精心打造矛盾纠纷多元化解“塞上枫桥”调解品牌

冯自保（宁夏回族自治区司法厅党委书记、厅长）

党的十九届六中全会明确指出，全面推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。这为我们开启基层社会治理绘制了总蓝图，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。近年来，宁夏回族自治区司法厅坚持发展新时代“枫桥经验”，精心打造矛盾纠纷多元化解“塞上枫桥”调解品牌，积极探索基层治理体系和治理能力现代化建设，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。

一、牢牢把握调解为民第一属性

坚持司法为民的发展思路，落实到司法行政工作中就是要始终把“人民”二字放在最重要的位置，抓住人民调解为人民这个原则，切实将司法为民宗旨体现到人民调解各个环节，围绕加大服务群众力度，提升司法为民温度，为基层社会法治建设提供有力法治保障。

一要把准“为了人民”的出发点。群众利益无小事、一枝一叶总关情。习近平总书记强调，坚持以人民为中心的根本政治立场，必须牢固树立以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉，促进人的全面发展，维护好、实现好人民群众的根本利益作为一切工作的根本出发点、落脚点。当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生深刻变化，这些矛盾纠纷涉及群众生产生活的方方面面，直接涉及群众切身利益，如果发现及时、处理得当，就能变消极因素为积极因素；反之，就可能激化矛盾，甚至转化为治安和刑事案件，有的还可能引发群体性事件，影响到社会安全稳定。人民调解位于预防化解矛盾纠纷的第一线，往往最先接触各种矛盾纠纷，也最了解矛盾纠纷产生变化的原因，通过人民调解化解矛盾纠纷具有天然优势，能够最大限度把矛盾纠纷化解在基层，把风险隐患消除在萌芽状态，这是坚持党的群众路线、切实维护好群众合法权益的具体体现，对于巩固党的执政基础、确保社会和谐稳定至关重要。站在新的历史起点上，我们必须切实提高政治站位，把人民调解工作作为长期的中心工作和首要的职责任务，摆在第一位，始终坚持人民调解为人民，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民群众对美好生活的新需要，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

二要瞄准“依靠人民”的着力点。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议中指出，要推进法治社会建设，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。社会治理是一项系统工程，法治是社会治理的最优模式。人民调解是一项具有中国特色的法律制度，人民调解委员会是依法设立的群众性组织，具有高度的自治性、群众性和民间性，充分契合和体现了共建共享、依法治理、源头治理等现代社会治理理念。人民调解工作是运用法治思维和法治手段，通过自愿、平等的方式解决矛盾纠纷，实现群众自我教育、自我服务、自我管理、自我监督，是人民群众参与社会治理的有效途径和重要形式。人民调解的过程，就是宣传社会主义法治、弘扬社会主义核心价值观，引导广大人民群众尊法学法守法用法的普法过程，有助于形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。

三要找准“惠及人民”的落脚点。社会稳定的基础在基层，关键在基层。当前，我国正处于转型发展的关键期、深化改革的攻坚期，也是经济社会风险和矛盾的凸显期，各类社会矛盾纠纷错综复杂、易发多发，维护社会和谐稳定面临新任务、新挑战。调解作为我国特有的矛盾解决方式，解决纠纷方便快捷，不伤感情，公益免费，容易被矛盾纠纷双方当事人接受，促进当事双方和解息诉，真正实现“案结事了”，其“医小病、防大病、治未病”的“社会免疫系统”独特功能和价值，是其他纠纷解决方式难以实现和替代的。长期以来，广大人民调解员长年累月奔走在田间地头、街头巷尾，深入排查矛盾风险隐患，广泛收集信息掌握情况，依法及时就地化解矛盾纠纷，充分发挥了人民调解维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用，为推进平安中国、法治中国建设作出了重要贡献。同时也要看到，随着经济社会快速发展和改革不断深化，社会矛盾纠纷呈现出新的变化和特点，矛盾纠纷主体更加多元，纠纷类型更加多样，调解难度不断增大，维护社会和谐稳定的任务更加艰巨而繁重。这就要求我们要勇挑重担，积极作为，努力把矛盾吸附在当地、把纠纷化解在萌芽、把问题解决在基层，防止和避免“小事拖大、大事拖炸”，切实维护社会和谐稳定。

二、牢牢把握维护稳定第一责任

集中开展矛盾纠纷排查化解工作，是党中央从维护社会和谐稳定大局出发作出的长期部署。防患于未然，构建全覆盖无疏漏的排查化解网络，破解社会治理难题，是一项严肃的政治任务。

一要坚持排查在先，处置在早，着力抓好矛盾纠纷排查预警。人民调解工作成效如何，最终体现在矛盾纠纷的及时发现和有效化解上。实践证明，对矛盾纠纷，第一时间发现，第一时间化解，效果最好。要按照“排查得早、发现得了、解决得好、控制得住”的要求，进一步强化预防意识，前移工作重心，充分发挥人民调解组织网络体系完备和人民调解员熟悉社情民意的独特优势，进一步构建完善横向到边纵向到底的矛盾纠纷排查网络，建立起排查化解矛盾纠纷的长效机制。要完善信息收集、报送、分析、报告制度，确保信息报送的高效和准确。结合“扫黑除恶”专项斗争，全面掌握本辖区本单位存在的各种矛盾纠纷和不稳定因素，做到矛盾纠纷早发现、早预警、底数清、情况明。要密切关注涉黑涉恶、非法集资等可能引发群体性事件或群体上访的矛盾纠纷，密切关注边界纠纷、民间借贷纠纷等热点、难点领域，立足早报告、早控制、早解决，防止矛盾纠纷隐患蔓延、扩大。确保第一时间排查、第一时间处置、第一时间上报，积极配合党委、政府及有关部门疏导化解。

二要坚持抓大防小，应调尽调，着力及时就地化解矛盾纠纷。要落实属地原则，切实把矛盾纠纷化解在基层和初始。要坚持应调尽调，立足抓早抓小抓苗头，及时就地妥善化解纠纷，防止因处置不及时、不到位引发治安案件、刑事案件、群体性事件。要通过说服、教育、规劝、疏导等方法，晓之以理、动之以情、明之以法。促进当事人平等协商、自愿达成调解协议，不仅要实现案结事了，还要实现公平正义。要围绕服务和保障民生，加大对拖欠农民工工资、侵犯妇女儿童、老年人合法权益等矛盾纠纷的排查化解力度。要继续聚焦信访矛盾，及时发现信访苗头，积极做好信访案件的协调和化解工作，防止信访问题激化升级。对于党委、政府关注的信访积案以及重大疑难复杂矛盾纠纷，要积极发挥作用，精心协调、组织辖区内调解组织主动介入，敢于啃“硬骨头”。要加强内聚外联，充分发挥系统内律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者、法律援助工作者等法律服务资源优势，形成化解信访案件、复杂疑难案件的工作合力。对调解不成的信访案件和不适合调解的矛盾纠纷，积极引导当事人通过仲裁、行政调解、司法调解等途径解决。

三要坚持专业引领，专职为先，着力完善组织强化队伍。人民调解组织和人民调解员是调解工作的具体承担者，肩负着化解矛盾、宣传法治、维护稳定、促进和谐的职责使命。要大力发展企业人民调解组织，重点加强劳动密集型企业、大中型企业、改制企业等企业人民调解组织建设，及时排查化解企业内部矛盾纠纷；要建立健全商会人民调解组织网络，及时有效化解涉及商会会员的各类纠纷；要积极发展行业性、专业性人民调解组织，坚持以社会需求为导向，对矛盾纠纷集中、相关行业主管部门大力支持、设立单位有能力保障的行业、专业领域，及时推动设立人民调解组织。要大力加强专职人民调解员队伍建设，认真贯彻执行中央政法委、司法部等六部门《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，按照财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》的程序和要求，逐步加大政府购买人民调解服务的力度；要把增加专职人民调解员人数作为提高调解工作质效的重要举措来落实，要把增加专职人民调解员比例作为加强人民调解工作的基础工程来抓，努力建设一支政治合格、热心公益、公道正派、秉持中立，会做群众工作，善于化解矛盾纠纷的高素质人民调解员队伍。

三、牢牢把握改革创新第一动力

增强人民调解工作改革创新的能力，既是新时代对基层司法建设提出的新的更高要求，又是推动“塞上枫桥”升级的必由之路。

一要强化信息驱动。推动数字赋能是新时代人民调解信息化的有力抓手，着眼于人民调解工作便民性、社会性、专业性的特征，需要全面落实数字化改革的工作部署。建立线上行业专业调解平台，依托法律服务自助终端等移动设备，汇聚线上、线下互联提供调解服务，将流程化工作通过智能化辅助手段提高基层治理效率；探索市、县、村（居）三级线上纠纷调处流程贯通机制，畅通信访大数据平台和矛调中心平台之间的案件协同处置；推动建立“智慧调解”专家库，根据各地多发矛盾纠纷特征配齐配强专职人民调解员，确保行业性专业性调委会、镇街调委会配备有一定数量的专职人民调解员，并为专职人民调解员建立调解等级、调解年限、调解案件数、调解成功率、公众评价等大数据的分析研判平台，实现全系统各类人才资源大整合。

二要强化衔接联动。要加强人民调解与行政调解的衔接联动，推动在公安派出所、交警队、信访等有关部门设立派驻人民调解工作室，建立公调对接、交调对接、访调对接等工作机制，对适宜人民调解的，引导当事人通过人民调解方式化解。要建立人民调解与司法调解联动机制，在基层人民法院设立诉前人民调解委员会和派驻人民调解工作室，对适宜通过人民调解方式化解的纠纷，通过诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解等方式，实现人民调解与司法调解的有效衔接。要有效落实人民调解协议司法确认制度，进一步巩固调解成果，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。

三要强化资源整合。化解社会矛盾，需要多措并举，综合施策。要充分发挥律师、基层法律服务工作者、法律顾问等专业优势，组织引导他们积极参与人民调解、行政调解、行业性专业性调解等工作。要加强与公证、司法鉴定、法律援助等衔接配合，对于具有给付内容的调解协议，引导当事人办理公证，赋予强制执行效力；对于调解过程中需要司法鉴定明确责任的，及时引导当事人进行司法鉴定；对于符合法律援助条件的，积极协调法律援助机构为当事人提供法律援助。要加强与仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等衔接配合，对于调解不成或不适宜调解的，积极引导当事人通过仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等方式解决，努力形成闭合式矛盾纠纷解决链条，确保矛盾纠纷得以依法及时有效化解。

四要强化经费保障。加强人民调解工作经费保障，对于发挥各级人民调解组织作用具有十分重要的意义。要根据各地经济社会发展情况和财政状况，将人民调解工作经费列入同级财政预算，用于司法行政机关指导人民调解工作、人民调解委员会工作补助、人民调解员误工补贴以及调解个案补贴，以保障人民调解工作的正常开展。在人民调解工作经费中列支宣传、培训、工作规范、表彰奖励等，保障人民调解员业务能力提升，为调解员成为行家里手搭建有效平台。按照自治区财政厅、司法厅修订的《宁夏回族自治区人民调解员以案定补管理办法》，各地根据本地区经济社会发展水平和人民调解工作实际，建立个案补贴标准动态调整机制，对调解员排查、发现、上报的矛盾纠纷线索，特别是可能引发重大上访、集访和群体性事件的矛盾纠纷信息线索，可予以适当补贴。对工作突出的人民调解组织和人民调解员采取“以奖代补”的办法予以工作性奖励，形成人民调解工作常态化激励机制。

四、牢牢把握服务群众第一要务

习近平总书记指出，人民是我们执政的最大底气。这就要求我们增强服务群众的使命感和责任感，把为人民造福的事情办好办实，切实为群众提供精准、多元的调解服务。

一是积极为人民群众提供精准化的矛盾纠纷“排查”服务。依托人民调解“四张网”，在楼院、村组设立人民调解信息员队伍，发展调解志愿者队伍，坚持经常性排查与集中排查相结合，针对重点区域、重点行业，组织开展“拉网式”“滚动式”矛盾纠纷排查，多渠道、全方位收集社会矛盾纠纷信息，及时了解、发现、掌握各种矛盾纠纷和苗头隐患，围绕全国“两会”、党代会重要会议和时间节点，重点加强积案清理和重大疑难纠纷的化解，确保不发生因调解不当或不及时而引发矛盾激化、群体性事件，积极营造和谐稳定的社会环境。

二是积极为人民群众提供精准化的矛盾纠纷“预防”服务。立足经济高质量发展需要，服务黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，联合自治区工商联等部门制定下发《关于在国有企业加强人民调解工作的意见》《关于在民营企业加强人民调解工作的意见》，通过设立调解组织，开展调解服务，有效预防、化解经济转型升级过程中的各类法律风险和矛盾纠纷。开展常态化矛盾纠纷排查调处，把人民调解作为重要举措，融入服务经济社会发展的组合拳之中，积极为市场主体提供及时、普惠、精准的人民调解服务，预防、化解经济转型升级过程中的各类法律风险和矛盾纠纷。

三是积极为人民群众提供精准化的矛盾纠纷“化解”服务。及时向社会公开人民调解服务清单目录和服务指南，依托“12348”公共法律服务热线平台，开通“人民调解热线”，建立人民调解QQ群、微信群，设立“网上调解室”“说和室”，构建线上线下的立体调解格局，运用“互联网+”思维，拓展线上服务互动载体平台，打造“线上+线下”“引导+参与”的调解方式，积极营造“有纠纷，找调解”的社会氛围，为人民群众提供精准、普惠、便捷的调解服务。