铁路应急管理体系优化研究

刘 俊

（中国铁路南宁局集团有限公司 办公室，工程师，广西 南宁 530029）

进入新时代，在铁路高质量发展的新形势下，铁路应急管理面临新的课题。创新应急管理理念，加强铁路应急体制、机制和能力建设，对提高铁路应对突发事件能力，最大限度减少铁路突发事件发生，降低突发事件造成的损失和影响，科学、快速、有效处置突发事件，保障旅客安全、舒适、便捷出行，具有重大现实意义。

1 应急管理体系现状

目前，各铁路局集团公司应急管理的机构和职责分工还保留着传统方法。应急办设置在办公室，负责应急总体预案管理，向国铁集团等报送应急信息；设立应急指挥中心，与调度所同属一个机构，承担应急救援工作的组织、协调和指挥等职能；运输部负责应急工作分析、考核，组织或参与大型综合应急演练管理；安监室负责与铁路安全监管等机构的日常工作联系并报送相关应急事件信息，组织铁路应急事故的调查和处理；各专业部门负责本系统的专项应急预案、应急事件处置和专业应急培训演练。

2 应急管理体系存在的问题

2.1 应急管理理念认识不够全面

新形势下应急管理正在经历从被动应付到主动保障的战略转变，部分部门和单位对新理念认知程度与科学、规范、系统、动态风险治理机制要求存在一定差距。

2.1.1 “以防为主”理念树立不牢 推动应急管理从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重导向不够有力，“防、抗、救”结合不够紧密，存在安全管理、隐患排查治理、风险辨识和预警与应急管理相分离的问题，导致突发事件数量不少。

2.1.2 “精准治理”理念理解不深 部分部门和单位没有牢固树立起“精准治理”理念，涉及高铁和旅客列车应急处置事件时间偏长，影响应急工作质量和成效，暴露出应急预案编制、抢险救援组织等工作的科学性、针对性、精准性有待提升。

2.1.3 “依法管理”理念认识不够 中国铁路南宁局集团有限公司（以下简称“集团公司”）应急工作的依法规范管理水平存在短板，对安监室、应急指挥中心、运输部、调度所各自职责未明确界定，存在相互推诿扯皮现象。

2.1.4 “社会共治”理念落实不畅 铁路长期以来实行垂直化、封闭式管理，部分部门和单位未形成“社会共治共享”理念，与地方政府和企业力量、资源、装备协同应急处置意识不强，路地联防联动机制不健全，全社会“大应急”格局尚未形成。

2.2 应急管理体系不够健全

集团公司应急管理体系仍沿袭铁路管理体制改革前的制度安排和思路做法，应急职责、应急资源、应急信息条块分割，难以适应“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、高效运转”的现代化应急管理体系最新要求。

2.2.1 应急职责分散 《国家突发公共事件总体应急预案》根据突发公共事件性质主要分为自然灾害、安全事故、公共卫生、社会安全四大类。从集团公司层面来看，公共卫生、社会安全类事件应急管理职责集中明确，自然灾害、事故灾难类应急管理职责相对分散。集团公司20个专项预案，日常办事机构分别设在不同部室且每个部室均负有不同的应急职责。应急处置机构和职责高度分散，造成权责不匹配、管理条块分割、小马拉大车等问题，无法真正做到统一协调指挥和高效处置。

2.2.2 应急资源分散 集团公司绝大部分应急的人力、物力、财力如无人机等应急救援、巡视检查设备，均分散在各系统、各单位，缺乏统一、集中调配使用，影响应急处置效率，存在资源浪费现象。各专业系统应急管理专家没有统一管理，均是由各部门自行组织评定、管理、考核，专家队伍整体素质和作用发挥参差不齐。

2.2.3 应急信息分散 集团公司应急指挥系统缺乏统一规划，各部门间、部门和基层单位、单位与单位间信息无法实时共享、互联互通，铁路与地方间灾害预警和突发事件信息共享不及时、不对称问题突出，影响路地联合协作应急处置成效。

2.3 应急能力建设不够完善

科学高效的应急处置需要有现代化应急能力作为保障，集团公司近几年虽取得长足进步，但应急能力建设仍亟待加强。

2.3.1 二级应急指挥能力建设滞后 目前集团公司应急指挥中心建设改造工程正在推进，软硬件配套设施功能尚不完善，基层单位安全生产指挥中心建设参差不齐。

2.3.2 应急专家队伍素质不高 应急救援专家队伍由铁路运输、机务、车辆、工务、电务、卫生防疫、工程建筑等技术人员兼职，缺少应急领域专职人员，应急救援专业能力不足，如集团公司应急指挥中心，没有配备专职人员，各部门值班人员承担应急处置职责，人员不固定，专业应急知识和综合指挥能力不强，严重影响应急处置质量和效率。在应急事件处置过程中部分生产一线干部职工暴露出缺乏应急实战技能和经验，无法做到科学高效处置。

2.4 应急预案管理存在漏洞

部分预案与实际不符，如46 个集团公司层面、177 个基层单位层面预案为高铁开通前制订，无法满足全面进入高铁时代的形势要求。公司制改革引入新体制、新机制，但预案修订进度缓慢，仅修订各类预案252个，不到预案总数三分之一。部分部门和单位对预案管理不够重视，对本部门负责的专项预案和部门预案掌握不全面，预案修订及演练工作不及时不到位。应急预案缺少上位参考，国家、自治区和国铁集团的突发公共事件总体应急预案均未修订出台，经过10 多年的应急管理实践，现有总体应急预案暴露出职责不清、定位模糊，在应急理念、职能调整划分等方面缺少依据，总体应急预案修订推进缓慢。

3 推进应急管理体系建设的思考

3.1 改革优化应急管理体制

从国家应急体系改革思路来看，建立集中统一、协同高效的应急管理体系是大势所趋，需要理顺明确应急管理领导机构、办事机构、工作机构、指挥机构，整合分散应急资源。基于以上思考，比照国家和地方应急管理模式，按照“一部门、七统一”思路和“集中化”原则，优化应急管理体制。

3.1.1 “一部门”整合 整合应急办、安监室、防洪办、应急指挥中心和专业部门的应急管理职能，以及应对冰雪凝冻天气领导小组、防洪指挥部、抗震救灾指挥部日常办事机构职责，以安监室机构人员为底，成立应急管理部，全面负责自然灾害和事故灾害类突发事件应急管理工作。

3.1.2 “七统一”综合 应急管理部统一负责应急预案管理、应急演练管理、应急处置的分析考核；统一负责自然灾害和事故灾难类应急管理和救援指挥；统一负责应急专业队伍建设和管理；统一负责应急管理平台建设和启动应急响应救援指挥；统一管理和调配应急力量、装备、物资和路地资源；统一管理和报送各类应急突发事件信息；统一负责建立完善集团公司内外部应急联防联动机制。在应急管理部设1个应急管理科，承接应急管理工作，定员10-12人。

3.1.3 “集中化”管理 优化调整应急指挥机构，将自然灾害和事故灾害类突发事件救援指挥职责纳入调度所应急指挥中心，单独设立集团公司应急指挥中心，应急指挥中心主任由调度所主任兼任，每日安排专人值班值守，实行三班倒、每班5人（运输专业1人、客货专业1 人、机辆专业1 人、工电供专业1 人，带班人员1人），另设3至4名管理人员，全面负责24小时应急值班和突发事件的应急救援指挥。

3.2 健全完善应急管理制度机制

3.2.1 健全完善应急预案体系 《生产安全事故应急预案管理办法》规定要求，结合集团公司实际，修订完善集团公司总体应急预案，明确各部门职责、预案体系构架、应急响应标准，完善各类各层级预案启动条件、处置流程，确保预案更具指导性、时效性和可操作性。

3.2.2 健全完善风险管控预警机制 按照以防为主、源头治理、关口前移、人防物防技防“三位一体”相结合的原则，建立高铁异物侵限和风雨雪监测报警系统、危岩落石和护路神报警系统、视频监控系统、消防监测系统，以及机务6A、车辆5T、动车组TEDS、工务断轨监测、电务特性监测回放、供电6C等监测系统，接入地震局EQIM地震信息共享平台，将铁路防洪监测设备接入地方自然资源厅监测平台，逐步推进跨系统、跨专业数据集成和信息共享，提高风险识别和预报预警能力，提升安全风险管控和安全隐患排查治理的信息化、智能化管理水平。

3.2.3 健全完善路地联防联动救援机制 基于集团公司与广西应急管理厅签订的《铁路运输应急管理协调联动工作机制框架协议》，推动建立完善与广东、湖南、贵州、云南4 省，沿线各地市应急管理、自然资源、交通、水利、气象、公安、消防等单位，以及相关企业的联动工作机制，在信息共享、实战演练、救援联动、灾害治理、预警监测等方面开展深入合作，形成大应急防灾救灾体系。

3.3 大力加强应急能力建设

按照资源整合、保障有力、科技支撑的原则，强化应急能力建设。

3.3.1 加快集团公司应急指挥中心建设 完善应急通信、应急信息和大屏幕显示等系统，全面提升应急指挥能力，设置应急辅助预警模块，依托“互联网+”大数据、VR技术实现异物侵入自动识别、自动报警，向手机APP 终端推送报警信息，手机APP 可面向社会公众开放文字、图片上传功能，与“96116”报警电话互联互通，提高灾害预警时效性和准确性；设置应急决策支撑模块，依托云计算、AR 远程可视化技术和专业监测报警系统，实现自然灾害和设备故障自动诊断报告和远程指挥控制列车（日本新干线的地震监测报警系统，可以全天24小时自动捕捉地震初期的纵波，在危害更大的横波到来之前，立即向牵引变电所发出指令，自动切断接触网供电、迫使列车停车，反应时间仅需1～2秒）。

3.3.2 加强应急装备能力建设 坚持补短板、强弱项，加大先进适用装备配备力度，重点加强高铁应急救援能力建设，优化救援点布局和救援机具配置，确保满足应急所需，如：借鉴德国“产学研”一体化经验做法，联合厂商、院校，根据我国高铁桥隧占比大、场景复杂等特点，研发出动快捷、便于操作、质量可靠适用于高架桥梁、长大隧道等特殊地段的救援起复装备；借鉴国外及地方经验，建立与地方空中救援力量联动机制，将直升飞机纳入应急救援体系，当其他交通方式难以抵达事故现场时，以最快速度到达现场进行人员救治（目前，济南局集团公司管内淄博北站和潍坊北站已开通直升飞机预约服务，为需要紧急救援的病人、医疗项目提供支援）。

3.3.3 加强应急信息平台建设 加快推进应急指挥信息平台开发工作，结合地理信息平台（GIS）建设，整合内部各专业和地方政府提供的各类基础数据信息，实现基础资料查询、应急值守、预案管理、资源管理、应急处置、应急演练、应急评估、应急指挥决策等功能，促进提高应急工作的科学化、专业化、智能化、精细化水平。

3.3.4 加强应急队伍建设 配齐配强救援列车人员，依托施工单位建立铁路隧道专业抢险队，与相关医疗机构共建铁路医疗救援队，在各级铁路公安机关建立处突应急队伍。按照少而精的原则，在集团公司两级应急（生产）指挥中心配备专职管理人员。加强应急培训和演练，提高一线干部职工应急实战能力。

3.3.5 强化应急物资保障能力建设 按照物资共享、定点分级配置、依托地方资源、避免重复投资的原则，加强对应急物资保障能力管理，提高应急物资储备效能和供应保障能力，如建立应急物资信息管理系统，实现对应急物资的实时监控和动态管理，提高应急物资的统筹调配能力，如每年入汛前，提前在铁路沿线车站储备防洪片石、石砟等抢险备料，科学配备大型抢险机械，确保发生灾害或险情时，能够快速处置。

4 结论

建立健全与国家应急体系建设要求相适应、与有效应对突发事件相匹配、符合铁路改革发展新形势、覆盖突发事件应对全过程的铁路应急管理体系，需要管理体制、预警预案、装备设备、人员能力、信息平台、救援保障共同作用。通过推进应急管理体系不断健全完备，实现应急管理水平再上新台阶，确保高铁和旅客列车安全万无一失，最大限度减少突发事件造成的人员伤亡。