监狱法治建设指数实践及思考

陈振华（浙江省第二监狱党委书记、政委）

金利军（浙江省第二监狱指挥中心）

近十年来，浙江监狱坚持“平安、公正、文明”主基调，坚守监狱安全底线，努力做到公正执法，为罪犯创设文明改造环境，为社会输送守法公民。新时代的法治监狱建设，需要理论与实践，也需要科学与创新。浙江监狱通过构建法治监狱评估指标体系，将监狱的法治建设情况以指数的形式展示，及时查漏补缺，不断完善监狱的法治生态，从而更好实现行刑价值的最佳化。

一、监狱法治建设指数及其功能

（一）监狱法治建设指数的概念

指数是一个统计学概念，一般是指在统计中反映某一时期某一现象变动情况的相对指标。监狱法治建设指数是指在理论和实践相结合的前提下建立并运用，来对一个国家、地区监狱法治建设状况进行描述和评估的量化数据①张庆斌、林通：《法治监狱初论》，《中国司法》，2015年第5期。。具体来说，监狱法治建设指数分为法治监狱评估体系建构与指数计算方法两部分。前者包括对法治监狱建设水平的整体把握以及评估指标结构的科学设计；后者则以前者为基础，运用科学的方法搜集、处理相关数据并选择恰当的数学模型进行计量。

（二）监狱法治建设指数的功能

就功能来说，法治监狱评估指标体系是描述、量化、评价、指引和预测法治监狱建设的必要手段和重要措施，具体而言有以下几点。

1.描述功能。法治建设是一个系统的工程，想要如实快速全面地把握监狱法治建设的客观情况，需要建立相对完备的法治评估指标体系，以此为参照，考核监狱具体的法治现状，实现法治评估指标体系对监狱法治建设现实的客观描绘。

2.量化功能。通过借鉴评估学和经济学的理论，在理念上、观念上对监狱法治建设进行深入剖析和科学分析；通过数据的搜集和整理，把定性的东西按照法治的标准与要求进行细化和量化②尹媛：《“法治湖南”评估指标体系的建构》，2014年湘潭大学硕士学位论文。。

3.评价功能。通过对法治监狱建设的状况及监狱工作在发展变化中产生的各种情况进行定性或定量的分析，在对数据研究比较中就可以对监狱系统的法治建设状况作出适当的判断和评价。在横向和纵向上分别进行比较，横向比较可以帮助认清某个区域和某所监狱的不足和优势；纵向比较可以认清监狱法治建设在某一特定的时期方向对不对，法治建设进展如何。

4.指引功能。监狱法治建设指数有助于树立科学的、清晰可辨的现代法治监狱目标，引导规划最佳的方法、路径，进而形成对法治目标的普遍认同，从而激发为法治监狱建设竭尽全力的意向。

5.预测功能。借助监狱某一阶段的相对数字化的指标，可以观察其法治建设的发展方向和产生的效果是否与预期一致；采取措施是否产生效果，是否存在偏差。从而及时发现制约当前监狱法治建设工作的主要问题，有的放矢制定针对性治理措施。

二、监狱法治建设指数的必要性与可行性分析

（一）必要性分析

1.法治建设指数的构建为法治监狱建设提供了新的推动力。新中国监狱工作取得了举世瞩目的成就，监狱执法规范化和管理水平不断提高，但也存在一些问题。例如监狱法治建设动力不足，民警法治意识仍需提高等。③郑学海：《运用法治思维推进依法治监有关问题研究》，《中国司法》，2013年第11期。法治建设指数引入了多方评估的主体和方法，采取执法满意度测评等方式激发罪犯及亲属、公众等参与监狱法治建设的积极性，有助于形成良性互动。

2.法治建设指数的构建为监狱现代化提供了可行的路径。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”监狱的现代化，除了技术设备、管理制度的现代化外，监狱法治建设现代化亦是重要一环，是监狱现代化的基础性和保障性工作。没有监狱法治建设，监狱现代化只能是空谈。法治建设指数是监狱法治建设的重要工具和有力抓手，科学设计各项指标，准确量化指数数值，是监狱最终实现现代化的有效途径。

3.法治建设指数的构建为提高监狱行刑和管理水平提供了有效的手段。监狱的发展进入后体制改革时期，社会矛盾不断凸显、押犯结构发生重大变化，罪犯的思想观念急剧变化，社会、人们对监狱工作的要求与标准日益提高。④沙闻麟：《善于运用法治思维和法治方式全面推进依法治监》，《中国司法》，2014年第10期。法治建设指数的建立能够从法治监狱的基本理念、具体内容、建设手段、重要方法等方面探索出一整套有效的手段，成为监狱加强管理创新、促进社会和谐的必然选择。

4.法治建设指数的构建有利于塑造监狱法治文化。法治监狱离不开法治文化的形成。目前，监狱法治研究成果中还没有形成一个全面、科学、系统的评估指标体系，未有作为科学评估刑罚执行质量、监狱管理能力、服务大局水平的法治指标体系。监狱法治建设指数的推出，将会在监狱系统打造一个可以相互交流、沟通的法治平台，凝聚法治共识，营造严格守法的改造氛围，进而全面提升监狱民警以及罪犯的法治意识。

（二）可行性分析

1.理论体系较为完善。法治监狱评估指标体系的渊源要从20世纪60年代的“社会评估指标活动”说起。1968年，美国学者伊万建立了一个包括70项具体指标的法律指标体系。随后，斯坦福大学法学院梅里曼教授等，建立了评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系。⑤钱弘道：《法治指数:法治中国的探索和见证》，《民主与法治》，2013年第11期。2005年，香港法治指数出台，开启了我国法治指数实践的先河。接着，杭州、深圳、昆明、南京、上海、北京等多地推出法治建设指数，积极构建法治政府评估体系，以探索地方法治建设量化评估的科学路径和有效方法。杭州市余杭区是国内法治政府评估体系建设的先行区，尽管人们对余杭等地法治指数评估的方法与结果仍存在一定争议，但无论如何，法治评估指标体系的建立对当地法治环境的改善、经济的发展和社会和谐平安起到了促进作用，这些理论和实践经验为监狱法治建设打下了坚实基础。

2.建立科学的法治建设评估体系已纳入国家发展的战略部署。2012年11月，党的十八大报告将“依法治国”方略提到新高度，即“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，“全面”二字体现了依法治国在空间领域的要求，“加快”二字提出了依法治国在时间上的要求。2013年11月，党的十八届三中全会提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，并要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2020年11月，中央召开全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，提出了法治建设“十一个坚持”，明确了坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化等要求。这些工作部署，为法治监狱建设指明了方向，也提出了新要求。

三、法治建设指数的体系建构实践

浙江监狱的法治建设指数体系建构起步较早。以浙江省第二监狱为例，受余杭区（监狱驻所地）法治政府评估体系建设带动影响，监狱自2002年起便开始进行“监管改造ISO9000标准”的贯标工作，在此过程中，通过汲取国内外的法治建设经验，用量化加权等方法，以数量和评分的形式展示出法治建设的达成程度，反映监狱法治运行的状态，逐步形成了监狱法治建设量化评估的基本模式和方向。在十多年实践中，初步对法治监狱评估体系构建的总体目标、建构原则、指数内容、指标类别、评估主体、评估程序、测算方法等进行了摸索。

（一）总体目标

构建法治监狱评估体系，其总体目标主要包括权责法定、执法严明、程序正当、公平正义、行刑高效等。权责法定是法治监狱的重要基础，严格履行监狱的惩罚与改造罪犯职能，依法设定职责，合理划分权限，做到职权法定、权责统一。执法严明是法治监狱的基本要求，要求监狱依法严格执法，文明管理，规范治理。程序正当是法治监狱的必然体现，要求监狱执法的各个环节都要依照法定程序公正地实施，经得起检验。公平正义是法治监狱的价值追求，要求监狱民警公正廉洁执法，实现执法实体、程序等的公平公正。行刑高效是法治监狱的终极目标，既要求以监狱刑罚执行具体过程中的职能体现，又要求实现行刑综合效应的最大化，最大程度地促进社会稳定。

（二）建构原则

1.合法性原则。要求制定监狱法治指数评估体系不得与现行法律相抵触。这里的法律可以作扩大解释，既包括宪法、法律、行政法规、部门规章等，也包括我国加入的有关国际条约等。

2.科学性原则。要求指标设计必须科学、合理，能准确地反映监狱法治建设的现状和水平，必须有科学的理论支撑，选择联系密切、符合监狱工作实际的数据和资料作为评估指标；必须采用科学的研究方法，在广泛征求专家和实际工作部门意见、建议的基础上，对基本框架和具体指标进行充分思考和论证。

3.实用性原则。指标评估体系不是以评估为目的，而是以评估为手段，客观地检验监狱法治现状，及时查漏补缺，更好地推进法治监狱持续发展。指标的内容要具体明确，逻辑结构严谨，文字表述清晰。指标的测量和计算要具有可行性，便于操作；评分方法、评估步骤、评估等级等要简便易行，讲究实效。

4.民主性原则。在法治监狱法治指数评估体系建立和实施工作中，要充分听取罪犯、罪犯亲属、社会民众、专家学者的建议，充分体现民意，广泛接受监督。

5.可持续原则。在同一时期内对不同地区、不同监狱的法治建设状况进行比较，可以对法治监狱建设状况进行排名，进而达到评价的功能。随着时间的推移，适应于一定时期的指标应当进行适当的修改和完善，这就是监狱法治建设指数的持续发展问题。

（三）指数内容

法治实现的前提是良法善治，法治监狱的内涵主要反映在监狱法治、依法治监的过程、状态和结果上。⑥郑学海：《运用法治思维推进依法治监有关问题研究》，《中国司法》，2013年第11期。归结来说，法治监狱的科学内涵主要包括：依法全面履行监狱职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，形成完备的监狱制度规范体系；规范权力运行，完善管理机制，严格履行职责，提升工作效益，形成高效的依法治监实施体系；坚持严格规范公正文明执法，强化执法监督，深化狱务公开，严肃责任追究，形成严明的监狱规范执法体系；从组织、人员、管理、机制上强化保障功能，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大监管执法内容法定程序，形成有力的监狱法治保障体系；注重教育培训，强化实践锻炼，培养法治思维，提高法治素养，推进队伍建设，形成崇法守法的监狱法治意识系统。通过实践归纳，笔者认为法治监狱评估指标的基本内容应包括以下几个方面。

1.制度指数：形成健全的监狱制度规范体系。监狱制度规范分为监狱法律、监狱管理制度、刑务制度、警务制度、监督制度等。⑦于爱荣、王保权等：《监狱制度论》，《河南司法警官职业学院学报》，2012年第3期。一般来说，评价法律和制度的好坏，标准有两个：一是法律、制度的设计是否科学合理；二是是否能经受实践的检验。在社会变革和转型期间，要求监狱各项制度也能适应社会环境的变化，调整形成适应社会要求的组织机构、运行机制。制度指数在实践中的评估包括监狱法律法规、规章制度建设完备度及具体的质量情况，设置规章制度合法性、合理性、程序性审查状况，规范性文件“废改立释”相关数据，以及权利义务相关主体、专家、群众对法规、规章的评判情况等指标。

2.实施指数：形成高效的依法治监履职体系。一方面，要按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的基本要求，完善监狱决策流程，健全行政决策程序，建立法治监狱的运行机制。另一方面，要严格履行法定职责，维护安全稳定、加强民警管理、强化罪犯教育、维护罪犯权益等。例如，浙江监狱系统在2021年制定《分监区民警一日工作要点》时，就多人次、多层级地开展基层调研、专家论证、民主意见征集，数次下发意见征求稿进行集体讨论等。

3.规范指数：形成严明的监狱规范执法体系。一是规范监狱执法，严格落实依规执法、严格遵循法定程序、依法行使自由裁量。二是运用法治思维强化执法监督，包括狱务公开透明度、行政复议量、行政诉讼量、信访量等。三是全面实行执法责任制，岗位职责明确、执法评议考核、过错责任追究等。四是执法活动公开化，落实狱务公开，建立信息反映渠道。例如，浙江一直实施监狱开放日、监狱长接待日、聘请“执法监督员”等，将一切狱政管理活动纳入法治轨道。

4.保障指数：形成有力的监狱法治保障体系。一是组织保障，深化监狱机构改革，推进机构、职能、权限、程序、责任“五法定”；建立法制工作机构，完善监狱法律顾问和公职律师制度；规范教育培训制度，健全民警执法权益保障机制。二是运行保障，在建章立制过程中注重广泛听取意见，确保顶层设计合法合理，做到兼顾各方；细化监狱分工责任制，落实分级授权、按岗设权、按事行权要求，编制权力责任清单，完善内部权力制约机制；健全廉政风险防控和预警机制，形成强有力的监督制约机制。三是技术保障，开发各类应用管理系统，实时记录重大执法行为和突发事件，做到全程留痕迹，实行监狱行政审批、罪犯管理、计分考核、行政与刑事奖惩等管理与执法事项的网上流转、网上审批、网上监督。四是反馈保障，健全罪犯及家属诉求表达机制，加强与驻监检察室、法院、武警及当地政府等单位的联系，为公安、检察院、法院、律师办案取证等工作创造良好的平台，不断改进监狱内部法治环境。

5.普法指数：形成崇法的监狱法治意识系统。全面建设法治监狱，首先，必须打造过硬的执法队伍，培养民警用法治思维治理监狱的意识；增强民警学法的内驱力，对全体监狱民警进行法律业务培训，鼓励民警参加法律职业资格考试，掌握法治知识；加强监狱民警法治实践锻炼和法律逻辑推理锻炼。目前，浙江监狱系统与浙江大学光华法学院等高校、机构合作，联合培养监狱系统内的法律高层次人才。其次，强化罪犯法治教育，开设罪犯普法课程，举办法治讲座等。例如，浙江在实践中采用民警法律知识宣讲团、公职律师法律服务工作室、与驻地司法局联合开展临释罪犯普法教育考试等形式。最后，广泛开展狱内外普法宣传，向社会公众宣传监狱执法理念与效果，发挥教育公众和预防犯罪功能。

（四）指标类别

指标的类别更像是一个多维度的坐标，从横向来说，分为客观指标和主观指标；从纵向来说，分为动态指标和静态指标。

1.客观指标和主观指标。客观指标是指用来反映监狱法治客观存在状况的指标，是对监狱法治建设的发展程度和真实水平之客观反映。主观指标则是有行为能力的评价主体对监狱法治现象的主观感受，也称感觉指标，表现为人们的心理状态、情结、愿望和满意程度等心理反应。

2.静态指标和动态指标。静态指标是对某国、某地区或某所监狱法治建设在某一时刻的水平进行评估，反映监狱法治建设在特定的时间和空间范围内所存在的现实状况，具有评估的现实显现功能。动态指标则是对监狱法治建设与发展状况从纵向和横向发展预期两个方面进行的评估，反映监狱法治建设在未来一段时期内的发展趋势和走向，具有评估的预测预警功能。

（五）评估主体

评估主体是监狱法治建设的核心要素，是推动法治评估体系运转的主轴。浙江在实践过程中，充分吸取其他地区法治建设经验，将法治评估的主体拓宽至专家评估和人民群众评估的范围，增强评估过程和评估结果的可信度，避免了以上级考下级的自上而下的形式弊端。

具体来说，监狱法治建设指数的评估主体可分为内部评估组、外部评估组和专家评审组。内部评估组由上级司法行政部门、监狱主管部门、监狱民警和罪犯组成，选择这些人的理由是他们是整个法治评估体系实施和具体参与的主体，对法治评估中的实务有充分的了解，能够客观公正地评估。外部评估组通常选择那些不直接参与监狱工作的地方政府工作人员、从事法律工作的人员和罪犯亲属组成，一般邀请记者、社会权威人士或者专业评估中介组织参加，选择他们的理由是他们以外部人员的身份来看监狱的法治建设，既能够站在公众的角度来监督，同时也可以从不同专业的角度来评价法治状况。专家评审组由各地法官、检察官及知名专家学者组成，他们具有较深的专业知识，对监狱法治的动态有深刻的、前瞻性的眼光，可以发现法治建设中的问题。在评选的过程中，每组成员的选择也是从事先建立的评委库中随机抽选产生，增强可信度。

（六）评估程序

结合监狱法治建设的实际，建议采用“监狱自评→省监狱管理局会评→司法部（监狱管理局）终评”的模式。评估按照以下程序进行。

首先，是由各监狱根据法治建设指数的标准进行自我评估，并形成评估报告。各监狱由相关领导、专家组成评估领导小组，按要求组织评估主体对各指标严格地进行打分。

其次，省监狱管理局成立法治建设指数评审委员会，由相关领导、专家组成综合性评审组，经初步审查认为各监狱的状况可能符合法治指标的标准，组织专业的评估人员对监狱自我评估材料进行审查，并作出初步判断与意见。在综合评审组作出同意进行评估的决定后，省监狱管理局评审委员会正式进行评估分析，撰写评估报告。

最后，司法部（监狱管理局）协调全国政法系统的专家组成评审组，进驻所在监狱，深入现场进行实地的核对、检查、调研。按照全国标准，结合监狱自评的情况以及省监狱管理局的评估分析报告，最终给出一个评估结果。

（七）指数的测算

1.指标算法

在法治指标体系中，各指标因其功能和性质的不同，在揭示监狱法治发展状况的地位和作用也是不一样的。依据目前法治评估的理论和实践，以及充分借鉴社会和经济学中的统计等相关学说，指标权重的确定有主观法和客观法两大类：主观法是评估主体根据对各个指标的主观重视程度而赋予权重的一种方法，主要有德尔菲法（又称专家调查法）、循环评分法、二项系数法、层次分析法等；客观法是根据指标自身的作用和影响确定权重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚类分析、判别分析等多元分析方法。比较常用的是层次分析法、德尔菲法。

（1）层次分析法。层次分析法是按照问题的总目标、各层级指标及最底层指标的顺序，通过定性和定量方法分解得出不同层次的基本构成，然后利用评估学上的基本理论，即特征矩阵向量的方法，求得每一层次各元素对上一层次元素的优先权重，最后用加权和的方法递阶归并得出各指标对总目标的最终权重。层次分析法特别适宜于具有分层交错的目标系统。

（2）德尔菲法。德尔菲法又叫专家调查法，是指在整个系统内，专家采用不记名的方式发表对某类问题的看法，系统外的人对专家意见进行统计整理，并将整理的调查结果反馈给各位专家。经过反复分析整理专家们的意见和共识，最终得出一个意见趋向集中的方案。德尔菲法不发生横向联系，专家们单独自主地运用自己的专业知识对事物进行评价，使得那些需要作出决策和规划的工作变得更为科学和合理。为此，该方法被迅速广泛采用，显示出了其科学性和可使用性。

2.数据采集

评估信息与数据的收集可以采取多种方式进行，一般常用直接的法律统计数据方法和间接由社会调查获得数据的方法或者是二者的结合。监狱法治建设指数当中的数据采用法律统计数据的方式进行。一方面，因为这些数据大多数来源于被评估的职能部门和机关，获得的方式便捷，获得的信息真实、准确。另一方面，职能机关作为被评估的对象，他们的工作成果直接能反映工作的性质与成效，使得数据具有有效性和针对性。不过任何数据的取得总会产生偏差，目前只能做到以多种方式互为补充，实现基本数据采集的真实、客观、全面。在监狱法治建设指标评估体系中，按照层级之间的关系逐级得出特征向量进行加权平均，其分值由内部评估组、外部评估组和专家评审组三部分组成，其中内部评估组得分占40%，外部评估组得分占30%，专家评审组得分占30%，进而得到相对科学的评估分值。

3.实施路径

（1）由易及难推行。法治建设指数作为监狱一个新事物，接受需要一个过程，应当先从积极性高的个别监狱或监狱管理局推行，由点及面地进行。评估指标也应先简后难，然后在实践中不断细化。例如，目前监狱法治建设指数中将法治基本条件概括为制度指数、实施指数、规范指数、保障指数和普法指数五个方面，但随着时间的推移，一些新的问题会不断出现，一些指标需要适时地进行调整。此外，考虑到我国监狱管理体制，评估以省（市、自治区）监狱管理局为主，包括具体组织、指标评估都在体制内运行，今后条件成熟时可由监狱管理部门主导委托第三方（科研院所）评估。

（2）政策的配套支持。监狱法治建设指数的构建是一个系统工程，需要各级司法行政机关和监狱管理部门及监狱的支持与配合。为了确保指数评估工作顺利推进和目标实现，分别应从制度的制定、考核评定工作的组织保障、数据采集机制的完善、结果运用与反馈机制的建立等方面提供政策支持，形成强有力的激励约束机制。既要强化内部制约，也要注重外部监督，要加强司法、法院、检察院等的监督，保持其独立性和权威性。

（3）立法化探索。目前监狱法治建设指数在立法领域仍是一片空白，对监狱法治建设指数尚缺乏一项具体的制度规范，急需通过部门规章等形式来对其进行规范。例如，通过部门立法来规制其指标设定、评估方法，评估主体等内容，使监狱法治建设指数的推广更具统一的参照性，从而体现全国、各地区监狱的法治状况，以量化的指标确切地标明监狱法治的程度，并使得监狱法治之路走得更好，走得更远。

四、监狱法治建设指数实践中存在的问题

（一）监狱法治建设指数本身具有一定的局限性

指数毕竟是一种抽象的概括，监狱法治建设指数也只是一个具有表象性的统计计算结果，而监狱法治建设关联着方方面面的各种因素，因此，凭靠一个指数是无法精准地反映出监狱真实的法治状态，这也使得“监狱法治建设指数”本身公信力存在可质疑的因素。实践中主要存在以下几个方面的问题。

1.监狱法治建设指数存在一定的滞后性。法治监狱是动态的，监狱发展是一种螺旋式的不断发展和完善的过程，虽然监狱法治建设的本质不会改变，但在不同地域、不同历史时期内，法治监狱的内涵和外延会发生变化。实践中，监狱法治建设指数需要在各项指标的实际展示形式较为成熟时才会进行更进，并且指数的修订又是一个较为复杂的过程，不可避免地导致法治建设指数具有一定的滞后性，很难非常精确客观地反映某一阶段内某所监狱的法治发展实时状况。

2.指数会受主观影响。任何指标化评估体系都是由人来设计并完成的，其中必然会包括大量的主观信息，这些主观信息会因为身份、背景、知识结构、实际处境等原因出现差异，甚至与现实出现较大反差。实践中，监狱法治建设指数不可避免具有一定的主观性，数据采集的难度较大，统计的口径不统一，导致采集数据信息的真实性和准确性存疑。

3.评估的高要求。监狱法治建设指数对采集数据的精准性有着较高的要求，由于监狱在不同地区间发展的不平衡，况且在同个地区监狱的法治稳定性也存在着差异，这也影响着法治建设指数所能反映监狱法治状况的精准程度。抓好监狱法治建设指数并不等同于搞好了法治监狱本身，它只能从特定的某方面或者综合的角度对法治建设进行评估和诠释，而一旦这种评估体系得出的结论不能反映出真实的信息，甚至反映的是错误信息，这对法治监狱建设的影响就会是负面的。

（二）对监狱法治建设指数的认识需要一个过程

近年来，确保监狱的安全稳定，杜绝罪犯脱逃、死亡已成为监狱工作的主要考核指标。只要发生罪犯脱逃、罪犯非正常死亡，当值或相关民警必然要承担轻则行政处分、重则追究刑事责任的后果，即使罪犯是正常死亡，也会对当值民警造成很大压力。因此，导致民警的执法理念出现了偏差，部分基层民警误认为看住人就行，不出事就是功，没有多大心思考虑提升改造质量和推进监狱法治建设，使部分民警对法治建设指数评估工作有排斥心理。

不完善的法律对监狱法治建设也产生了负面影响。1994年《监狱法》颁布实施标志着我国监狱工作步入了依法治监、依法执法的阶段。但在具体的执法实践中，与此相配套的《监狱法实施细则》至今仍未出台，一些原则性条款在实践中缺乏可操作性。涉及监狱工作中的一些执法环节还是依照经验或惯例进行操作。从实践来看，法律、法规与部门的规章制度没有完全配套，一些省份和监狱自订了一些未经严格审定的办法，从而影响了全国监狱法治建设的进程。目前，基层民警日常管理中大多还是经验型管理模式，监狱之间、监区之间的执法、管理程序和要求还有很多不一致的地方，缺乏规范统一的标准，这与法治监狱的要求不相适应。

（三）监狱民警素质对法治建设指数实施的影响

随着社会转型的深入，监狱民警面对新的形势和复杂问题，传统的思维已不能适应监狱工作发展的需要。在处理事情和解决问题的时候，有的民警不善于运用法治思维和法治方式去应对，不善于数据赋能应用现代科技，有的监狱民警甚至还停留在老思路、老套路和老做法上，认为只要处理结果没有问题，程序的事可以变通或事后补正，程序可有可无，该讨论的不讨论，该上会的不上会，程序走过场，对罪犯的处罚没有遵守呈报审批、公示公开和告知复议等程序，等等。这样势必直接影响监狱法治建设指数的评估分值，评定结果反过来又让监狱民警对指数评估工作不配合，甚至存有抗拒情绪，加大了监狱法治建设指数推行的难度。

五、监狱法治建设指数发展展望

监狱法治建设指数的发展应当紧抓数字化改革契机，积极融入“智慧法治”元素，充分展示社会主义司法制度的优越性。

（一）紧抓数字化改革契机

科学技术的发展，为解决监狱法治指数测算中数据记录难、数据口径难统一、指数滞后性等问题带来了解决办法。下一步，监狱法治建设指数的发展要紧抓数字化改革契机，吸收采用相应的科技管理监狱的方法和手段，充分发挥“智慧法治”的优势。

1.在指数中增加智慧内容。智慧与法治看似是完全无关的两个点，但随着社会的发展，这两者又是密不可分的。例如，信息技术可以提供科学的数字模型，让法治指数的测算更加便捷高效；同时，技术可以实时监控、记录法治建设的每一个细节，让整个法治指数更加客观、公正和精准。因此，要努力认识、掌握和利用信息化、智能化技术，在充分考虑监狱系统的各项管理和业务工作需要基础上，建立以计算机网络技术、通信技术、电子技术应用为支撑的监狱管理信息化工作平台，完善指挥中心、电子政务、OA系统、狱情分析、民警实绩考核等信息系统，构造管理的信息化，努力实现执法过程全程受控、信息数据实时记录。

2.构建综合执法办案平台。综合执法办案平台以实现网上智慧执法办案为目标，是根据民警执法权改革的方向与要求设计与创建出的集数智一体化的执法办案平台。该平台主要把民警呈报减刑、假释等五大类执法权的行使纳入其中，划分相应功能区块，制定相应流程标准，所有执法行为全过程平台上处理，最终实现网上全流程智慧化执法办案，真正达到监狱民警执法办案的严格规范、高效高质、公平公正。监狱法治建设指数的发展，若能有综合执法办案平台提供的数据支撑，其统计的便利性、数据的精准性将得到很大的提升。另外，综合执法办案平台本身即是监狱法治进步的一大体现。

3.大数据治理为监狱法治指数发展提供保障。一是安全保障。数据治理政策和规则的制定，可以保证在主要业务和跨业务职能间采用一致的数据标准，从而为法治指数测算创造统一的应用环境。同时，在数据资源目录和地图、数据共享交换与服务、数据处理规范、数据资源整合、数据安全与监控等领域开展统一的大数据治理，有助于提高监狱数据的安全性、完整性与一致性。二是数据保障。通过建立并遵循数据相关的规则、标准和过程，有效的数据治理可以产生高质量的数据，进而增强数据的可信度。三是发展保障。有效的数据治理可以通过提升优化数据架构、数据质量、数据标准及数据安全，推动数据服务实战、数据驱动创新的能力。与此同时，通过进一步释放数据价值，又可以反过来促进监狱法治指数建设目标的实现以及具体业务的需求。⑧郑曦：《大数据治理体系助推监狱治理现代化》，《中国司法》，2021年第1期。

（二）探索推广监狱法治指数建设

具体来说，需要进一步在制度机制上系统总结经验，使其成为基层治理的一种新模式。

1.要提升法治政府建设的落实力。要坚持强化正面激励和反向倒逼，自觉提高民警职工的法治思维和法治方式。不断完善导向机制，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准；不断完善培养机制。健全完善各级党委（党组）中心组学法、会前学法等学法用法制度；不断完善考核机制，将法治监狱建设成效作为衡量监狱领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩指标等指标体系。

2.要明确法治指数建设的适用性。有的监狱地处偏僻，社会融合度相对较低，如果照搬模式，可能难以操作，也难以达到预期效果。因此，要充分考虑被推广监狱的特点，保证其灵活性，防止因“灵活”创新而走样变形，产生权力越位、错位、失位等问题。

3.要重视被推广地区的群众满意度。监狱法治指数建设应把群众满意度作为各项工作的出发点和落脚点。这当中的群众不仅包括社会人民群众，也包括监狱的民警职工等。特别是进入万物互联时代，应当更注重各地监狱自身法治服务意见建议的收集，通过大数据等海量数据信息分析机制，及时梳理反映群众的法治需求，充分考虑群众的可接受度，不增加民警的工作负担。