生态文明建设背景下国有林场科学经营策略*

王保华 王 哲 何水养 陈党记 郭文冰

(1 阳江市国有阳江林场 广东阳江 529500； 2 广东省林业科学研究院 广东省森林培育与保护利用重点实验室 广州 510520)

生态环境保护是我国的一项基本国策，是实现可持续发展战略的重要手段。随着气候变化、环境恶化、资源短缺等一系列问题的出现与加剧，林草业解决生态环境问题的作用日益受到重视[1]。中华人民共和国成立以来，特别是进入21世纪后，我国在森林资源保护、荒漠化治理、野生动植物及生物多样性保护、湿地保护等多方面取得了巨大成就。“十三五”期间我国累计完成造林0.36亿hm2(5.45亿亩)，森林覆盖率提高到23.04%。国有林作为国家重要的生态屏障和木材生产的战略基地，是世界各国林草行业赖以生存的根基，是林草行业履行职能与彰显生态文明的最好载体。虽然世界各国经营管理国有林的机制体制存在很大差异，但总体上都将应对气候变化、保护生物多样性等列为国有林的重要使命。我国国有林业的经营主体基本为国有林场，在经历了快速创建、稳步发展、陷入危困、改革推进等主要阶段后，国有林场的功能定位与经营目标都发生了重大改变，但开展森林资源培育与经营始终是国有林场的主要职责之一。在实现持续供应良好生态环境与优质生态产品目标的前提下，提升森林资源培育与经营管理水平对于国有林业高质量发展至关重要。世界各国国情有很大差异，我国各地区也存在着各自的区域特色，但国内外先进的国有林经营管理经验对全面实现国有林场高质量发展有着重要的借鉴意义。本文将通过概述欧美林业发达国家国有林管理经验、梳理我国国有林场经营现状，提出我国国有林场科学经营水平提升的措施，以促进我国国有林高质量和可持续发展。

1 欧美国有林管理机构与森林培育经营现状

美国和欧洲一些国家森林资源丰富、林业产值高，也是较早提出绿色发展思路的国家，其国有林的培育经营经验对我国国有林管理具有一定的借鉴意义。

美国国有林面积约占其森林总面积的30%。为了满足林业高质量发展的需要，美国从法律保障、管理体制、经营机制等方面不断改进，以实现国有林科学经营。科学立法是国有林可持续经营的前提保障。在美国政府颁布的一系列森林法案中，1976年颁布的《国有林经营法》尤为值得借鉴。该法案要求每个林区定期制定资源与林地经营规划，且公众可参与修改规划，并制定操作性较强的森林培育与经营规定，内容包括国有林地覆盖率、动植物群落多样性，采伐更新条件等，因而在平衡经济效益与生态环境效益方面发挥了积极作用[2]。在管理机制方面，农业部林务局是国有林管理机构，采用了总部、9大林区、100多个国有林区、600多个护林区自上而下的分级垂直管理体系[3]。美国历来注重对科研的投入与新技术应用，美国林务局拥有国家森林遗传实验室、林业研究站、国际热带林业研究所等[4]。同时，美国林务局还设有造林学家的工作岗位，造林学家需具有多年的人工林培育经历，经12周的实地培训，再通过专家组考核才能取得资格证，且需要每4年接受专业培训，造林学家上岗后，对所管辖林区的所有森林培育方案进行审阅、批准[2]。美国国有林的经营机制随着政府与社会需求不断做出调整。近年来，美国国有林的经营目标由主要产出木材转为以生态修复、应对气候变化、景观弹性、服务公众等为主[5]。目前主要的经营活动包括：1)户外游憩。这是美国国有林最有价值的生态服务功能之一，2016年国有林区、国家公园等国有土地上通过提供户外游憩所产生的收益达490亿美元，提供了82 600个就业岗位[7]，森林的培育重点是增加景观异质性、加强林火管理等[5-6]。2)森林碳汇。据估算，美国国有林年均固碳量为 2.13 t/hm2[7]。美国林务局与科学家长期探索采伐更新与碳汇的平衡关系，但对此存在2种不同观点：一是虽然一直认为限制采伐量可增加碳汇，但合理的间伐有利于降低林火风险，从而减少碳排放；二是长周期经营可以培养大径材，从而提高单株的碳储量，但由于短轮伐期具有早期生长速度快的优势，更有利于林分固定更多的碳。因此,目前美国仍未有固定的固碳经营模式[8]。

欧洲各国国有林比例存在较大差异。俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯的林地几乎完全为国家所有，波兰、捷克共和国和克罗地亚的国有林占其森林面积的70%～85%，芬兰、意大利等国有林约占其森林面积1/3，而奥地利、法国、挪威、斯洛文尼亚等国有林面积不到25%[9-11]。国有林的经营管理通常由国有企业、政府职能部门、代理机构负责，如芬兰的森林管理局[12]、瑞典的国有林业企业(Sveaskog)[10]、挪威的国家林业集团公司(Statskog)[10,12]等。除了对国有林进行培育、保护与利用外，有一些国有企业也销售种苗。为了提升欧洲国有林经营管理水平，欧盟成立了欧洲国有林业协会(The European State Forest Association, EUSTAFOR)，大部分欧洲国家在EUSTAFOR的技术支撑与培训下优化管理模式，对森林资源进行有效利用，使得国有林的社会价值最大化[10,12]。EUSTAFOR成立于2006年，目前拥有来自25个欧洲国家的36家会员，会员每年可从国有林中收获的原木约1 200万m3，为10万人提供就业岗位。近年来，EUSTAFOR新启动的重点项目包括植物、林木、动物遗传资源保护与信息共享，创新欧盟森林生态系统服务政策框架，气候变化下外来入侵害虫与病原体的诊断与防控，森林景观综合管理，以及森林生态产品价值评估等。为了平衡林分经济与社会生态效益，保持生物多样性并应对气候变化，德国、丹麦等欧洲国家一直推崇近自然林业理念，但尽管近自然林业培育模式已经应用多年，相关的技术体系仍在不断探索优化[13]。

综上所述，欧美林业发达国家培育与经营国有林的共性特点是兼顾经济、社会、生态效益的产出，在维持生物多样性的前提下，通过多用途开发利用使得综合效益最大化。强化科技投入与新技术推广应用，以协作组、协会等形式强化新技术与信息的交流共享及人员培训，从而提高国有林经营主体的管理水平，这也是欧美国家国有林取得高产出的主要经验。

2 我国国有林场森林经营现状

我国的国有林场在1994年以前称为国营林场，而后统一改称为国有林场，以从事林业生产为主。国有林是我国国有林业的重要组成部分。截至2018年，我国国有林面积为8 274.01万hm2，占森林总面积37.92%；集体林为3 874.24万hm2，占17.75%；个人所有林为9 673.80万hm2，占44.33%。国有林主要由国有林场经营，我国的国有林场从单位性质上分为公益一类、公益二类和企业。自2015年3月起，为了强化森林资源保护发展、改善生态民生、增强林业发展活力，我国正式启动国有林场改革，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，提出创新和完善森林资源管护机制、启动国有林场森林资源保护和培育工程、加强国有林场和国有林区基础设施建设、加强对国有林场和国有林区的财政金融支持政策，并要求合理界定国有林场属性，整合规模过小、分布零散的林场。“十三五”期间，国有林区、国有林场改革任务基本完成。截至2021年3月，国有林场数量由2014年的4 855个整合为4 297个，其中公益类事业单位占比超过95%[14-15]。

2.1 国有林场的经营方向

与欧美林业发达国家相似的是，我国国有林场转型升级后，坚持生态优先、绿色发展，致力于生态与经济平衡发展，在开展造林绿化、速生丰产与珍贵树种资源培育、大径级用材林建设、森林资源保护的同时，也着重开展科学研究、森林旅游、自然教育、科普宣教等活动，着力提升现代化水平，贯彻推动林草事业高质量发展、林业草原国家森林公园“三位一体”推进、林草治理体系和治理能力现代化水平提升的重大部署。典型案例如山东省淄博市原山林场，作为国家林业和草原局选取的全国国有林场深化改革试点，淄博市原山林场从改革之初负债4 000多万元、职工生活困难的“要饭林场”，通过坚持森林保护、绿色产业发展、提升现代化治理能力和加强基础设施建设等，发展为固定资产10亿元、年收入过亿元，集森林旅游、绿化、育苗、工业、房地产开发等多种产业为一体的生态公益型林场[16]。

与其他国家相比，我国的国有林场还肩负更艰巨的使命，主要体现在生态修复、助推乡村振兴等方面。我国的国有林场是国家生态安全构架中的重要支点，覆盖了全国主要的生态重点地区和生态脆弱地区，而这些区域也往往是巩固脱贫攻坚成果的重点区域。因此，开展生态修复并助推乡村振兴工作，也是当前社会发展阶段国有林场的主要职责。典型案例如河北省的塞罕坝机械林场，作为京津地区的风沙屏障、水源卫士，塞罕坝机械林场秉承着艰苦奋斗与科学营林的思想品质，在曾经的荒漠沙地上建成了世界上面积最大的人工林，有效阻滞了浑善达克沙地南侵。塞罕坝机械林场每年可吸收二氧化碳77万t，为滦河、辽河下游地区涵养水源、净化水质1.4亿m3，采伐木材9.4万m3；同时，大力发展生态旅游、花卉苗木产业、风电场等，并通过林业碳汇交易实现生态产品市场化，带动1 200余户贫困户、1万余贫困人口脱贫致富。2017年，塞罕坝机械林场建设者荣获联合国环保最高奖项“地球卫士奖”，并于2021年被中共中央、国务院授予“全国脱贫攻坚楷模”奖牌，践行了“绿水青山就是金山银山”理念[17]。

2.2 我国国有林场科学经营优势与挑战

在科学经营与森林高质量发展方面，国有林场具有明显优势[18]：1)国有林场经营的林地与森林资源基本属于国家所有，这有利于国家重大战略的统筹推进。例如，国家储备林建设以国有林场为主要承载主体，国家规划的0.2亿hm2(3亿亩)国储林中有2/3在国有林场[19]；大径级林木基地建设以国有林场为主，并示范带动其他建设主体。因此，国有林场在国家生态安全和木材安全全局中具有不可替代的地位和作用[20]。2)国有林场通常具有集中成片的林地面积，而且大多数建设了科研院所、高校的试验示范基地，有利于打造森林经营样板。目前，北京的西山试验林场、塞罕坝机械林场、哈尔滨市丹清河实验林场、永州市金洞林场、广西的高峰林场、四川的洪雅县国有林场、河南省国有商城黄柏山林场等10个林场已被国家林业和草原局确定为全国森林经营样板基地[21]。3)国有林场地理环境优势突出，森林资源丰富，具备一、二、三产业融合发展，打造知名特色品牌的生态资源优势，如淄博市原山林场打造的“原山旅游”、广西高峰林场打造的林下经济品牌等[22]。

国有林场发展过程中也存在一些瓶颈难题，使得国有林场在森林资源培育与科学经营方面面临诸多挑战：1)在资金方面，国有林场改革后，对财政资金依赖性较大。目前，大部分林场缺乏用于新技术研发、新技术引进、技术推广示范的经费，基础设施设备的更新维护也缺乏资金，而一些地方财政困难的国有林场连常规的抚育、病虫害防治工作都难以全面覆盖。2)在资源方面，现有的良种苗木未能完全满足生产需求。我国前期的良种选育目标主要围绕材积生长，缺乏对抗逆性、非木质林产品产量、活性物质含量、观赏性等重要性状的选育，在不同经营目标造林或造林更新时，仍缺乏突破性新品种或良种苗木。3)在技术方面，森林培育的技术模式仍较为单一。例如，以大径材为目标的养分与密度动态调控技术在生产上应用较少，林下经济、机械作业、智慧林业等技术匮乏。4)在产业方面，国有林场与林业企业、加工企业未建立互惠互利的合作关系。在苗圃经营方面可能还与育苗公司存在一定竞争关系，导致产业链不全、产销对接不畅等问题，国有林场未能按照市场要求优化资源配置、形成优势互补。5)在人员方面，缺乏人才培养与林场职工激励机制。由于林场大部分远离城市，医疗与教育的配套相对薄弱，导致青年职工流失严重，职工年龄老化严重；同时，缺乏科学合理的考核与激励机制，难以调动职工积极性。

3 我国国有林场科学经营水平提升措施

3.1 科学编制森林经营方案

在天然林资源全面停止采伐后，国有林场主要任务从林产品生产转变为生态保护建设。森林经营方案是林草主管部门推动现代林业建设的重要依据，是经营单位高质量完成林草资源管理、高效发挥森林生态效益的行动指导。由于森林经营方案几乎涵盖了林业生产的所有内容，所以对专业技术要求非常高，落实到国有林场具体实施单位，需要更加注重“因地制宜”原则。因此，在编制和论证国有林场森林经营规划与森林经营方案前，要深入调查、科学评估、总结现状，根据林场特色优势，聘请森林经理学、林木遗传育种、森林培育、生态修复学、景观生态学、林下经济等不同学科的专家指导把关，充分吸纳不同领域专家智慧，编制科学合理的森林经营方案，做好主职主业[23-24]。

3.2 拓宽研发资金渠道

积极争取良种培育、森林抚育、造林、森林生态效益等补贴，以及基础设施建设、森林消防、林业有害生物防治、资源保护、公益林管理等财政专项资金。通过深度参与区域的生态修复、乡村振兴工作，发挥国有林场在区域生态建设与经济增长中的作用，以获得地方财政更大的支持。积极申报政府及林草管理部门设立的建设、示范、试点等项目，建立完善的产学研合作机制，林场、科研机构、企业三方各尽所能、各取所取、互利互惠，使林场有稳定的技术和资金支持。此外，林场还可以通过金融途径自筹经营资金：一是盘活土地资源资产，开发适用的信贷产品，鼓励有实力的国有林场上市融资；二是充分利用碳汇经济，随着碳交易市场的建立，林业碳汇拥有了商品属性，国有林场的林分成为一笔优质资产，金融机构也开始尝试将林业碳汇作为担保给抵押方进行融资和贷款。2016年，黑龙江省大兴安岭图强林业局以40万t碳汇量为质押授信，从大兴安岭农村商业银行获得贷款1 000 万元，开创了全国林业碳汇金融产品创新的先河。通过碳汇抵押获得的贷款、融资反哺生态建设，生态建设又孕育更多的产业和资产，形成生态环境与产业经济紧密联系的可持续性发展。

3.3 促进林业产业高质量发展

提升国有林场科技创新能力，科学合理调节林种结构，构建树种多样性、功能多样化的经营模式，从而促进区域林业高质量发展。因地制宜做精第一产业，寻求突破做强第二产业，科学规划大力发展第三产业。一是挖掘国有林场特色资源优势，找准发展定位，选择大径材培育、特色乡土种质、珍贵树种收集保存等高品质、高价值模式，尝试打造一批林药、林菌、林菜、林花等林下经济示范基地，促进林产品规模化、集约化；二是支持国有林场与木材加工、造纸、林产化工等企业的长期合作，加强原料供应稳定性，提高优势产业竞争力，补充产业链条，力求形成产业集群；三是国有林场要充分利用资源优势，科学规划建设以森林旅游度假、森林康养、森林科普为特色的生态产品。此外，推进智慧林业技术在国有林场的转化应用，逐步构建国有林场信息系统，实现科学化与智能化，与其他国有林场及企业共享资源、技术与信息。

3.4 加强基层人才队伍建设

国有林场要加强与高校、科研院所的合作，深度参与林木新品种选育、森林高效培育、森林资源高效利用等科研项目，积极参加产学研创新联盟，获取最新科技进展，掌握关键技术，建设林业专业技术人才队伍，重点培养一批高端、复合型“乡土人才”。开展职业技能培训和管理干部培训，优化队伍知识结构，推行岗位等级能上能下机制。创新国有林场人才激励机制，完善职工绩效考核实施办法与绩效工资分配制度，探索经营收入、社会服务收入用于职工奖励的机制，将绩效工资与业绩表现、林场服务社会满意度等挂钩[25]。创造优秀人才能够脱颖而出的用人环境，不拘泥于学历、资历，并且建立有效的淘汰机制，淘汰对待工作拖沓敷衍、不作为人员。