检察监督视域下的行政争议实质性化解

□ 赵 辉，吴 灵

（甘肃省人民检察院，甘肃 兰州 730020）

2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定：“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”可以说，行政争议实质性化解已经成为检察机关开展工作的重点内容。2019年10月-2020年12月，全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，共实质性化解行政争议6304件，集中解决了一批人民群众反映强烈的“操心事”“烦心事”“揪心事”，凸显了检察机关的担当与作用，相关实践成果已固化到制度层面。2021年8月，最高人民检察院印发《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），明确了实质性化解的性质、基本原则、适用范围、工作机制，等等。2021年9月，修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）正式实施，将推动行政争议实质性化解作为行政诉讼监督的基本职能和任务。因此，本文着眼于行政争议实质性化解的法理基础，分析了检察机关开展行政争议实质性化解的现状并提出相关优化方案，以期为我国检察机关开展行政争议实质性化解工作提供一定的参考。

一、行政争议实质性化解的法理基础

（一）行政争议的概念界定和产生缘由

⒈行政争议的概念界定。纠纷是存在多个关系人之间的利益对立，他们各自主张自己的利益、相互之间没有达成妥协的状态。［1］通说观点认为，行政争议是行政相对人或行政相关人不服行政主体作出的行政行为而激发的矛盾纠纷。基于不同的角度分析，行政争议化解途径可以作不同类型划分，如根据救济主体的不同，行政争议化解可以由行政复议、行政诉讼、行政信访和行政申诉等构成。迈入法律监督阶段的行政争议内涵与外延相对固定，是特定语境下的行政争议，具有以下几个方面的独特性：一是争议主体的多样性。行政检察面对的不仅仅是单纯的行政相对人与作出行政行为的行政机关之间的争议，还包括与复议机关、法院、扩展到行政相对人与检察机关之间的争议以及上述多个主体之间的争议；二是关涉利益的特殊性。行政纠纷涉及行政权的运作，每一个行政争议都具有高度的敏感性，检察机关开展行政争议实质性化解往往需要在行政相对人个人利益与国家利益、社会公共利益之间流连反转；三是争议化解的艰难性。司法实践中，行政争议历经复议、一审、二审、再审或发回重审多道裁决程序，但仍有一些问题悬而未决、利益尚未平衡，而矛盾冲突却已达临界，增加了检察机关化解争议的难度。

⒉行政争议的产生缘由。宏观背景方面：⑴信任危机。作为一种“社会资源”，信任对于市场机制的反应并不敏感。“社会资源”的稀缺不仅不会提升其自身的市场价格，还有可能导致“社会资源”的继续贬值。换言之，信任危机一旦发生，则容易出现恶性循环。⑵沟通不畅。有学者认为：“在任何社会环境下，解决价值冲突的办法都只有寥寥几种。一种办法是通过地理上的隔绝，另外一种更主动的办法就是退出。弥合个别的或文化上的差异的第三种办法是通过对话，在这种情况下，价值冲突原则上能够表现出一种积极的征象，也就是说，能够成为增进交流和自我理解的手段。”［2］事实上，作为强势一方的国家机关，无论是行政行为作出前、作出时或是作出后以及后续的复议、诉讼、信访等，双方之间的有效沟通都是极其匮乏的。同时，各纠纷解决渠道缺乏配合协作、相互脱节，行政纠纷解决机制内尚未形成整体化的组合优势。⑶法治环境的改善。随着公民法治意识的不断增强和法治化进程的加快推进，涉及行政争议的案件明显增多。微观审视方面：⑴当事人的诉求不够明确。如行政复议阶段的诉求不合理、行政诉讼阶段的诉讼请求混乱或重复起诉等。⑵行政审判理念固化。一方面，传统行政诉讼中的行政争议不能调解、和解，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）也仅是规定了人民法院可以对行政赔偿、行政补偿以及行政自由裁量三类案件予以调解；另一方面，合法性审查原则限制了司法审查范畴，审判机关对于合理性审查的运用仍持谨慎态度。⑶程序空转。如行政诉讼中人民法院只能在法律层面对行政行为的效力进行评价和定性，而撤销与重作判决、确认违法并责令采取相应措施等判决的案件，案涉的行政争议重新回到行政机关，行政争议没有得到有效化解。

（二）行政检察监督职能之复归

⒈梳理行政检察监督职能依据。有学者认为：“试图探寻的不是扩展检察权的理论依据，而是行政检察的合理边界与有效规范。”［3］回溯我国检察机关的发展历程，“五四宪法”将人民法院、人民检察院与当地人民政府委员会分开，不再从属于地方政府，这时的人民检察院侧重对行政机构的一般监督。“八二宪法”将人民检察院定性为国家的法律监督机关，由此开始了相关理论和实践探索，导致行政检察一直散见于刑事、民事、行政三大诉讼程序，制度化、体系化的行政检察未见雏形。1989年，《行政诉讼法》确立了行政检察监督职能主要以抗诉权为中心；2001年，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（已失效）开始对行政诉讼监督作出规定；2016年，刚刚施行的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》初步架构起行政裁判结果监督、审判违法监督、执行监督并立的职能分布格局；2018年，修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》中的行政检察部分职能包含在第二十条第五款、第六款中；2021年，修订的《监督规则》采用了单独且体系完整的制定方式，这为办理行政诉讼监督案件提供了明确的规范指引。

⒉重塑行政检察监督职能序列。作为国家法律监督的子系统，行政检察监督承载着维护法律尊严、保障公民合法权益的重大使命。作为监督主体，检察机关与监督对象分离，独立、超然的立场使其不受行政系统内部的干预，有利于监督活动客观公正进行。然而，过去一段时期内也存在行政检察权能配置中概念混乱、职能边界不清、监督范围狭窄的问题。2018年，检察机关内设机构改革，检察监督职能主要集中于刑事监督、民事监督、行政监督以及公益诉讼监督，构建了“以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为牵引、以行政非诉执行监督为延伸”的行政检察工作新格局，相应行政检察监督职能得到扩展。由于检察监督内部格局发生改变，行政检察作为“四大检察”之一，完全遵循法定监督、有限监督、合法性监督原则已不能满足现实需要。同时，行政检察监督通常局限于审查程序性事项，行政争议实质性化解处于缺位状态。

⒊充分认识行政检察监督职能的意义。行政争议实质性化解有利于社会的和谐稳定，有利于增强人民对法治的信仰，也有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。随着行政公私法领域的融合，政府执法过程中开始采取柔性行政、软法治理的行为，公权由强化控制走向优化服务。行政诉讼案件经过行政程序和司法程序，使行政争议常常处于周期较长、案情复杂、矛盾尖锐的境地，而法院程序空转或简单确认行政行为违法或撤销行政行为，无益于实现行政相对人的利益诉求，不利于化解矛盾纠纷。因此，对于行政检察监督的职能定位不应局限于对行政诉讼的审查，而是迫切需要检察权、审判权、行政权三者的良性互动，处理好审判权与行政权、检察权与审判权、检察权与行政权、客观真实与法律真实、合法与合理、协调调解与依法裁判的关系。

（三）检察机关开展行政争议实质性化解之导入

⒈对检察机关开展行政争议实质性化解的解读。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求：“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”［4］因行政争议解决渠道不同，对应的实质性化解自然形态各异，争议化解的适用范围、方式方法、基本原则各有侧重；因价值目标不同，行政争议实质性化解的选择模式也不尽相同。倘若行政争议实质性化解追求的是监督行政审判活动的正当性，那么只要人民法院依法审理，即便行政活动存在违法也无需回应。倘若检察机关开展行政争议实质性化解追求的是争议的消解，显然当事人的诉求、行政行为、审判活动需要多视域综合分析。一般而言，检察视域下的行政争议实质性化解是指人民检察院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和行政相对人合理正当诉求，秉承敦促行政机关依法行政、监督人民法院依法裁判、促使纠纷交涉各方和解等目的，灵活运用抗诉、提请抗诉、公开听证、检察宣告、检察建议、释法说理、司法救助等多种协调化解方式相结合，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决。检察机关开展行政争议实质性化解可以从以下四个维度解读：一是检察机关监督的直接对象是行政行为，行政行为是否违法是引发争议的源头；二是检察机关化解争议的运用方式不局限于抗诉等刚性手段，还可以扩展公开听证、检察宣告、检察建议、释法说理、司法救助等多种柔性的协调化解方法；三是化解工作的效果不局限于表面行政争议的处理，交涉对象可能涉及人民法院、行政机关以及当事人多方主体，需要对相关争议一揽子解决；四是化解的目的不是争议的程序性终结，而是辐射到当事人正当诉求的有效保护。

⒉检察机关开展行政争议实质性化解导入的可行性。随着我国经济高速发展和公民法治意识的增强，涉及多方利害主体、诉求复杂的大规模行政争议在化解进程中迅速增加，且一定程度上暴露出我国各类主体化解纠纷能力的短板。这些矛盾若得不到迅速、有效化解，将形成巨大的社会压力、阻碍法治进程。《行政诉讼法》对立法目的序列作出相应的调整，解决行政争议位于保护公民、法人、其他组织合法权益和监督行政机关依法行政之前，旨在强化利用行政诉讼化解行政纠纷，引导公民、法人和其他组织以法治的方式解决行政争议。“检察机关的审判监督权就是维护审判独立、防范审判权滥用的法定权力，是法律预设的纠偏机制。”［5］虽然检察机关开展行政争议实质性化解与人民法院审判行政案件的目标本质是一致的，但基于化解行政争议制发的抗诉书和检察建议书只能在行政机关违法行政或不作为、人民法院审判违法发生之后，致使行政检察监督身居行政、审判之外，难以触及行政权、审判权运作的方方面面，奠定了检察机关开展行政争议实质性化解导入监督事后性、间接性的基调。因此，全方面导入检察机关开展行政争议实质性化解有助于合力解决争议，提升行政检察的认知度，增强其影响力。

⒊检察机关开展行政争议实质性化解导入的必要性。一是基于推动“四大检察”全面协调充分发展的考量。我国行政检察起步较晚、发展相对缓慢，且由于内部职能的收缩一直制约着行政检察的发展。2018年，检察机关内设机构改革完成，以实质性化解行政争议成为发展的主要方向。二是基于纠偏行政检察内涵界定的考量。学理上行政检察存在三种表述：行政检察监督行政活动；行政检察仅指对诉讼活动的监督；行政检察既包括监督行政活动，也包括监督行政审判活动。2016年，《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》出台，行政检察等同于行政诉讼监督逐渐成为主流观点。2021年，修改后的《监督规则》明确了检察机关开展行政争议实质性化解工作的导入，丰富了行政检察监督内涵。三是基于贯彻检察为民理念的考量。为了破解行政争议相关程序中的空转难题，检察机关应主动担当起参与社会治理的使命，探索创新监督方式，将行政争议实质性化解嵌入检察监督，充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，实现监督效益最大化。

二、我国行政争议实质性化解的现状

（一）化解行政争议的中国方案

⒈我国行政争议实质性化解的运作方式及实施状况。目前，我国行政争议当事人与行政机关之间的矛盾与冲突大量存在。对此，《关于加强法治政府建设的意见》提出了“要把行政调解作为地方各级政府和有关部门的重要职责”的要求。然而，司法实践中推行落实的效果并不明显，更多地停留在规范性文件的宣示层面，行政调解范围混乱、程序设计缺失、法律效力尴尬等一系列问题制约着行政调解制度的发展。行政复议是行政系统内部化解行政争议的一种机制，以往长时间、高概率的“复议维持”降低了行政相对人对复议的认同度，导致选择行政复议化解行政争议渠道的边缘化；作为一项具有中国特色的制度，行政信访在一段时期内存在承载功能发生严重错位的情况，“信访潮”的出现折射出人民群众信访不信法。但信访部门并不具备解决行政争议的职权，不仅解决不了矛盾，还会消解司法权威，不利于法治意识的培育；作为公正、权威的行政争议解决机制，行政诉讼一度被定位为维护和监督行政机关依法行政，呈现出相对封闭的对抗状态，对争议化解的回应性明显不足。而司法终局的特性导致大量的行政争议在法律层面无法得到评价。

⒉检察机关开展行政争议实质性化解的运行模式。一定程度上，行政争议实质性化解已成为检察机关参与社会治理的新途径。目前，全国四级检察机关主要秉持精准导向、精细审查等基本原则，重点对人民法院驳回起诉，如当事人诉求合理合法、有矛盾化解可能的案件；对人民法院裁判错误导致行政争议未能得到实质性化解的案件；损害公民、组织实体权益的案件；损害民营企业合法权益的案件；损害国家利益、社会公共利益的案件；涉及多名行政相对人的群体性案件；影响社会稳定、影响法律正确实施的案件，采取公开听证、检察宣告、心理咨询、专家咨询、司法救助等多种方式化解行政争议。在工作机制方面，充分发挥检察系统一体化的工作优势，建立行政检察部门与控告申诉检察部门、上下级检察机关间的协调机制。同时，以强化系统外协作配合为总基调，积极发挥行政检察“一手托两家”的作用，通过会签文件、建立协作配合机制、联合行动等协调人民法院、沟通行政机关，主动做有关联关系的第三人、案外人的工作，不断推进系统外诉源治理形成合力。在激励机制方面，将化解行政争议纳入承办检察官的绩效考核，加大考核权重，激励检察官用心、用情化解行政争议。在压实责任方面，最高人民检察院先后两批确立45件行政争议实质性化解挂牌督办案件，各地也纷纷采取挂牌督办、考核通报等方式，明确包案院领导和具体责任人。在案件范围方面，紧盯诉讼监督案件，适当拓展对行政诉讼案件和行政复议案件有限度参与化解的空间。

（二）行政争议实质性化解实践面临的困境

⒈行政争议实质性化解相关立法滞后。目前，检察机关开展行政争议实质性化解工作仍存在一些问题，如有限的规范与多变复杂的事实间始终存在一定的张力，实践运行过程中不断出现一些急需破解的难题。同时，各地检察机关开展行政争议实质性化解的依据只有最高人民检察院的《“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动实施方案》，《监督规则》暂未规定开展行政争议实质性化解工作的具体内容，而《工作指引》的法律效力也相对较低。

⒉行政诉权行使过程中滋生出新的问题。司法实践中，检察机关每天面对海量激增的行政争议多是因当事人行使诉权异化导致的。为了解决“立案难”的问题，《行政诉讼法》采用立案登记制以通畅行政诉讼的入口，明确人民法院和行政机关应当保障当事人起诉的权利。人民法院在立案阶段不对诉讼请求作实质审查，应收尽收，而当事人得到的裁判却与诉讼请求不契合，这也是行政争议不能得到实质性化解的源头之一。同时，部分当事人以“维权”的名义滥用法律赋予的诉权，对同一事实进行“分解式”“分段式”“分头式”的诉讼，［6］存在虚假诉讼的问题。

⒊执行难仍是司法的短板。司法实践中，执行涉及到生效判决、调解书的执行以及非诉执行。近年来，行政诉讼执行案件数量呈爆炸式增长，部分地区的案件数量超过了行政诉讼案件。全国各级人民法院行政庭的法官们疲于应对处理各类执行问题，严重压缩其处理行政诉讼案件的时间，随之衍生出“执行难”的问题，成为司法领域影响全面依法治国成效的短板。

⒋检察机关的难点和痛点。一是“实质性”标准不明晰，探索阶段全国四级检察机关都是“摸着石头过河”。因各地实际情况不同，大胆僭越、保守被动的悖论让出台“实质性”标准的过程较为漫长；二是释法说理的可操作性较弱，部分行政检察监督申请人年龄偏大，缺乏一些基本的法律知识，对于如何用法、用理、用情指引当事人无疑考验着每一位承办检察官的能力；三是息诉的艰难性，进入检察机关的串案特别明显，如在土地征收纠纷化解中，当事人基于同一个事实反复申请政府信息公开、强拆违法、批复违法等，这些实质上就是同一行政纠纷，检察机关通过监督衍生案件根本解决不了实质性问题；四是化解的风险性，特别是穷尽各种救济渠道仍无法满足当事人诉求的情况下，当事人对检察监督寄予过高期望，当未达到预期时，新的矛盾可能转移至检察机关。

三、检察机关开展行政争议实质性化解的优化方案

（一）始点：行政诉权的规制

⒈规范行政诉权的行使。规范与保障行政诉权的行使是行政争议实质性化解的起始点。行政诉权是“行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利”。［7］有学者提出了“诉权层次论”，其要义包括三个层次：“第一层次行政诉权为起诉权，仅由原告享有；第二层次行政诉权为获得实体裁判权，同样仅由原告享有；第三层次行政诉权为获得公正裁判权，由原、被告分别享有。”诉源治理必须从起诉权、实体判决权、公正裁判权三个方面着手，人民法院要针对当事人滥用起诉权的行为，如更改提出的诉讼请求、诉请的内容实质是重复或不当、增加新的不适格被告、重复起诉等进行规制，检察机关对此也要进行有效监督。

⒉保障行政诉权的运作。最高人民法院印发的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》提出：“加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为。推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》也对违法滥诉的制裁、立案监督等作出规定。人民法院对这一做法往往是驳回起诉，但当事人的诉权仍然存在。检察机关在处理因此类操作引发的争议时，应秉持审慎原则。检察机关内部可以建立重点关注名单，对反复、多次申请监督的人群重点关注。控申部门在接待当事人时，对争议的根源事实进行适当审查，若申请的事项已经过行政检察部门处理，应对当事人说明不受理的理由，防止检察机关沦为“信访机构”。司法实践中，公民、组织在与国家机关的博弈过程中为获取一些赔偿性、补偿性利益，往往牺牲诉权，使得息诉罢访协议成为本土法治实践方案，逐渐成为非正式纠纷解决路径。检察机关需要重点审查息诉罢访协议的合法性，尤其是行政相对人不遵守签订的息诉罢访协议的理由，检察机关应予查明。若存在行政机关违法之处，应及时向行政机关制发整改检察建议，促进双方化解争议达成和解。

（二）延伸：行政争议化解方式的升级

⒈行政和解制度的嵌入。“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全无、非黑即白的判决，而是处于某种灰色区域中，耗时更少成本更小的自由协商和解就是一种质量更高的司法活动。”［8］“和合文化”是行政和解的内在心理，符合我国传统文化关于各种社会关系和谐、有序的界定。只要行政相对人诉求真实、可行，不存在虚假、恶意诉求，通过和解化解行政争议的成功率将大大增加。法治社会是行政和解的政治逻辑，“成本—效益”也是行政和解的经济考量。检察机关通过借力和解，允许行政机关在职权范围内就争议事项与行政相对人再次博弈并达成和解，既可以有效消解纠纷解决与权力监督之间的张力，也达到了切实解决申诉人实际问题的目标，是多赢结局。司法实践中，检察机关可以通过释法说理让行政相对人理解行政机关行为对于实现公共利益的重要性，尽量放弃过分的诉求，珍惜检察环节的调解（和解）机会，尽快实现自己的正当利益。检察机关的释法说理工作同样可以适当延伸至行政机关，避免作为行政争议一方的行政机关担心一旦主动表露出或提出和解的意愿，将陷入被动的尴尬局面。同时，对于达成和解协议的，检察机关要有针对性地审视和解方案，不能偏倚一方，不能过分追求化解争议而和解；对于存在违法行政行为的情形，检察机关应予以监督纠正。通过过程参与、动态监督的行政争议实质性化解，有利于增强和解活动的权威性和公信力，维护客观行政法律秩序，有效保障当事人的合法权益。

⒉行政程序重开的植入。除了对救济领域的全覆盖外，在既定的救济渠道内理应对行政相对人的权益进行完全的救济。司法救济的终局性、有限性已不能满足目前争议化解的需求。检察机关开展行政争议实质性化解应对行政相对人的权利和利益充分考量，特别是进入行政诉讼阶段行政相对人的诉求基于超过法定起诉期限而被人民法院驳回诉讼请求的案件。行政行为一经作出即发生法律效力，出于法的安定性以及行政管理秩序的需要，通常具有不可争力，行政机关与当事人都要受其约束。行政程序重开排除了司法救济，属于特殊的救济途径，虽然人民法院撤销、变更、废止行政行为都会引发行政程序的重新进行，但并非行政程序重开的范畴。行政程序重开特殊语境下即法定救济期限经过后，行政机关依据当事人的重开申请，重新启动新的行政程序。行政程序重开可能引发“二次裁决”，目标是废除原行政行为。这类案件的当事人反复诉讼或常年上访，行政程序重开的植入将有效化解这类行政争议，达到和谐的社会效果。

⒊预防性检察措施的引入。实质法治的追求要求检察机关在化解争议时必须达到救济有效、及时的效果。相对人选择向检察机关申请救济不单单有实体上的请求，也要有程序上的需求。救济在结果上必须确保行政相对人的合法诉求得到有效的回应。对此，有学者把行政诉讼中的暂时性法律保护作为“保护公民在某一程序进行期间，免受一个决定的执行或其后果的影响，或者保障公民——在一个诉讼具有既判力地终结之前——所具有的某一特定权利或某一事实状态”的制度，［9］这为强化行政检察监督的力度提供了全新的视野。暂时性法律保护主要是延缓效力和暂时命令两种，二者共同构成了行政诉讼中无漏洞的暂时性法律保护制度。这一制度旨在防止法院在作出最终判决前，行政机关将被诉决定变成难以逆转的既成事实。检察机关化解行政争议案件中特别是房屋土地征收征用领域，强制执行措施即便违法，支撑行政争议的房屋、土地业已不再，不可能回应行政相对人恢复原状的诉请，故未经合法程序强拆、违拆，应引入预防性监督措施，允许行政相对人申请保全，暂缓行政行为，防止未来不可逆的损失。

（三）终点：行政执行的有效落实

⒈裁判、调解书的执行监督。理论与实践始终存在一定的张力，胜诉方历经整个诉讼过程拿到一纸胜状，也仅仅是赢了官司，并未实质触及到争议的解决。生效裁判、调解书的执行是行政争议实质性化解的“最后一公里”。《行政诉讼法》第九十六条虽然罗列了五种行政机关拒绝履行执行判决、裁定、调解书的措施，但缺少替代性的措施。划拨作为唯一的强制措施，适用的前提是存在应归还的罚款或者应给付的款项，只有人民法院作出变更判决或给付判决才有适用的空间。一方面，检察机关可以向作出原行政行为的上级行政机关制发协助执行的检察建议，将责任落实到个人；另一方面，将拒不执行生效判决、调解的行为记录于行政人员的个人档案中，并作为今后考评、晋升、加薪等重点考量项。同时，加大罚款数额，建议直接从行政人员的工资划扣，避免行政机关利用组织财政冲缴罚款。

⒉行政非诉执行监督。《行政诉讼法》第九十七条界定了非诉执行的概念，即不具备直接强制执行权的行政机关在行政相对人法定期限内既不诉讼也不复议时，可以向人民法院申请强制执行。一方面，检察机关要加强与行政机关、人民法院的沟通联系，建立三方良性的互动关系，如甘肃省人民检察院联合市场监督管理局制定了《关于在行政非诉执行工作中加强协作配合的监督办法》不失为一种有益尝试；另一方面，要加大检察建议的回访跟进力度，对逾期不回复或者处理结果不当的，依法提请上级人民检察院跟进监督，力争将检察建议做到刚性。同时，检察机关在对非诉执行进行监督时，要充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，秉持“穿透式”行政检察监督理念，既审查人民法院是否存在违法情形，更要审查涉案行政行为的合法性，有针对性地对司法实践中出现的上述非诉执行原因对症下药，提出有效化解行政争议方案，落实非诉执行监督质效，切实维护社会和谐稳定。