地方财政科技资金管理问题及对策——以信阳市为例

■史雅洁 程东飞

（1.信阳农林学院财经学院；2.河南财经政法大学）

引 言

国家中长期科技发展规划颁布以来，我国财政科技资金显著增长，科研院校、企业、研究所等科研单位项目成果层出不穷，极大地增强了我国的科技实力，促进了经济转型步伐和发展进程，提升了我国综合国力和世界竞争力。河南省委省政府也相继出台了改革财政科研资金管理和支持大别山科技驱动振兴发展的若干意见。信阳市贯彻落实国家和省委的指示精神，也出台办法强抓科技资金的项目管理、预算管理和绩效管理，优化项目申报流程，灵活科技项目资金的使用，并加强对财政科技资金的监管，制定了指项目绩效标体系和监管措施。信阳市财政科技资金结合招才引智项目，激发青年人才的创新活力，培养青年科技人才，鼓励科研院所和高校、企业中的青年人才自主选题，自主科研，加强产学研结合力度，推动科技引领信阳市经济发展，带动乡村振兴战略和革命老区振兴战略的实施，全面提升信阳市科技创新的活力和效益。但是，信阳市在财政科技资金的管理、绩效考核和监管方面，还存在着一些问题需要解决。

1 财政科技资金管理现状

1.1 科技资金逐年增加，科技创新实力发展迅速

根据信阳市财政局、科技局公示的2020年度部门决算情况说明，信阳市2020年科技资金收入合计2973万元，支出2912万元，较2018增加60万元。其中科技事务管理指出404万元，基础研究专项指出808万元，应用研究社会公益研究支出150万元。根据信阳市财政局公示数据，从信阳市全域来看，2018年信阳市全域投入的科学技术资金支出达2.29亿元，2019年该项费用支出2.44亿元，2020年猛增到9.2亿元，实现了历史性突破。2016年至2020年，信阳市专利申请达1.52万件，发明专利达570余建，较十二五时期曾涨了3.5倍，科技创新实力迅猛发展。

1.2 支持科创平台和产业园建设

信阳市利用自身环境优势、区位优势、人才优势，着力打造智慧科技产业，国家级省级重点科技项目不断获批落地。2021年绿色风电项目、软件产业园、电子信息产业智造科技园等项目陆续获批，三缘光电、明阳风电、舜宇光学等一大批重点龙头科技企业相继入驻，项目将投入110亿元，建设面积达200多万平方米，形成了信阳智慧产业、数字产业集群。信阳市高新技术企业已近140家，高新技术产业工业经济增加值占整个工业产业增加值的近30%。

1.3 科技项目带动特色经济发展效果明显

2020年，信阳市获批3个国家级科技带动产业发展项目，其中光山县山茶油种植推广项目，潢川县绿色优质蔬菜规模化生产技术和新县的消毒防疫产品研发及产业化项目，获得立项经费250万元。以上项目的承担主体均为企业，调动了企业科技创新的积极性，加强了科技项目立项的市场化，提高了财政科技资金使用效益，助力信阳市特色产业发展和企业复工复产。通过项目的实施，实现了信阳市百万级苗木培育能力，提升低效茶园7万余亩，油茶增产增收1100吨，产生经济增加值可达1亿元以上，助力信阳市乡村振兴战略的实施和绿色示范生态区建设。

1.4 加大科技教育和宣传的投入

为普及科学知识，加强科技教育和宣传，信阳市于2020年，共拨付财政科技资金807万元，着力建设信阳市科技馆，加强科技精神宣传，为全体市民尤其青少年提供一个学习科技、认识科技、普及科技知识的场所。2021年共下达免费开放补助资金100多万元，提升全体市民的科学素养，为信阳市科技创新和经济发展，提供良好的环境和土壤。

2 财政科技资金管理存在的问题

2.1 科技研发资金虽逐年增加，但相对不足

2019年，信阳市财政科技项目投入资金2.44亿元，但河南省全省科研项目经费投入达3008亿元，信阳作为河南省17个地级市之一，占比相对较少。同年，郑州市科研项目资金达237亿元。2020年，信阳市科研经费投入9.2亿元，同年南阳市科技经费投入达44.6亿元。

2.2 预算安排科学性需要提升，精准度有待提高

科技项目的预算安排是否科学，是否精准，是影响科技经费使用效果和管理效益的重要因素。项目的预算和立项是有多个部门参与，造成了数据的鸿沟和流程的繁琐。财政科技资金主要有财政部门安排，科技部门上报，科技部门内部也有两上两下的项目申报流程，信阳市科技部门并不能直接规划项目自己的预算。另一部分科技资金是由省市发展改革委员会参与的二次资金分配，是由信阳市政府直接对项目资金进行行政批划，失去了对项目自己的有效评估和监管。以上多部门对科技资金的管理和分配，导致科学的、精准的科技项目资金预算体系无法建立。多头批复多头立项，也造成了一些科技项目课题重复，造成科技资金的浪费。

2.3 项目绩效管理力度不足，监管能力较弱

因为多头部门、多头审批、多头监管，造成科技项目和科技资金的低效监管，财政科技资金绩效管理体系的不完善，也造成了科技资金绩效数据的缺失。根据信阳市财政局公布的信阳市科技局部门决算公开情况，从2018年到2020年信阳市科技局连续三年未开展绩效管理工作，科技项目绩效自评和以单位为主体的重点绩效评估也未开展。在日常调研中，发现财政资金科技项目承担单位很多科技项目资金的执行未结清，留有余额。一部分原因是费用报销手续繁琐，另一部分原因是项目资金供大于需，研发成本和需求相对于申请资金较小。以上原因造成一部分科技项目资金的结余，造成财政资金的低效使用，管理成本也随之上升。

2.4 科研经费使用效率不高，产出效益低于全国平均水平

一是信阳市由于科研人员能力、规模、设备等条件有限，导致财政科技项目研究程度不深，论文质量较低，很多项目并未达到预期目的，或完成程度不高。被采用、被推广、被复制、被引用等低于全国平均水平，尤其与东部沿海城市差距较大。一些科技项目的论文和其他形式的研究成果发布在核心期刊或国外著名期刊的比例较小，影响力较差。二是产学研结合不紧密，市场适应性较差，科研成果落地较难、较慢，市场接受程度不佳。某些科研院所、高校等申报的科技项目，与当地的产业联系相对较弱，推广力度不足，适应性较差，很多技术不能够有效衔接当地的特色产业和市场需求，造成科研成果束之高阁。

2.5 政府投入科研资金占比较大，对全社会科技创新撬动作用不明显

根据2020年的数据，信阳市财政对科技资金的投入达9.2亿元，但信阳市个人或企业对科研经费的投入不到10%。财政科技资金占比过大，对社会资金和社会资源的撬动力度不足，社会创新热情和创新力量略显不足。企业等科研项目承担单位，对财政科研项目资金的依赖度较大，自有资金和配套资金不足。财政资金投入后，项目结项周期较长，程序繁琐，导致一部分具有科研能力的组织对财政科技项目申报的热情不大，自有资金投入较少，全社会对科技项目的关注度不高。

3 对策和建议

3.1 加大对科技项目的资金投入，完善相关制度

一是要建立流程化的、透明化的科技项目制度体系。要建立常态化的稳定的科技资金增长体系，简化项目立项、预算管理到项目申报流程，做好绩效管理和监管，建立明确的制度建设和流程再造。二是在资金分配上，杜绝多分配和少分配情况发生，杜绝不透明、不规范情况发生，杜绝不合理、不合情情况发生，加强资金使用的可操作性。三是改变现有对财政科技资金的多头管理现状，建立统一管理、统筹规划、统一调度、统一考核的财政资金管理系统，对每笔资金做到可追溯、可考核、可监控，在充分尊重科研承担单位对项目资金自主、合理、合规支用的基础上，做好标准化、流程化工作。

3.2 加强科技资金预算管理，合理进行资金分配

要充分调研信阳市科研需求，从信阳市自身的科研实力和科研需求出发，对项目课题进行立项或审批。一方面要加强科研项目资金需求的规模分析，合理配置项目预算资金。充分调研各类项目的研究周期和研究特性，根据项目的进度实时适量给予充足的资金保证；另一方面，要对现有的科研经费制度查漏补缺，对于供大于求和求大于供的现象进行摸排，杜绝平均分配，给予差异性分配，优化资金的配置。对于不同研究特点、不同研究风险、不同研究领域和不同研究性质的项目给予差异化对待，加大对基础科学和公益性项目的支持力度，加大对应用性研究的市场效益考核，根据项目效益和项目效果，对不同项目的科研资金进行二次分配。最后，要贯彻落实中央和省政府对于放宽科技资金支配权和更大资金协调权利的要求，给予项目承担单位或个人最大的自由权，在合规合法的情况下，最大调动科研单位或科研人员的积极性，这样科研资金才会形成一池活水，产生更大的社会效应和科技效果。

3.3 加强财政科技项目资金的绩效管理，强化科研信息系统建设

我国政府对财政资金的绩效管理和绩效考核，及考核结果的运用，一直是我国财政资金高效利用的短板，财政科技项目资金的绩效考核也是如此。首先要系统建立绩效管理的制度体系和考评指标。科学、合理、持续的绩效考核对于财政项目资金的高效利用十分重要。考评指标为引导，考评结果为导向，对资金进行合理地配置。在财政科技资金的立项、投入、产出、效益方面，多方面入手考核财政资金的绩效。梳理项目的评价标准、公众看法、标杆体系和产出成果，采用可量化、可监控的评价指标，真实、完整、准确的方面以上四方面的项目完成程度和实际效果。另一方面，要加强绩效考评指标的应用，对于科研信用缺失的项目承担单位要严肃问责，削减其项目申报经费规模。对于绩效良好，社会效益和科学效应明显的科技项目，要加大支持力度，尤其在基础科学和应用技术领域，要加大对基础科学突破和产业技术创新的培育。

3.4 重视青年科研人员成长，减轻科研人员负担

一是要重视青年科学家的培养和支持，在科研项目立项和科研经费申报方面，要加大对青年科学家和科研人员的支持力度。青年是我国科学的未来，要给予青年科学家充分的信赖。在科研设备、软硬件开发、学术会议参与、差旅费报销等方面给予必要的保障，设立青年科研人员特别奖，对于在基础科学和应用科学领域做出突出贡献的青年科学家要充分肯定，给予精神和物质的鼓励。二是要打破唯论文论，因为一些技术原因，很多青年科学家在科研初期，并不能发表很有影响力的论文，在“帽子”和科研经历方面不如一些前辈，但是“一刀切”的强硬措施，也让一部分优秀的有想法的青年科学家遇到了重重困难，这就要求我们要尽力营销宽松、有序、高质的科研环境，既要竞争，也要相对公平，致力于打造一支奋发有为、硕果累累的青年科学家队伍。

3.5 坚强财政科技项目的资金监管，防止稀缺资金的浪费

建立强有力的问责制度和追溯制度，对于项目资金运用存在徇私舞弊、偷梁换柱，唱空城计的现象，要一查到底。建立财政科研资金监管系统，建立科研人员信用系统，加强对资金运用的全程监控和进度了解，对于资金运用和报销存在的瑕疵要及时提醒整改。对于已经产生的风险要及时揭露、追责。要对项目系统实时对比，对于重复申报、虚假申报项目的行为严厉问责。对于项目效能不佳，市场适应差的现象，要及时止损，削减该类项目的报批。各级政府直接也应该在财政资金的监管上，形成数据链条，要一环扣一环，防止数据锻炼，监管无门，积极推动全省科研统一的技术、资金、项目管理网站，形成网络化作业，网络化申报，网络化审批，提升财政科技项目资金的使用效能，促进我市科技事业高质量发展。