基层网络空间话语权，打造基层新型主流舆论阵地，巩固基层宣传思想文化阵地，积极调动基层多元主体充分参与，强力引导核心主体良性互动，加紧推进风险应对与常态治理相结合，催化基层网络治理能力实践成效不断显现。习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时指出：“媒体融合发展不仅仅是新闻单位的事，要把我们掌握的社会思想文化公共资源、社会治理大数据、政策制定权的制度优势转化为巩固壮大主流思想舆论的综合优势。”[8]显然，深刻把握基层党组织对县级融媒体的政治引导和思想引领，将互联网思维及时转换为生态思维并积极融入基层社会治理，充分发挥媒介平台舆论引导和社会服务的公共职能，才能构筑好基层治理“桥头堡”；打通基层治理“神经末梢”，才能使基层社会治理政治方向不偏离、资源能力有保障、组织动员有依托。

在实践运行中，当地党政部门要更进一步健全完善基层党组织建设，积极推动“互联网+基层治理+党建”，坚持以人民为中心，以群众需求和美好生活需要为导向，动员和组织多主体力量广泛参与，激活“三治融合”的内生动力，激发基层治理的创新活力，通过县级融媒体的宣传引领，将社会主义核心价值观融入新的乡土秩序规范，注重脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以数字乡村建设助乡村治理效能，[9]进一步提高城乡社区精准化精细化服务管理能力，不断增强社区居民的凝聚力和基层群众的获得感。县级融媒体中心要积极转换角色职能，通过融媒体的技术优势和制度革新为基层群众提供全方位服务，进而形成强大的社会治理合力，加速我国制度优势转化为基层治理效能的进程。

2.重构多维整合功能，探索“新闻+政务服务商务”运营模式

社会治理巨量的基础性工作主要集中在县域基层，城乡社区一直是基层政府与人民群众各种利益关系的交汇点、庞杂的城乡社会矛盾的集聚点、多元共治基层社会建设的着力点。在社会治理实际推进过程中，目前县级融媒体中心虽在“质”和“量”上都取了显著成效，但在提升基层传播功能、赋能基层社会治理实践、提升基层治理效能方面还不够有力。此时，重构县级融媒体融入基层的多维整合功能显得尤为重要，一方面敦促基层政府要充分发挥治理作用，另一方面推动多元治理主体间的彼此信任和高效协同。

立足本地的县级融媒体在有效嵌入基层社会治理后，其传播功能的发挥理应顺应重心下移的治理趋势，通过深度参与基层政务管理，及时回应基层群众关切，积极化解群众不良情绪，互联网和大数据实现源头治理，有效解决属地民生矛盾，助推提升基层社会治理的理想成效。[10]此外，要注重传统渠道与移动终端的互通与联动，持续加强在底层逻辑上“权威+精准”与“新型+快速”的融合，再通过分众化、差异化的方式实现多点布局、全面覆盖，形成新的基层主流舆论引导格局。[11]故此，县级融媒体除了肩负引领政治方向、宣传思想信念、传播价值观念、引导社会舆论等基本功能之外，还必须强化民主政治沟通功能、社会文化融合功能、基层舆论监督以及民生综合服务功能，从新闻发布的单一平台升级为县域治理的神经枢纽，有效衔接基层社会治理创新，以引导服务基层民众为根本出发点和落脚点，制定基层社区传播策略，创新基层话语叙述方式，打造覆盖全社会、聚合全功能、惠及全用户的全媒体传播体系，积极承载基层社会治理现代化的功能，实现从“云媒体”到“链媒体”的多维赋能，打造“新闻+政务服务商务”的全媒体传播运营模式，真正使党的创新理论和惠民政策更好地通过基层传播飞入寻常百姓家。

3.树立“人民本位”理念，重建基层用户开放连接治理新体系

县级融媒体中心要以开放的政治视野和联动的融合思维进行综合策划，以内容生产者为核心转向为用户服务为核心，坚守“人民本位”的价值理念，确保参与基层治理活动的每个行动者间信息节点的通达，从而增进民众交流互信，促使每一位县域基层用户都能多渠道、多维度、无差别地得到“知识启蒙”和“媒介普及”，进而形成各种综合服务平台，真正吸引基本受众、留住核心用户、争取潜在民众、用好忠实用户、培育未来用户，形成黏合度较高的不同类型的小平台和朋友圈，广泛连接社会成员形成庞大的社会网络，汇聚大量民生民意民情，为基层政府实施社会精细化治理提供平台和数据支撑，忠实践行“用户为王”的群众路线精神，努力实现内容生产和关系连接双轮驱动的价值旨归。

移动传播的发展态势使县级融媒体不再限于构建信息服务的产品格局，相较于成熟的互联网商业平台，其虽然没有海量用户集聚，但由于天然的政治属性和地缘优势，县级融媒体拥有获取诸如教育、医疗、社保、民政及公安等本地基础民生数据的便利条件，由此可以强力聚合本地强关系网络用户，对圈定的利益群体进行类型细分和用户画像，为其提供精准高效的个性化服务，形成价值传递和场景消费的营销闭环，由此成为各类组织机构和社会力量的信息周转基站、声誉管理中心、社会动员中心、用户链接枢纽，大大提升基层社会网络空间的综合治理效能。提升县级融媒体的传播力，要把满足用户需求作为根本着力点，牢牢抓住县域内的核心用户，善于盘活基层“在地化”的社会资源，极大程度释放优质内容的创造潜力，全面推进内容生产的开放协同和融合质变，精准提供富有地方特色的实用信息，吸引县域用户自觉关注本地信息服务，增强县域用户对县级融媒体的使用黏性和价值认同。

如果说传统媒体和新兴媒体简单相“加”阶段是致力于盘活媒体内部资源，激活用户自身能量，那么深度相“融”阶段就是要在深化与拓展媒体融合的过程中，促使县级融媒体超越媒体内部资源优化配置和自我循环的内在逻辑，坚守媒体融合“移动优先”的基本原则，在融合中推动共通，在融合中催化质变，与更广泛的用户群体进行沟通与交流，在成就核心用户与潜在受众横向体验的过程中多向度拓展平台边界，与本地用户重建连接，提升用户沉浸式体验，满足用户个性化需求，增强新闻生产与周边传播的透明度，提升思想共识和价值认同，激发用户潜在能量和活跃度，促进多元主体对话协作，实现媒体内容与社会资源的高效聚合。[12]

4.打造治国理政新平台，建构“一核多元、融合共治”治理新格局

在融合创新的媒介生态和基层传播语境下，县域基层用户是媒体深度融合时代最大的增量群体，党和政府要树立互联网平台治理的底层逻辑思维，全面升级技术赋能传播整合能力，深度开发本地特色资源，着力打造基层主流媒体传播平台。同时，还要积极利用外部社交网络平台，建设自主可控的治国理政新平台，通过改造内容生产模式、转换经营管理模式和重塑组织动员机制，将县级融媒体的深度融合置于基层社会治理的话语体系中进行理性审视，增强对传播渠道的掌控力和用户资源的开发力，提升基层媒体的权威性和公信力。

在“拉新促活”的基层治理实践过程中，县级融媒体要始终以人民为中心、以用户为导向、以服务为旨归，汇聚各类资源在自主可控平台上实现用户与资源的精准对接和优化配置，以增强平台功能来激活存量创新增量，同时以激活用户稳健增长反哺平台开放性建设，将县级融媒体真正建成向上打通中央及省市级融媒体的云平台，向下铸就引导服务基层民众的网络综合治理新平台，通过小平台嵌入大平台逐渐形成深广的社会联结，全面加强基层社会治理力量的统筹协调，克服基层社区公共资源分散和多种力量相互掣肘的弊端，进而建构“一核多维”多元主体协同共治的新格局。

四、结论与展望

从国家治理的层面出发，县级融媒体中心向纵深融合发展是单一信息传播转向多元化“政务+商务+服务”的功能拓展与聚合。县级融媒体嵌入基层治理，一方面能更好地将党的国家意志、执政理念、惠民政策下沉辐射到县域基层，另一方面是成为促进县域产业经济发展的创新引擎、推动数字乡村建设的重要依托、加强农村精神文明建设的重要途径、实施乡村振兴战略的重要抓手。

2021年是建强用好县级融媒体中心的重要窗口期，也是实现基层社会治理体系和能力现代化的关键推进期。媒体深度融合视域下，充分利用好互联网这个技术“变量”，发挥数字新媒体的主体性功能，努力聚焦县域基层“疏解整治促提升”，强化县级融媒体作为党和政府基层主流舆论阵地的引导功能，有助于推进基层社会治理现代化实现显著“增量”。县级融媒体中心作为支撑国家社会治理系统的基础要件，是中国共产党治国理政的底层架构和核心力量，对于积聚本地媒体资源、增强基层思想共识、打造基层智慧平台、减少基层社会冲突、预防基层治理风险、提升公共服务品质、优化基层治理效果具有不可或缺的重要作用。重塑和赋能基层媒体的平台功能，下沉县域用户资源与数据，打通新闻与“政务服务商务”的有效链接，推进县级融媒体嵌入基层社会治理，已成为提升基层传播效能、强化基层治理效用和丰富完善中国特色社会主义制度的重要路径选择。