平凉生产建设项目水土保持提质增效对策探析

宋永锋，段义字

(甘肃省平凉市水土保持科学研究所，甘肃 平凉 744000)

平凉市地处甘肃东部、黄土高原腹地，水土流失防治区涉及子午岭-六盘山国家级水土流失重点预防区、黄河多沙粗沙国家级水土流失重点治理区、甘青宁黄土丘陵国家级水土流失重点治理区、陇山省级水土流失重点预防区、泾河流域省级水土流失重点治理区和渭河流域省级水土流失重点治理区。近年来，随着社会经济的快速发展，平凉市生产建设项目亦逐年增加，由此导致人为生产活动造成新的水土流失量大、面广，一定程度上，对区域生态及人居环境造成不良影响，甚至危及主体工程运行安全[1]。2020年以来，平凉市按照习近平总书记2019年黄河流域生态保护与高质量发展讲话精神，编制完成了《平凉市水土保持十四五规划》、《平凉市水土保持规划(2020—2035)》、《平凉市十四五水土保持生态建设高质量发展规划》，其中对全市生产建设项目水土流失防治提出了新的更高的要求。本文在分析平凉市生产建设项目水土保持工作存在的问题基础上，探析新形势下推进全市生产建设项目水土保持提质增效的对策及措施，为减控市域人为水土流失、实现生态保护与高质量发展提供有益借鉴。

1 市域概况

平凉市地处陕西、甘肃、宁夏三省(区)交汇处、黄土高原的中心地带和黄河中游，面积11119.07km2，辖1市1区5县，总人口212.53万人。六盘山从中部南北向纵贯全市，将平凉市天然划分为东西两部分，地貌类型上西部属黄土丘陵沟壑区，主要河流为葫芦河，是渭河一级支流、黄河二级支流；东部属黄土高原沟壑区，主要河流为泾河，是渭河一级支流、黄河二级支流；六盘山山麓—关山山脉及太统山及其余脉沿西北东南走向横贯中部，为土石山区。现有水土流失面积8821.8km2，占全市总土地面积的79.3%，土壤侵蚀模数2600～10000t/(km2·a)，每年由平凉市输入黄河的泥沙总量约占黄土高原入黄泥沙总量的5%，而该市面积仅占黄河流域总面积的1.8%。严重的水土流失导致土壤养分流失、土地生产力下降、蚕食耕地、土地利用率降低，危及水利设施安全运行。泥沙淤积导致水沙调控失衡，径流无序排放、抵御水灾的能力下降，严重制约全市经济社会可持续发展。

平凉市属温带半干旱季风气候区，春旱少雨，夏秋季多东南风且雨量多而集中，冬季多西北风干旱少雨雪。多年平均气温10.3℃，无霜期260d，多年平均降水量548.7mm，主要集中在6—9月，约占年降水量的70.8%。植被以人工林为主，全市森林覆盖率约33.62%。土壤类型有黄绵土、黑土类、垆土类等，土壤质地中壤，抗蚀性差，遇水易崩解，土壤侵蚀以水力侵蚀为主，人为生产建设活动极易造成新的水土流失。

2 生产建设项目水土保持存在的问题

2.1 水土流失危害认识不足，防治意识淡薄

进入新世纪以来，全市生产建设项目逐年增加，其在推进国民经济发展、增加财政收入、提高人民生活水平等方面起到了积极的作用，但生产建设活动造成的人为水土流失亦随之增加。①部分生产建设单位对开展水土保持工作认识不足，对“三同时”制度理解不深入，甚至在水土保持措施实施过程中降低标准、减少工程量，认为水土保持增加了工程总体投资，影响工程总体进度，一定程度上存在抵触心理或行为，为项目建设水土保持措施的实施造成人为障碍。②在工程建设过程中，不注重临时排水、苫盖、洒水等临时防护措施，对水土保持措施后期管护不到位，降低了水土流失防治效果。③参建各方水土保持意识淡薄，水土流失防治措施难以贯穿主体工程建设全过程，由此导致人为扰动原地貌造成水土流失加重，重塑地貌土壤侵蚀形成径流泥沙下泄造成区域新的生态安全问题。

2.2 水土保持措施设计缺失，变更落实滞后

近年来，随着国家及省市水利部门对水土保持监督力度的加大，相关职能部门对项目建设造成人为水土流失有了新的认识，对前期未批先建、正在实施的生产建设项目开展了水土保持方案编制；对已审批立项的生产建设项目水土保持方案实行全程督查，为项目建设减轻人为水土流失提供了技术依据[2]。但部分建设项目在主体工程可行性研究、初步设计阶段中未按照《生产建设项目水土保持技术标准》开展水土保持专章设计；方案编制机构对主体工程施工工艺、选址、挖填土石方量以及外弃、外借和内部调配、表土剥离与回覆量的测算不完整，造成方案设计的工程、植物和临时措施与项目建设实际不相符，由此导致设计的水土流失防治措施难以落实；在生产建设项目实施的水土保持措施发生较大变更时，建设单位未及时按照生产建设项目管理规定进行变更审批，也使设计的水土保持措施未得到全面落实或者滞后实施，尤其植物措施和临时措施的实施具有很强的时效性，滞后实施进一步增加项目建设造成的水土流失，降低了水土保持方案的法律效力。

2.3 法律法规实施手段欠缺，监管执行乏力

2011年以来，《水土保持法》、《甘肃省水土保持条例》以及《生产建设项目水土保持技术标准》等相关法律法规和技术标准颁布实施，为生产建设项目水土保持措施的设计、实施和监管提供了法律依据，但由于监管单位对生产建设项目水土保持方案实施缺乏可操作性的处罚办法，生产建设项目水土保持承诺制也未得到全面实施且缺乏应有的处罚措施，使得个别建设单位存在侥幸心理，在项目开工后不及时依法开展水土保持监测和监理工作；项目开工前不及时将弃土弃石处置方案报水行政主管部门备案；在交通不便、监管缺失地段随意排弃土石，甚至个别建设项目在未得到水土保持相关审批的情况下，项目建设开挖余方未拦先弃，造成既成事实；法规和规范未能全面的落实在生产建设项目的各个建设环节，导致水土保持监理、监测资料不尽完善，为后续项目水土保持设施验收造成新的问题。

2.4 水土保持措施减量实施，措施配置缺失

由于平凉市降水形成的地表汇流较为集中，按照《生产建设项目水土保持技术标准》要求，干旱半干旱地区应加强生产建设项目对雨洪资源的利用，但部分市域生产建设项目诸如城镇住宅小区、新农村建设集中区、城市及乡村道路等对水土保持方案设计的地埋式灌溉蓄水池、沉砂池、渗水池、蓄水涝池等工程措施以及排水、沉沙、道路、拦挡、苫盖、洒水降尘等临时防护措施未能得到较好的实施或减量实施，一定程度上降低了水土保持方案的实施效果，增加了项目建设造成的水土流失对区域环境的影响。另一方面，由于部分水土保持方案编制单位对主体工程建设施工工艺理解不够，水土流失防治分区划分不准，水土保持措施的配置不符合工程实际。

2.5 水土保持监理监测滞后，方案实施效果难以量化评估

水土保持监理和监测是监督水土保持方案设计的各项措施以及量化分析项目扰动原地貌造成的水土流失、水土保持措施实施效果的重要手段，但部分建设项目水土保持监理由主体工程施工监理单位承担，无水土保持专业监理人员，造成方案设计的水土保持措施未能完整的实施到位，加之主体工程监理人员对水土保持工程的重要性认识不足，部分建设单位仅重视主体工程监理，忽视施工过程中的水土保持监理[3]，也未授予水土保持监理人审核的职权，对于存在水土流失现象需要布设的措施和整改方案一般得不到建设单位的支持，水土保持监理工作经常处于被动局面，导致后续水土保持设施验收内容与方案编制措施相差较大，水土保持监测和设施验收资料难以达到相关规范要求。

3 对策及建议

3.1 健全水土保持监管机制

基于平凉市生产建设项目水土保持存在的问题，应健全水利部门牵头，发改、税务、建设等部门协作的水土保持监督管理机制，共享生产建设项目立项清单数据，加强与建设单位沟通，使建设单位能够充分认识到水土保持工作的重要性、必要性以及落实水土保持措施是生产建设项目实施过程中的一项法定义务，科学指导项目建设单位立项开工前依法办理水土保持方案编制和报审报批手续；不定期开展水土保持监督执法，运用法律规范、行政干预和政策指导手段，推进生产建设项目水土保持及其监测、监理工作得到全面落实；持续深化水土保持“放管服”改革，简化审批流程，压缩审批时限，为生产建设单位提供优质高效服务；同时，狠抓问题整改力度，委托第三方机构开展市级生产建设项目水土保持跟踪检查、排查，发现问题下发监督检查意见并要求限期整改。

3.2 加强水土保持法律法规宣教

结合平凉市水土保持社会认知现状情况，应加强生产建设项目水土保持法律法规宣传教育。近年来，市、县(区)水土保持预防监督部门与市县党校衔接，充分利用党校各类主体班培训机会，将习近平新时期生态文明思想、黄河流域生态保护与高质量发展、生产建设项目水土保持在市域生态建设中的作用等主题纳入培训计划，聘请业内专家进行有关水土保持法律法规宣讲，并推荐生产建设项目水土保持典型进行实地考察和讲解，使学员对水土保持有了更新的认识；同时，实施水土保持进学校，对中小学学生进行水土保持教育，散发水土保持典型宣传资料；在大型生产建设项目开工前期，水土保持监管人员为施工单位、建设单位、项目建设的参建单位集中开展生产建设项目水土保持法律法规宣传教育，使人为活动造成的水土流失监管时序前移；在生产建设项目实施过程中，结合督查并利用项目水土保持监测、监理工作会议进行现场答疑指导，竭力完善水土保持监管制度；充分利用“世界水日”、“水土保持法颁布日”以及融媒体、微视频、大众新闻媒体、公益广告、宣传展板、传单分发、现场讲解等方式，全方位、多层次开展水土保持常识和相关法律法规宣传[4]。

3.3 强化水土保持设施验收核查管理

水土保持监督部门应依法对已实施承诺制和编报水土保持方案的生产建设项目加强后续水土保持设施验收的核查监管；对已完成水土保持设施验收的生产建设项目加强水土保持监测、监理资料的复核和检查；对项目建设过程中水土保持资料不完善或者监测监理资料缺失而进行了水土保持设施验收的项目应进行处罚并纳入不诚信企业“黑名单”，督促其补充和完善水土保持相关资料；对于已批复的水土保持行政许可项目，督促业主实行定期报告，进行事前、事中、事后监督、检查、指导和服务；成立水土保持联合执法小组，以此为轴线，将水行政执法贯穿生产建设项目水土保持监管全过程[5-6]；已批复项目事中、事后可能存在违法违规事项，每年定期专项执法检查，检查组人员除监管部门外，可以引入水土保持专家、第三方监管技术人员，采取定向选择和随机抽取[7]，发现问题，现场发布整改通知；对于未批先建项目，加强与规划、住建、市政、自然资源等部门联动，主动发现问题、联动执法。

3.4 深化水土保持监管制度建设

根据生产建设项目前期工作特点和程序，制定水土流失重点预防区和重点治理区建设项目水土保持管理办法，建立水土流失重点预防区和重点治理区公示、公告制度，尤其在华亭市、崇信县作为国家和省级水土流失重点预防区，尽量避免扩大煤矿、石料场等矿山开采、工业项目建设范围；公路、铁路、水利及其它基础设施建设无法避让水土流失重点防治区的，要严格提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围；完善生产建设项目水土保持方案管理办法，制定分类管理名录，健全水土保持方案编报、审批、设施验收等制度，确保生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实；完善水土流失危害赔偿机制，县(区、市)人民政府水行政主管部门应当会同自然资源、生态环境、林草、农业等有关部门，建立生产建设项目地表土信息发布平台，为地表土分层剥离、保存和利用提供信息服务；加强对取土、挖砂、采石的管理，统筹规划取土、挖砂、采石地点，规范取土、挖砂、采石行为；充分应用“3S”技术等先进技术手段加强生产建设项目过程性的动态监督核查力度[8]。

3.5 树立海绵城市水土保持理念

结合当前黄河流域生态保护与高质量发展要求，将水土保持新技术、新材料、新方法和新理念融入生产建设项目各个阶段[9]。由于平凉市地处温带半干旱大陆性季风气候区，年降水量较小且分配不均，城市林草植被的管护用水主要来源于天然降水和自来水，城市雨洪资源的集蓄利用设施少，生产建设项目和市政工程建设只注重于“排、导、疏”，忽视雨洪资源的“调、蓄、用”，一定程度上增加了城市排水管网的泄洪压力[10]。据平凉市水土保持科学研究所50多年水文观测资料分析，仅平凉中心城区10年、20年一遇最大24h降水形成的汇流量分别达到62.39万m3和117.54万m3，雨洪资源利用潜力较大。因此，应在水土保持方案编制阶段，实施城市道路雨水入口生态改造及水域生态修复，将地埋式灌溉蓄水池、城市道路偏沟式雨水集流坑、抗疏力植物护坡、下凹式绿地和植草沟、生态湿地及调蓄池等水土保持新技术应用于建设项目水土保持措施设计中，建立生态城市综合雨洪资源利用措施体系，达到“以滞促渗、以渗促净、以净促蓄、以蓄促用、以蓄促排”的海绵城市目标，实现“修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化”多重目标[11]，探索项目生产建设活动与生态城市人水和谐共处的新途径。

4 结语

生产建设项目水土保持不仅有利于主体工程的正常安全运行，也是新时期黄河流域生态保护与高质量发展的重要组成部分。平凉市域生产建设项目应在切实贯彻落实水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的前提下，开展市县(区)联动监管机制，构建“综合化、专业化、常态化”三位一体的生产建设项目水土保持监管体系；分类制订不同建设项目水土保持方案实施与验收核查制度，严格落实水土保持“三同时”制度，建立水土保持执法与司法联动机制，实现生产建设项目水土保持提质增效。