高标准农田建设实践中的问题与对策分析

贺素女

（晋中市榆次区现代农业产业发展中心，山西 晋中 030600）

高标准农田建设是强农固本、保障国家粮食安全的重大举措。建设现代高标准农田不仅能实现基本农田标准化，基础工程规模化、管护责任属地化、监督管理信息化，还能促进农作物增产、农业增效和农民增收。

根据山西省第三次国土调查数据显示，山西全省耕地共386.95×104hm2。其中，水田0.502×104hm2，占比0.13%；水浇地104.782×104hm2，占比27.08%；旱地281.67×104hm2，耕地质量总体不高，旱耕地面积、坡耕地面积和中低产田面积大。为实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，近年来，山西省把提升粮食综合生产能力作为首要目标，切实加强高标准农田建设工作，强化项目管理、提升工程质效，坚持新增建设与改造提升并重、建设数量与建成质量并重，取得了明显成效，耕地宜机化水平和抗旱排涝能力得到显著改善，提高了农田抗灾减灾能力，为全省农业提质增效、农民提产增收起到了很好的保障作用。

2020年度山西省耕地质量监测结果表明，土壤有机质稳中有升，土壤健康状态总体良好。全省土壤有机质平均含量17.1 g/kg，较2019年上升0.2 g/kg，上升1.15%。2021年山西省高标准农田建设18.67×104hm2，同步发展高效节水灌溉面积6.719×104hm2，全部用于粮食生产，支撑全市粮食产量连年增长，预计到到“十四五”末，山西省将建成高标准农田160×104hm2以上，同步建成高效节水灌溉面积为46.67×104hm2以上，以此稳定保障1 350×104t以上粮食产能。已建成的高标准农田抵御自然灾害的能力显著增强，耕地质量和产能明显提升，为实现全省粮食高产稳产和农产品有效供给作出了重要贡献。在看到成绩的同时，还要清醒的认识到存在的问题，山西省与其他先进省市相比、与建设目标相比，还有很大差距，面临着巨大的挑战。

1 高标准农田建设中存在的问题

1.1 规划选址不科学

一方面，部分高标准农田项目对于项目区的农业发展、道路建设、灌排设施等缺乏长远规划和考虑，项目布局分散，农田输配电设施建设滞后，耕地地力等级偏低，田间道路、灌溉设施不配套，机耕路“窄、差、无”“宜机化”程度不高等问题，影响了项目经济效益、社会效益、生态效益。另一方面，高标准农田建设项目选址困难。部分县立地条件差，大多田块支离破碎、小而不平，水土流失严重，农田基础设施差，土壤肥力低下，抗灾能力弱，集中连片地块较少。前期将相对集中的地块改造后，后续项目选址愈发困难。没有粮食生产功能区，导致高标准农田建设项目经济效益不显著。

1.2 投资不足

高标准农田建设投资规模大、建设周期长、收益慢且具有不确定性，社会资本参与农田水利建设存有顾虑、积极性不高，目前项目资金主要依靠中央、省级财政投入，无法满足实际建设需求。山西省山地多、平地少、旱地多、水地少、自然条件较差，农业基础设施薄弱，中低产田比例较高，原有的渠系和生产道路极为落后，导致项目实施过程中建设成本普遍偏高，对高标准农田建设资金需求较大。山西省高标准农建项目投入为1 500元/0.067 hm2，其中中央财政补助10 00元/0.067 hm2，地方各级财政共补助500元/0.067 hm2，社会资本引入力度明显不足。每0.067 hm2平均1 500元补助标准仅能保证部分基础设施建设，且地方各级财政解决资金需求的渠道和办法相对较少，不能适应现行物价上涨的态势，项目区内部分农田建设标准偏低，很难达到“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”旱涝保收、高产稳产的高标准农田要求。未来的高标准农田建设中，选址布局逐渐由易到难，需要在平整土地、修建田间道路方面增加投入，相对缺水区域还需要安排高效节水灌溉、提水灌溉设施等，项目投资规模和工程施工难度都逐渐加大，后续资金、各级财政投入和社会筹融资等的需要有所增加。

1.3 工程进度缓慢

部分地区工程进度缓慢，一是受财政资金不足、县乡政府换届等因素影响，部分县区工程进度缓慢，相关部门参与环节耗时较长，影响工程进度。项目批复后，一些县级财政需进行财政评审，由于对评审环节无明确时限规定，任务计划下达较迟，加之一些地方部门间沟通不畅，评审时间长，最长可达3个月，严重影响工程推进进度；二是受工程季节性、程序工期以及不利天气影响，导致施工难度高、工程进展较慢；三是招标不畅，工程项目在招标过程中，存在流标现象，在一定程度上影响了项目进度；四是项目完工后，县级需经审计部门审计后方可验收，而审计环节耗时较长，导致竣工验收、资金支付和预算执行进度缓慢。

1.4 建设标准体系体系不完善

一是建设标准不完善。我国高标准农田建设标准与农业现代化发展要求存在差距，机耕、机播、机收等综合机械化未出台具体标准；条田建设标准仅有“集中连片”的规定，对于平原、丘陵地区条田规模无明确标准；耕作层和有效土层厚度设定了标准，但对土壤有机质含量、耕地质量等级提升、耕地地力改善未明确。二是配套设施不科学。部分地区对高标准农田建设统筹规划不足，一些已经建成的项目区中灌溉、田埂、沟渠等设施配套不完善，如水利灌溉设施距离耕种区较远，无法满足农民实际用水需求；没有田埂或路面沟渠宽度不够，不便于农机下田作业。三是前期高标准农田建设投资标准低，农田改造不达标。机构改革前，发改委、农业、国土、水利等部门都承担有高标准农田建设任务，建设的年代不一、标准不一、投入不一，工程质量参差不齐，与现行高标准农田质量、内涵要求有差距。

1.5 农民认识有待提高

由于农业生产效益不高，在农村多数青壮劳动力外出进行打工后，仅有少部分老弱妇孺从事农业生产，且多已习惯传统的分散耕种模式，对高标准农田建设的意义和作用不理解也不接受。加之土地治理项目名义上农民是实施主体，实际上是以县级相关部门或乡镇政府为主体组织实施的。由于实施主体和利益主体不一致，无法组织农户进行投工投劳，客观影响了高标准农田的开发和建设。还有部分地区农户片面认为种粮收益低，不如发展蔬菜、林果等经济作物，不愿意发展高标准农田种粮。

1.6 后续管护困难

一是普遍存在重建设、轻管护的现象，不能有效落实管护主体责任。由于项目经济效益并非立竿见影，乡镇和村委的管护积极性不高；部分群众认为工程由国家投资建设，应由国家管理维护，缺乏管护主体意识。二是现行制度未对管护经费来源和标准进行明确规定。项目规划设计中没有将后期管护费用列入预算；乡镇政府经费主要用于行政开支，大部分村集体经济基础还较为薄弱，均无专项资金用于后期管护；大部分农户也没有出钱意愿。管护经费标准、筹集渠道、分担比例等没有明确依据。三是可持续发展存在问题。由于部分农民为追求较高的生产效益，进行掠夺式耕作，大量使用化肥、农药，几年后出现耕地质量下降，甚至出现少量撂荒现象。容易导致农田系统功能退化，农田的种植结构发生变化，生物多样性减少，农田生态系统功能面临新的挑战。

2 推进高标准农田建设的相关建议

2.1 细化统筹规划，完善管理制度

高质量推进高标农田建设，规划是基础。一是切实加大项目前期工作力度。从选点开始，深入实地准确摸清当地情况，合理建设布局和时序安排，在充分征求农民意见的基础上，因地制宜、科学规划、合理设计，扎实做好项目谋划、规划选址、勘察设计等前期工作。切实把好设计、审查关，把前期工作抓细抓实，从源头提升高标准农田规划设计质量。二是科学确定建设内容。以全面提升基本农田保护区、粮食生产功能区综合生产能力为重点，科学合理确定建设内容，因地制宜加大土地平整、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田输配电等农田水利方面投入力度，合理规划布局硬化道路、堤防工程等，科学确定工程措施投入比例，力争有限资金发挥最大效益。三是坚持集中连片、规模开发。突破乡镇、村地域界限，通过合理规划、适度归并、小块并大块，大力实施“宜机化”改造，改善农机通行和作业条件，提升农业机械化作业水平。四是强化地力培肥。将农田基础设施建设与耕地质量建设同步规划设计，同步推进建设，综合运用农艺、农机、生物等措施，强化土壤改良和地力培肥，提高耕地地力、提升土壤质量，确保建一片、成一片。

2.2 引入社会资本，加大投入力度

山西省丘陵山区面积大，相对平原地区，山区高标准农田建设任务多、难度大，目前的资金补助标准远不能满足山西省高标准农田建设需求。一是积极争取当地政府支持，加强与本级财政部门的沟通协调，把高标准农田建设作为优先保障领域，足额落实本级配套资金。建议根据山区实际情况，在详细勘察的基础上，精准测算建设投入，确保建成的高标准农田能长久耕种。二是提高土地出让收益用于高标准农田建设的比例，加大政府债券支持高标准农田建设的力度，以先建后补、以奖代补、政府和社会资本合作等模式撬动金融资本、社会资本投入，保障高标准农田建设资金需求，提高建设质量。三是引导社会资本投入。搭建资金整合平台、创新投资模式，发挥财政资金杠杆作用，通过股权合作、延长承包期经营权、购买生产服务等方式，引导政策性金融机构加大信贷投入力度，完善政银担保合作机制，鼓励涉农企业、农民专业合作社和种粮专业大户等新型经营主体积极参与高标准农田建设。四是加强资金监管。财政部门要依托直达资金监控系统，跟踪农田建设补助资金预算下达和资金支付情况，加大对项目实施的监督力度，及时发现和处理问题。

2.3 强化高标准农田建设项目实施管理

一是优化审批流程。加强部门间的沟通衔接，统筹安排项目评审和财政评审，依法依规简化审批程序和审批环节。鼓励采取在线编报、网上评审、电子招标等方式，建立项目初步设计文件编制申报、审查审批和项目招投标等工作快速通道，有效缩短项目准备周期。二是做好项目调度。施工单位要制定详细的施工进度计划，政府部门招标文件和合同中应明确工期要求和处罚措施。市级农业农村部门要准确掌握各县农田建设项目进展情况，及时指导和协调解决项目实施中出现的问题，确保项目建设任务如期保质保量完成。三是保证建设质量。强化项目实施质量管理，细化施工质量要求，督促项目业主和施工单位严格按照技术规范和项目初步设计要求开展建设。

2.4 完善建设标准

加强高标准农田建设，必须有科学适宜的标准。一是完善细化建设标准。加快修订《高标准农田建设质量管理办法》，将高标准农田建设标准与耕地质量、水利设施、农业机械化等提升相结合，针对建设标准中相应薄弱环节、技术规范进行标准量化；严格高标准农田规划标准，确保高标准农田布局优化，设计、建设满足种地受益主体实际需求；强化耕地耕作层剥离利用，通过改善耕地地力提高粮食增产潜力。二是提高配套设施质量。强化配套设施建设统筹协调力度，提高高标准农田水源利用、水利灌溉规范标准，确保输水、配水渠系等设施配套齐全，性能与技术指标达到农业现代化规范标准。尤其对于高标准农田建设任务多、粮食增产压力大的粮食主产区，着重加快推进配套农田水利设施建设、提高有效灌溉水平，着力提高易操作、自动化程度高的农业机械应用。

2.5 加强高标准农田示范区建设

一是抓好典型示范。各地立地条件千差万别，在积极借鉴全省高标农田建设主推模式的基础上，因地制宜，合理确定示范点建设类型，集中打造综合示范区。积极开展农机农艺融合、绿色循环种养的农业生产技术集成示范，促进提质增效。二是加强高标准农田建设人才队伍建设。加强人员队伍建设，定期组织技术人员培训，打造一支政策熟、业务精、效率高的建设队伍。三要大力推动现代技术应用。顺应农业现代化发展新趋势，示范区配备智慧农业、病虫害自动检测、耕地质量监测等设施，推动5G、大数据、物联网等现代新兴技术及时布局应用，促进传统农业向信息化、智能化转型升级。

2.6 做好高标准农田后续管护工作

高标准农田“三分靠建、七分靠管”，做好建后管护是保障高标准农田建设项目充分发挥效益的关键步骤之一。一是明确管护主体，落实各级管护职责。县级农业农村部门要加强监督指导，乡镇要做好属地监管，村集体要切实负起管护主体责任，制订管护制度，明确管护范围、内容、标准，成立管护队伍落实专人负责。实施“田长制”等长效监管机制，实行网格化管理，层层压实监管责任。二是建立经费保障机制，多渠道筹措资金。推动用好土地出让收益使用政策，把高标准农田建设新增耕地指标调剂收益优先用于高标准农田建设及建后管护；允许高标准农田项目建设结余资金用于建后管护，作为管护资金的重要补充。鼓励新型农业经营主体投入，采用以奖代补、先建后补等方式充分调动新型农业经营主体的投入积极性。鼓励商业保险机构为高标准农田设计自然灾害保险产品，降低因自然灾害导致的高标准农田损毁成本。三是建立健全管护机制。按照“谁受益、谁使用、谁管护、谁负责”原则，建立健全以“县级政府主导、乡镇负总责、村为主体”的高标准农田建后管护机制，有效落实管护责任。