边疆治理视域下西藏发展与稳定关系研究

李云龙

发展与稳定工作历来是边疆治理的重要内容,做好西藏工作首先要正确认识和处理好发展与稳定的关系。在中国共产党经略西藏的历史进程中,发展与稳定问题一直是贯穿始终的主线。二十世纪八十年代西藏治理的核心议题是发展问题,目的是逐步把工作重心转移到经济建设上来,把经济工作作为中心工作。二十世纪九十年代开始扩展为发展与稳定两大主题,尽管关于两者的关系并未十分明晰,但对于发展与稳定“两件大事”的政治判断是符合实际并富有战略眼光的。自第三次西藏工作座谈会开始,党中央站在党和国家工作大局的高度谋划西藏工作。在新时代,习近平总书记提出了“治国必治边、治边先稳藏”重要战略思想,为科学处理西藏发展与稳定的关系提供了新遵循,新时代党的治藏方略对于发展与稳定关系作出了更深刻的理论认识和总结。

一、边疆治理中的发展与稳定问题

（一）边疆治理与边疆问题

边疆治理是国家治理的有机组成部分,也是现代政治的重要方面。“边疆治理是国家建设和发展的一项重要任务,国家必须运用政权的力量,组织和动员各种社会力量,充分运用国家和社会资源以解决边疆问题,这就形成所谓的边疆治理。”①周平主编:《中国边疆政治学》,中央编译出版社2015年版,第405页。可见,边疆治理的现实指向是解决边疆问题,而边疆问题本身极具复杂性。中国疆域辽阔,边疆面积广大,民族成分多元,往往存在着诸多边疆问题,如边疆经济发展、政治稳定、文化传承、生态保护、边境管理、民族关系、宗教治理等。同时,边疆问题又处在动态的演化发展中,随着国家发展阶段的不同、国内外形势和地缘格局的变化,边疆问题的内容实质和表现形式也不尽相同。尽管如此,边疆问题仍具有自身特点和规律性,就其内容而言,诸多问题归结起来最为核心的无外乎三个方面:一是发展问题、二是稳定问题、三是安全问题。②周平:《我国的边疆与边疆治理》,载《政治学研究》,2008年第2期。而稳定与安全问题具有内在统一性,边疆问题可以聚焦于边疆发展与稳定两大主题。

边疆问题产生发展于边疆地区,却有着全局性影响、产生全局性效应。现代意义的边疆概念是与民族国家构建紧密联系在一起的,中国的民族国家构建完成于新中国的建立,即“中华人民共和国就是中华民族的新型民族国家”①周平主编:《中国边疆政治学》,中央编译出版社2015年版,第60页。。由此决定了中国的边疆作为主权国家不可分割的一部分,是从国家的角度来界定的,它的职责和特性都是国家赋予的。边疆是国家领土范围内的边缘地带,就我国而言,许多少数民族世代生活生产在边疆地区,所以习惯称边疆地区为边疆民族地区。边疆在国家发展中占据着重要的战略地位,边疆的发展开放、稳定安全会影响到地缘政治格局乃至国际关系形势,对国家发展产生重要影响,所以在国家层面上是以“治国必治边”的国家治理高度来审视边疆治理。

（二）边疆治理中的发展问题、稳定问题及其关系

边疆发展问题。边疆发展是历史进步和国家现代化的内在要求,有其自身的发展规律和逻辑。边疆发展是一项基础性工程,关系到边疆地区经济建设、民生安定、社会进步,也关系到国家整体发展战略的顺利实施。同时,作为国家有机组成部分的边疆发展,在国家整体规划中产生了与之相互影响的内在张力,表现在:一方面,边疆发展要维护国家整体利益、符合国家整体战略规划,所以内含着维护边疆安定、守护国家屏障、促进民族团结的指向;另一方面,国家发展中边疆很大程度上是短板弱项,在现代化过程中扮演追赶的角色,甚至是“被发展”的对象,即“边疆发展的动力源主要来自外部,而与之相对应的内部资源,特别是人力与现代文化资源,则明显不足。”②关凯:《发展与稳定:边疆中国的话语政治》,载《学术月刊》,2014年第8期。发展的外源性特征、滞后性状态往往是导致社会不稳定的一个重要因素。

边疆稳定问题。稳定问题天然带有着国家视域,因为稳定是顺利推进国家现代化进程的前提与条件,“如果没有一个稳定的环境,中国什么事情也干不成。”③《邓小平文选》第3卷,人民出版社1994年版,第348页。边疆稳定更是如此,边疆稳定是边疆发展的前提和保障,不仅对于边疆地区具有重要影响,而且对国家整体的安全与稳定具有重要意义。“现代性孕育着稳定,而现代化的过程却滋生着动乱。”④〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,生活·读书·新知三联书店1989年版,第31页。任何社会的现代化进程都会产生冲突动乱等不稳定因素,但是对于民族国家而言,边疆民族地区的动荡更加具有政治上的敏感性,因为中国的边疆地区是诸多少数民族世代聚居的地区,而“只有涉及与特定地域有关的族群民族主义,社会冲突才可能对国家主权构成潜在的威胁”⑤关凯:《发展与稳定:边疆中国的话语政治》,载《学术月刊》,2014年第8期。。边疆的稳定问题恰恰是以维护国家主权利益与领土完整为要旨的,不仅是社会层面的治理以维护公共安全与秩序,更是在战略层面上维护国家主权、政权和疆域。

边疆发展与稳定的关系。自20世纪90年代开始,中国民族工作和边疆治理日益明确地指向了“发展与稳定”,于是“如何妥善处理好发展与稳定的关系”成为了边疆叙事的经典议题。众所周知,发展与稳定是相互影响、相互作用的辩证统一关系,要推进边疆地区现代化建设,就不可能脱离两者关系的思考。然而,改革开放以来,边疆地区取得了巨大发展成就的同时,其稳定问题并未像期待那样与发展同步趋向良好,反而在发展过程中加剧,例如在国家发展呈现良好势头时期,却发生了2008 年拉萨“3·14”打砸抢烧严重暴力犯罪事件、2009年乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件、2014年昆明“3·1”暴力恐怖事件等。这些促使我们反思“仅仅靠经济的发展就能解决(稳定)这一问题吗?”⑥杨军财:《西藏现代化发展与社会稳定研究》,国际文化出版公司2014年版,第6页。由此,边疆发展与稳定关系问题的重要意义在新时代继续凸显并亟需回答。

二、西藏发展与稳定问题的实质与相互作用机理

（一）西藏发展与稳定问题的实质

西藏稳定问题。在新时代讨论西藏问题时,必须将稳定前置到发展前面,是战略定位与形势任务决定的。一般而言,边疆地区的稳定问题主要是指政治体系对于社会矛盾的变化是否具有较强的调试功能,能否及时化解社会矛盾,有效控制社会不稳定因素,使社会不出现政治动乱,呈现出经济协调发展、社会稳步前进的有序稳定状态。①孙勇、朱金春:《发展、稳定与安全:边疆视野下的西藏可持续发展》,载《西部发展评论》,2016,(00)。而分析西藏稳定问题的基本视域,不仅在于社会层面的治理有序,更在于国家层面的安定和谐;不在于简单的“不出事即可”的被动要求,而在于反对分裂、维护团结中的主动作为。

中央第七次西藏工作座谈会明确了西藏阶段性目标任务是确保持续稳定的基础上,突出反分裂斗争的重要性,治理思路是既要“管肚子”又要“管脑子”、重点突出“管脑子”工作,聚焦事关西藏长治久安的深层次矛盾问题。目前西藏反分裂斗争已经进入到关键期,因此新时代西藏治理的思路和原则是“维护稳定仍然是现阶段西藏工作第一位的任务”。其中蕴含着对西藏战略定位的再认识,认为“西藏是重要的国家安全屏障和生态安全屏障,是抵御美国等西方反华势力遏制分化中国图谋的前沿阵地,是维护祖国统一、反对民族分裂的重点地区”。新的战略定位及其内涵无疑是从稳定安全的大局视角出发的,在“治边稳藏”的战略思想中,西藏稳定问题的时代意义得以凸显。

西藏发展问题。边疆治理必须依托于边疆地区经济社会发展,而边疆发展“必须将经济社会整体的变动置于前进的方向上,置于结构性的优化过程中,置于社会文明进步的本质性规定下。这种意义上的发展,必然是先进的上层建筑对落后的上层建筑的革新,必然是先进的经济基础对落后的经济现状的改建。”②孙勇、朱金春:《发展、稳定与安全:边疆视野下的西藏可持续发展》,载《西部发展评论》,2016,(00)。由此,在发展过程中,必然会产生新旧生产要素、生产方式、生产力并存,以及与此相适应的先进与传统的思想文化、价值观念等不同社会意识角力的现象,进而形成一种复杂的经济社会发展状态,即“二元状态”。其中,脱胎于封建农奴制政教合一制度的西藏又具有自身特殊性,特别是在发展中存在一个最明显的特征就是依赖于国家和内地的“输血”和扶持,呈现出“非典型二元经济结构”特征。③参考孙勇主编:《西藏:非典型二元结构下的发展改革——新视角讨论与报告》,中国藏学出版社1991年版,第31页。

西藏非典型二元经济结构的发展对西藏自身、对西藏和国家关系会产生重要影响,一方面西藏自身发展始终面临着困境和挑战,如发展的成本障碍巨大、发展的不平衡性突出、发展所需的人力资本短缺等问题困扰着西藏经济增长与发展④参考王晨主编:《中国政府西藏白皮书汇编》,人民出版社2010年版,第412－416页。,而且把西藏经济社会发展方式固化为外在供给性、依赖性模式,自我发展动力不足,依然需要国家投资和对口支援提供主要发展动力。另一方面“非典型二元结构”也带来了严峻的社会治理问题,如“西藏一度出现了区域发展和民族发展相脱节,经济发展与社会发展相脱节的现象。西藏看上去发生了巨大的变化,但在现代化的表象之下,传统因素的痕迹和影响无处不在”⑤王茂侠:《邓小平与西藏工作——从和平解放到改革开放》,中国藏学出版社2011年版,第147页。,发展的阶段性成果反而成为制约进一步现代化的力量。

综合“治边稳藏”战略思想和西藏自身依赖性经济模式的发展实际,可以整合出认知西藏发展问题的新视域,即从国家大框架下思考西藏发展问题,其实质不仅是经济问题,而且是政治问题、社会问题、民生问题;不能以“经济决定论”思维判定西藏发展的价值和意义,即不能认为西藏经济发展可以自然解决西藏的全部社会问题,而要将西藏发展视为社会整体性进步。毫无疑问,发展是解决西藏一切问题的关键,发展就是谋长久之计,但是现阶段的发展必须围绕稳定问题、服务于稳定问题,新时代党的治藏方略指明,“发展必须有利于社会稳定和长治久安,发展的战略和思路要着眼于实现社会稳定和长治久安。社会稳定中的短板弱项就是发展的问题导向,要把有限资源优先用于解决社会稳定遇到的困难和问题。”①王小彬:《新时代 新发展 新举措》,载于中国西藏网,2020年9月4日。这是现阶段发展的科学内涵和实践指向。

（二）西藏发展与稳定的相互作用机理

发展与稳定是一对充满张力和相互作用的矛盾,两者之间的关系是相互影响、相互作用的辩证关系,既相互促进、又相互冲突。在西藏,发展与稳定的关系体现出更加复杂的状态,甚至有学者指出:“西藏的经济发展是一个悖论,不发展经济无力显现执政绩效,发展经济背负着破坏生态环境和‘殖民化’的黑锅,也与社会稳定的治理目标背道而驰。西藏的社会稳定同样如此,社会不稳定难以提供经济发展的环境,经济发展带来的诸多问题又会给社会稳定埋下祸根。”②刘红旭:《西藏经济发展与社会稳定的关系探讨》,载于《西藏民族大学学报(哲学社会科学版)》,2015年11月,第6期。可见,发展与稳定关系不是简单的线性相关,而是复杂的辩证逻辑和实践操作难题。

西藏的发展作用于稳定的机理。西藏的发展直接作用于稳定,如发展带来的社会进步和增长增收有利于缓解甚至解决诸如深度贫困、民族隔阂、社会动乱、管理混乱等问题,促进社会和谐稳定;但同时发展滋生的社会问题、激化的社会矛盾也会直接危及社会稳定。对于后者,具体而言,发展带来的不平衡问题、普遍性社会焦虑问题会直接影响民族团结、滋生不稳定因素。

改革开放使中国经济获得了巨大发展的同时,也带来了深刻的发展不平衡问题,如贫富差距扩大、区域发展失衡。这些经济社会发展的结构性矛盾在边疆地区有更加突出和集中的表现,特别是发展的不平衡性是影响边疆社会局势稳定的重要因素。整体上讲,边疆少数民族聚居省区在经济发展、政治文明、文化繁荣程度等方面相对较低,经济社会发展较慢,因此少数民族的发展愿望和利益诉求更加强烈,也更加多元,交织着民族利益、宗教利益、政治利益等诉求,“一个不容回避的事实已逐渐清晰地显露出来:在少数民族发展程度较低的情况下出现的民族问题得到了较好的解决,而在少数民族发展程度较高以后出现的民族问题不断增多,并有愈演愈烈之势。”③周平:《政治学视野下的中国民族和民族问题》,载于《思想战线》,2019年11月15日。

同时发展的适应性问题又表现在民族心理和社会心理上。中国的现代化是建立在市场经济体制基础上的,而中国边疆地区的现代市场经济建立较晚、尚不成熟、资源竞争中处于弱势地位,这会给边疆少数民族群体带来很大的焦虑和挫败感,“这种焦虑和挫败感极易滋生出一种自卑心理,而强烈的自卑心理在某些情况下又往往会导致民族极端情绪的膨胀”④石硕:《铸牢中华民族共同体意识是人民美好生活的需要》,载《中央民族大学学报》,2020年第6期。。另一方面,社会发展变化剧烈,发展中带来的新方式、新观念、新秩序也在破坏原有社会的稳定性及维持这种稳定性所必需的文化结构,从而产生一种普遍而强烈的社会焦虑,这种焦虑很容易被转换成对于日常生活中“他者”的敌对与排斥。⑤关凯:《发展与稳定:边疆中国的话语政治》,载《学术月刊》,2014年第8期。可见,经济社会的发展并不必然减少或解决民族问题、带来社会稳定;相反,经济发展造成的不平衡和新的利益诉求更有可能导致各民族间新的摩擦和冲突。

西藏的稳定作用于发展的机理。西藏的稳定影响发展的方式有所不同,不是简单的线性关系,即不是西藏的稳定直接作用于西藏的发展这一简单逻辑,而是西藏的稳定问题通过传导作用于国家安全、影响国家整体利益和全局发展,进而反过来影响自身的发展。如前所述,边疆天然蕴含着维护国家主权和领土完整的使命,其中西藏承担着拱卫祖国西南边陲的政治责任,是国家反分裂、反蚕食、进行意识形态领域斗争、维护民族团结的前沿阵地。在“治边稳藏”战略视角中,西藏工作在党和国家工作大局中的特殊重要性,主要体现为西藏民族团结、社会稳定对国家统一和安全具有重大意义。换言之,如果边疆出了问题,必然会传导到核心地带,进而影响全局。

当然就西藏内部而言,其稳定对发展也产生着直接影响。西藏社会和谐稳定为经济社会发展奠定了和平的社会环境,但“只要稳定”的行政要求和错误认识很可能压抑、削弱西藏各族群众聚力发展的积极性和创造性,带来诸多治理和管理上的难题。

由此可见,西藏发展与稳定的相互作用机理是不同质、非等力的。究其实质,盖因两者在国家战略全局中的定位是不同的。“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想明晰了“稳藏”在治国、治边中的重要地位,而非西藏的发展在国家现代化建设中的地位。换言之,从党和国家大局出发,西藏的稳定是国家统一和安全的前提,而西藏的发展则未能上升到如此高度。

三、妥善处理西藏发展与稳定关系的对策建议

（一）把改善民生、凝聚人心作为关键环节

历史和现实证明,发展并不必然带来稳定,稳定也并非一定促进发展,协调两者需要一个中间环节,这个关键环节就是民生。“从民生问题、发展问题入手,达到解决政治问题、稳定问题的目的,是党的西藏工作政策的一条成功经验。”①王小彬:《经略西藏——新中国西藏工作60年》,人民出版社,2009年,第577页。中国共产党在经略西藏的过程中,积累了丰富的发展民生的治理经验。在和平解放时期,党在西藏的工作就围绕为群众治病、发放无息贷款等内容为当地群众服务;民主改革后,以“稳定发展”为治理思路,保障翻身农牧民获得实实在在的实惠;在改革开放时期,西藏农牧区实行“两个长期不变”的政策,确保农牧民群众获得利益的同时,激发广大群众的生产积极性;新时代以来,西藏各项政策、资源集中向农牧区倾斜,整合资源加强农牧区建设。在历史溯源中,习近平总书记治理西藏的思想策略明确了“保障和改善民生是西藏工作的出发点和落脚点”的基本原则,以民生改善统合发展、稳定各项事业。

西藏经济社会发展为维护稳定提供了前提,但稳定不会呈正相关性出现,如果不能突出公平正义原则、发展成果不能由各族群众共享,则可能导致分配不均、利益固化、贫富差距过大的社会问题,给社会稳定带来消极影响。只有发展围绕保障和改善民生的旨趣,才能全面推进社会进步与社会和谐。只有在确保稳定的基础上,以“富民”为价值导向,才能激发起人民群众干事创业的激情,以满足民生之所需为目标要求,才能增强西藏经济社会发展的潜能动力,“富民”才能“兴藏”,保障和改善民生才能同时推进西藏经济社会发展与长治久安。②李云龙:《新时代西藏稳定与发展关系研究》,载《西藏研究》,2021年第2期。

（二）把民族工作摆到战略性、全局性位置

我国是一个统一的多民族国家,少数民族多聚居在边疆地区,能否协调好民族关系、处理好民族问题必然蕴含在边疆治理议题中,同时生活在边疆地区的少数民族大多有宗教信仰的历史传统和现实需求,而且宗教信仰多元复杂、宗教影响广泛深刻。因此,边疆民族地区的经济社会发展稳定往往与民族、宗教问题盘根错节地交织在一起,产生出复杂的相互作用,“能否正确认识和处理好民族宗教问题,直接影响到国家的统一、民族的团结、社会的稳定、经济的发展、边防的巩固,以及能否挫败境外敌对势力对我国进行‘西化’、‘分化’的图谋”③龚学增、胡岩主编:《当代中国民族宗教问题》(增订本),中共中央党校出版社2010年版,第1页。,事关全局。系统性理解和处理好西藏发展稳定关系问题,也必须把民族宗教摆在战略全局高度。

具体而言,要把铸牢中华民族共同体意识作为主题主线,建设中华民族共有精神家园,凝聚各民族为建设社会主义现代化新西藏而团结奋斗。发展是一种动态的、不断自我调适的过程,又是经济与社会、物质与精神全面进步的过程,在西藏发展中,不仅要看到国家支援、资源禀赋、社会规划、产业牵引等政治经济要素,更要看到其主体力量是人民群众,其文化支撑是社会认同。任何社会治理工作,如法律、制度、公共服务、大众传媒等,其背后都有文化浸润与影响,“国家和边疆治理,若没有相应的文化体系支持,正式制度必然受到基于非正式制度的挑战。”④关凯:《发展与稳定:边疆中国的话语政治》,载《学术月刊》,2014年第8期。边疆治理和民族工作必须有效供给超越性的价值理念,即铸牢中华民族共同体意识,用共同历史记忆、共同现实成就、共同利益命运、共同情感价值凝聚共识,从而自觉维护民族团结,共同为社会主义现代化新西藏而团结奋斗。这样就从命运共同体的高度,将西藏发展与稳定统合在一起,凝聚起磅礴的中华民族力量。

（三）引导藏传佛教在西藏发展和稳定中发挥积极作用

在铸牢中华民族共同体意识工作之中还要重视宗教工作,坚持藏传佛教中国化方向,积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应。藏传佛教在历史上曾经对维护祖国统一、推动社会进步发挥过积极作用,时下要将“五个有利于”作为藏传佛教健康发展、发挥助推西藏发展与稳定作用的根本标准。

一方面要淡化宗教消极影响,为西藏发展提供现代文明和智力支持。不可否认,受藏传佛教影响,宗教有神论对于西藏人民思想观念有很多消极影响,特别是从社会发展视角看,有些藏传佛教观念、教义和禁忌对西藏社会生产、经济发展产生了不良干预。例如“‘宿命论’的心态环境:高原险峻多变且恶劣的地里生存环境给人心理上的威慑压力,教育科技的滞后发展,加之佛教‘因果’、‘宿命’学说的传播深入……在实践中则反映为重来世,轻现实;重供奉,轻奋争;重理想,轻实践;重信佛,轻科技;重祭礼,轻创造;重命运,轻劳动等等的心理结构。”①尕藏才旦:《藏区现代化进程中的障碍及其对策研究》,载《西北民族学院学报》,2000年第4期。这一心理和价值取向是与市场经济理念不相契合的,也导致信教群众在生产与经济行为上呈现出三个重要特征:经济行为的谋生性而非谋利性、消费性而非创造性、守旧性而非创新性。这三个经济行为表现极大地束缚着西藏经济向高层次发展。②次旺俊美:《西藏宗教与社会发展关系研究》,西藏人民出版社2001年版,第235页。在此背景下,藏传佛教与社会主义社会相适应必然要求引导宗教界对教规教义作出与现代化发展相适应的阐释,从而淡化与社会发展进步不相适应的观念、教规、禁忌的消极影响,为推动西藏现代化建设提供良性引导和积极支撑。

另一方面,要消除十四世达赖利用宗教产生的负面影响,为西藏稳定筑牢思想基础。从维护稳定的视角看,西藏社会稳定的最大障碍是十四世达赖和达赖集团的分裂破坏活动,其不仅影响西藏稳定和发展进步,而且严重影响我国国家安全和民族团结。西藏反分裂斗争的特殊性、复杂性,一个突出的表现就在于达赖集团图谋“西藏独立”的分裂活动和政治渗透是利用宗教作为幌子、披着宗教外衣进行,具有较强的欺骗性和迷惑性。这种现象是与藏传佛教特殊的“上师崇拜”信仰模式相关的,这种模式“造成了弟子、信众对上师、活佛、高僧等盲目崇拜,易于形成精神控制。更为严重的是,固化的、僵化的所谓‘上师’观念,已被境外分裂势力利用,他们利用自己的特殊身份和影响欺骗迷惑广大僧尼和信教群众,利用宗教对僧尼和信教群众进行思想控制,致使一些僧尼成为分裂主义集团进行分裂破坏活动的政治工具,参加骚乱和打砸抢烧等暴力事件,制造自焚事件,严重破坏社会稳定,干扰了藏传佛教正常秩序的建设。”③郑堆:《传佛教的“两重性”和有关对策研究》,载《中国藏学》,2019年第3期。由此可见,要维护西藏稳定、有效开展反分裂斗争,必须坚决揭露批判十四世达赖的政客本质和达赖集团的政治反动性,把信仰藏传佛教与十四世达赖区别开,坚决消除十四世达赖利用宗教产生的负面影响,推进藏传佛教中国化和健康传承发展。