乡村治理镜像下法治文化建设探析

孙晶

（无锡工艺职业技术学院，江苏宜兴 214206）

乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。在中国几千年的封建社会里乡村治理主要依靠乡规民约、礼俗教化，但现代社会的急剧转型和城镇化的快速发展，都让这些传统方式越来越难以适应现代治理的需要。法治文化建设成为乡村治理革新的必然选择。

1 乡村法治文化建设的时代价值

法治文化是推动社会法治运行的关键性要素，它代表了法治发展的内部向度，是将外在法内化为社会的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇[1]，如法治观念、法治思维及法治习惯等。作为一种文化形态，虽法治文化已在更广泛的意义上包含了外在的制度与规范，即亚里士多德所主张的法治两重性“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[2]，但其更为核心的意义应是将外在的规范内化于心，成为全民的信仰，因为“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[3]在全面依法治国背景下，我国近年来的法治文化建设取得了长足的进步，特别是在广大的农村地区，声势浩大的普法宣传活动在一定程度上成为乡村治理的强大助力。

1.1 法治文化建设提高村民的权利主体意识，维护和保障乡村治理的有序进行。

“乡村治理”概念的提出与我国重视解决“三农问题”和农村研究问题密切相关，反映出特殊的社会转型历史条件下，我国农村改革的创新和发展需求。虽然中国自古以来就是一个具有悠久农业发展史和广大农村人口的大国，但在传统的基层治理过程中大都单方面强调对社会的高度集中管理，农村的村民作为被管理方更多的是承担义务而非拥有权利。改革开放后，随着城市化进程的不断推进和西方治理理论的影响，强调多方主体参与乡村治理理论逐渐产生并发展起来，特别是在依法治国前提下，村民作为乡村治理主体的法律地位确认及农村普法宣传的广泛性有效地提高了村民的权利主体意识，他们愿意通过法律的手段解决纠纷和参与村民自治，这为实现乡村治理的有序进行创造了良好条件。

1.2 法治文化建设完善乡村治理体系，助力广大农村地区实现全面振兴

关于乡村振兴发展，习近平总书记曾强调“不能只盯着经济发展，还必须强化农村基层党组织建设，重视农民思想道德教育，重视法治建设”等，这实际上就为乡村的“良治”和“善治”指明了方向，即在促进农业增收、农民致富的物质文化建设过程中，应关注广大农村地区的精神文明建设，特别是法治文化建设。党在农村的执政实践中不能背离法治的轨道，村民实现共同富裕和参与自治管理也应遵守法律的底线。在推动农村振兴、农业发展和农民致富过程中，法治文化建设始终发挥着保驾护航的重要作用，它既有利于解决个体间及个人与集体间的矛盾与冲突，维护乡村治理的稳定与秩序，也能凝聚乡村社会共识，促进扶贫攻坚及乡村产业的繁荣发展，从而助力乡村整体进步。

2 乡村法治文化建设的现实困境

法治文化建设是一个长期而艰巨的过程，规范制度的完善和思想观念的形成都不可能一蹴而就，在乡村治理中更是如此。费孝通先生曾用“无讼”两个字来概括中国乡土社会对于法律的总体态度，即主要依靠礼治来维持秩序，将运用法律“打官司”维护自身权利看作“可羞之事”[4]。虽然城市化进程的加快和依法治国基本方略的确立，让这些传统观念在现代社会日益缺乏存在的土壤，但文化的传承性及乡村治理制度的不完善仍让现实的乡村法治文化建设面临诸多困境。

2.1 法治意识缺失，“人情”先于法治

从古至今，“人情”都是中国社会关系中的重要存在，乡村更是如此，甚至因此而阻滞了法治的发展。费孝通先生曾用“无讼”一词来概述中国乡土社会对法律的认识。何以“无讼”？因为乡土社会呈现差序格局，社会关系是以个人为中心推出去的，“是私人关系的增加，社会范围是一根根私人关系所构成的网络”，所以“社会道德也只在私人关系中发生意义”。这种私人关系中的社会道德即是我们所说的“人情”。人情是乡村社会治理中的重要纽带，村民之间的任何社会交往都要符合“人情世故”，出现矛盾和纷争也更愿意通过人情关系进行调解处理，而不是使用法律的手段。福山在《信任》一书中曾明确指出了中国社会中人情泛滥的现象，认为在中国文化当中，最稀缺的社会资本，不是人情，而是陌生人之间的信用[5]。这种遇事宁愿“托关系”“私了”，不寻求法律的手段予以解决的行为模式，无疑挤压了法治文化的发展空间，也不利于对个体权利的保护。

2.2 法治教育缺失，形式大于实质

法治教育是进行法治文化建设的重要组成部分，尤其在中国的广大农村地区。改革开放后，城市化的发展吸引越来越多的农村青壮年离开土地外出务工，农民工群体已经成为城市经济建设不可或缺的关键力量。这在推动城市化进程的同时，也造成了很多农村地区的“空心化”，即地理空间“空心化”、人口结构“空心化”和经济资源“空心化”[6]。村落的离散、青壮年的缺失及资金的匮乏等都使乡村的普法教育任重而道远。此外，从现行的普法教育实践来看，在对象、内容与具体方式等层面的单一化也常让这项重要的法治工作“形式大于实质”。如，有的村落人口分散且主要以老人和儿童为主，由于交通或者人为的因素则导致普法教育很难真正惠及每一个村民，往往只是村里少数人“知道”而其他人只是“听说”。此外，在宣传内容上大多只限于法律规范的文本介绍，未考虑乡村人口的实际教育程度，理论性强而实践性差，未联系农民的生活实际，无法激发其学习和参与热情。再加上宣传形式上的单一化、同质化，多以集中印发“小册子”或“专项运动”的方式“送法下乡”，也很难真正提高村民的法治意识、培养其法治思维，使得普法往往流于形式，单纯为了“普法”而普法。

2.3 法治人才缺失，用“权”多于用“法”

2021年我国发布了 《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调在基层治理过程中要“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”的多元治理体系[7]。治理主体的多元化对于乡村法治文化建设具有十分重要的积极影响，有利于在党的统一领导下充分发挥基层各组织和人民群众的积极性进行法治建设，从而形成合力推进依法治乡村进程，营造和谐稳定的乡村法治环境。但现实情况是，城乡之间单向人口流动导致的人才缺失及县级司法人员的配备不足都使得乡村的法治文化建设捉襟见肘，既缺乏专业的法律团队指导，也没有高素质的人才队伍，仅靠村主任、村干部等进行法治宣传和法治服务显然是杯水车薪。更何况这些自治组织的部分领导人物本身在文化层次和法治素养等方面都还存在一定不足，面对村民之间的矛盾或纠纷处理时往往还秉持传统的“官本位”思维，习惯于用“权”而非用“法”来进行解决，导致村民心中“权大于法”，难以形成乡村法治氛围。

2.4 法治机制缺失，重“短期效应”轻长远发展

乡村法治文化建设是一个系统而复杂的工程，涉及制度体系、意识形态、实践行为等不同层面，它们相互协调、彼此制约，共同影响乡村治理的法治化和现代化水平。近年来，在全面依法治国方略的指引下，乡村治理的法律制度已经不断完善，各种普法教育和普法宣传也如火如荼，但距离完全实现“依法治乡”还始终存在一定差距，究其原因除传统观念、法治教育、法治人才等方面影响，更重要的是缺乏系统、长效的制度机制，来涵盖立法、执法、守法等各个环节。例如，在立法方面，目前尚未形成完整的乡村治理法治体系，特别是对于村民比较关注的村委会选举、村干部考核和监督等方面，除了《中华人民共和国村民委员会组织法》的原则规定外，缺乏配套的具体实施办法和细则，这无疑降低了法律的可参照性，导致执法和守法过程缺乏严肃性，常以传统习惯或道德伦理替代法律来处理矛盾和纠纷，这虽然在短期内可以将问题解决，但从长远发展来看，显然不利于乡村治理体系的完善和治理水平的提高。

3 乡村法治文化建设的有效路径

法治文化建设是一项系统工程，需要以问题为导向进行战略思考，集中解决实践中的重点、难点问题，才能更好地满足基层治理过程中民众的法治需求。在乡村法治文化建设中，面对意识缺失、教育缺失、机制缺失等困境，应在坚持整体规划和系统安排的基础上不断进行发展路径探索。

3.1 全面落实主体责任，协同推进具有地方特色的法治文化工程

我国作为一个传统的农业大国，乡村社会治理有着非常悠久的历史。但在很长一段历史时期内，乡村社会都遵循着“自上而下”的管理模式，主要依靠国家的力量来维持乡村的秩序与稳定。20世纪末随着“三农”问题的发展和依法治国方略的提出，主张治理主体多元化的乡村治理模式应运而生，强调在党的领导和政府的管理之外，还要充分调动社会组织和公民的个人参与，引导村民“自我管理、自我教育、自我服务”，从而走出一条具有鲜明中国特色的现代化乡村治理之路。乡村法治文化建设作为乡村治理和乡村振兴的重要推动力，也应适应这一管理模式的要求进行协同共建，充分发挥各种基层治理主体的积极性来打造具有地方特色的法治文化项目。以江苏为例，夏锦文教授就曾针对长三角区域同质性法律文化与异质性法律文化并存的特性，指出应“坚持以理性力行法治文化生长为主要目标，强化政府、非政府组织、私权主体的多元参与，以立法、执法、司法和守法的过程法治化，促进区域内法治文化的协同发展”[8]。按此区域法治文化建设方向，省内各乡村的法治建设应在坚持党的统一领导和地方政府依法执政下，协调各种社会组织和村民自治组织共同挖掘和探索符合地方发展需要、具有地方特色的法治文化建设工程，如在无锡地区，惠山的泥人、宜兴的紫砂、江阴的江南丝竹等国家级非物质文化遗产，乡村法治文化建设也应立足这些特色文化产业进行协同推进，从而增强村民对法律的认同感和参与法治活动的积极性，自觉形成遵纪守法的良好法治文化环境。

3.2 强化普法宣传教育，共同营造“知法守法、信法护法”的法治文化氛围

从1954年新中国第一部宪法诞生，到党的十五大提出依法治国方略，再到党的十九届六中全会总结全面依法治国的历史性成就，我国国家治理的法治化进程已经走过了半个世纪，但乡村法治文化建设仍然面临着一系列的困境，如传统礼治与 “官本位”思想、青壮年人口流失、陈旧的宣传教育形式等，都让这项乡村治理工程举步维艰。为此，我们要本着实事求是的精神认真研究乡村的法治文化需求，改变原本单一的发传单、拉横幅等形式，充分考虑广大农民群众的理解能力和接受程度，采用让他们喜闻乐见的宣传教育形式进行普法宣传。例如，在农村的人口结构上，很多村庄主要以老人和儿童为主，文化程度普遍偏低，甚至基本以方言进行日常沟通与交流，这就要求普法工作“跳脱于书面、纸质的宣传，进而采取更为通俗易懂、丰富多彩的活动形式”。以老年人为例，他们大多喜欢地方独具特色的曲艺节目，如安徽的黄梅戏、无锡的锡剧及山东的快板、河北的相声等，这些传统文艺形式都可以引入到普法宣传之中，从而丰富村民的业余文化生活，也让他们在潜移默化中增强了法律意识和法治观念。此外，在普法的具体内容上，也应跳脱枯燥的法律条文和理论宣讲，让法治充分立足“乡土”，以老百姓日常生活中经常遇到的邻里纠纷、婚姻矛盾、养老继承等为主题进行内容架构，为他们解决实际法律问题提供具体而有效的指导，真正激发其自主学法、守法、用法的热情，化解乡村矛盾，维护乡村稳定，充分实现法治文化宣传教学目标。

3.3 重视法治人才培养，努力建设高素质的乡村法治文化队伍

法治建设离不开高素质的法治人才队伍，法治人才缺失已经成为制约乡村法治文化建设的重要因素。城市化的发展让越来越多的农村子弟离开乡村外出务工，这虽然在某种程度上提高了农村的生活条件，但也导致了广大农村高素质人才的缺失，尤其是法治人才的不足。为能够更好地满足乡村治理的法治文化需求，必须重视基层法治人才的引进和培养，充分发挥他们在乡村治理中的管理、教育和服务作用。例如，从1995年江苏省率先实施“雏鹰工程”开始，全国各地政府都积极开展选派大学生到村任职的工作。这些被选派的优秀大学生具有较强的文化素质和学习能力，他们不断提高法治素养，成为乡村法治文化建设的重要中坚力量。同时，对于基层的领导干部及村委会主任等自治组织成员也要定期组织开展法治培训，并将其培训成绩作为其年度考核的重要指标，督促他们真正提高法治意识和法治思维，起到榜样示范作用。当然，普通村民内部的法律人才培养也非常重要，在进行法律宣传教育过程中应注意选拔一些具有一定文化素养、积极要求进步的村民参加更为专业的法律培训，从而产生更多留得住、靠得上的“法治带头人”“法律明白人”。此外，吸纳专业的法律人才、组建高素质的法治队伍更是乡村法治文化建设的重中之重。目前，因为地域及其他社会条件所限，导致很多法律专业大学生不愿意深入农村工作，特别是偏远落后的村庄。为此，基层地方政府应在政策、资金及人力资源等方面积极协助乡村进行专业法律人才的招聘和选拔，并主动联系高校、律师事务所、法律服务中心等组织来构建多层次的法律服务机构体系，为乡村治理提供更高质量的法律服务，以补齐法治人才短板。

3.4 构建法治文化建设长效机制，“三治融合”协同推进乡村治理现代化

在党的十九大报告中，将乡村治理体系明确为集“法治、德治、自治”为一体的“三治融合”模式。这是极具中国特色的基层治理方式，实际上也是西方治理理论与中国新农村建设相结合的产物，反映了新时代中国农业、农村与农民发展的实际需要。其中，在“三治”的内部逻辑体系上，“法治”应起统领作用，无论是“德治”还是“自治”都不能触控法律的底线，即“自治为基、法治为本、德治为先”。按此逻辑要求，乡村法治文化建设应积极完善规范制度和运转机制，推动形成协同统一、系统高效的乡村治理体系。例如，在充分考虑风俗习惯、道德伦理的基础上，形成系统的乡村治理法律制度体系，明确法治文化建设的组织结构和责任分工，并强化对个体合法权利的保护，真正体现“人民至上”“法律至上”，增强乡村法治文化建设的合法性基础。此外，针对实践中所存在的法治文化建设重“短期”轻“长远”的问题，应在基层党委的领导下立足县、乡（镇）、村三级治理体系构建制度化的长效运行机制，实现权力的层层下放和监督的不断升级，如将法治文化建设任务嵌入到乡村的网格化管理模式中，利用信息技术手段对任务的进展情况实行监督和检查，并配合司法人员的下乡法律服务，共同增强乡村法治文化建设的实效性。同时，为了更充分地调动村民参与法治文化建设的积极性，应形成系统的奖励与激励机制，如采取奖励积分政策并设立“法治动力超市”，鼓励村民通过参加相关法治活动来积累积分并兑换物品，从而真正提升村民参与法治文化建设的内生动力。

4 结语

国无法不立，民无法不治。乡村法治文化建设是乡村治理现代化的重要标志，也是实现广大农村地区有序发展和全面振兴的重要保障。但长期以来，广大农村地区缺乏法治传统和法治氛围，重“人情”轻法治、用“权”多于用“法”等现象严重阻滞了乡村治理的法治化进程。所以，应立足地方法治文化发展需求，从主体、内容、形式等多方面夯实乡村治理的法治化基础，不断推进乡村治理的现代化发展。