财税政策助力页岩油上产步入快车道

近十年来，页岩气这一神秘的气体，成为能源界最热的词汇，并且改变了全球能源格局。

美国能源情报署（EIA）预测，中国页岩气储量约占全球20%，高达36万亿立方米，位居世界第一。世界能源研究所（WRI）研究表明，中国页岩气储量高达30万亿立方米以上，居全球第一，几乎是美国的两倍。相比几十万亿立方米储量，我国页岩气勘探开采尚属新领域、新大陆。“我国页岩油开发存在前期投入资金高、风险高、技术难度高的‘三高’特点，经济有效开发难度大。为了端稳‘能源饭碗’，必须加大页岩油勘探开发，进一步提高国内油气自给能力。”全国人大代表、中国石化总经理助理孔凡群建议，一是实施页岩油开发财政补贴政策。类比页岩气、煤层气，出台鼓励支持页岩油勘探开发的补贴、税收减免政策。二是给予页岩油开发资源税优惠政策。根据《资源税法》规定，对低丰度、三次采油、深水油气田及稠油、高凝油实行不同程度资源税减征政策，页岩气资源税减征30%。建议将页岩油纳入减征范围，鼓励企业加大勘探开发力度。

目前国内具备页岩气独立勘测开发能力的企业仅有中国石油和中国石化。中国石油拥有页岩气矿权11个，面积5.1万平方千米，其中在四川盆地及邻区页岩气矿权10个，面积4.6万平方千米；页岩气生产主要布局在长宁、威远、昭通三个地区，2020年累计投产井数超过820口，建成150亿立方米的产能。中国石化涪陵页岩气田于2012年12月开始建设，2018年、2020年、2021年累计产气分别突破200亿立方米、300亿立方米、400亿立方米，大踏步迈过4个百亿产量阶梯，实现跨越式发展。

“我国页岩气开发总体取得的成绩还是令人满意的，仅用了10年左右时间，完成了从大区评价，到早期勘探开发试验，到现在的规模化生产。去年产量超过百亿立方米。但如果与美国7000多亿立方米相比，自然差距较大；与国内与日俱增的天然气需求相比，也存在较大距离。因而，加速我国页岩气开发，不仅需要政策扶持，还需要更多油气公司参与。”中国工程院院士邱爱慈表示。

“我国页岩气开发面临的问题：一方面是成本高；另一方面，由于我国页岩气富集区地质条件复杂，从而导致开采技术难题。”马永生表示。

“在价格、产量、经营成本相对固化的情景下，页岩气开发项目盈利能力敏感性因素是：财政补贴、投资控制、税收优惠。与美国对于非常规天然气在财政补贴和税收优惠、基础研发支持、金融支持、价格优惠上的政策相比，我国相关政策在力度、对象范围、时效、层次、多元性方面都有差距。”中国石油规划总院经济所所长徐东表示，从建模分析可以看到，页岩气开发项目盈利能力敏感性因素排序应该是：财政补贴＞投资控制（支持）＞税收优惠。也就是说，在页岩气价格、产量、经营成本相对固化的情景下，关注程度应该从政府财政补贴、基础投资支持、税收优惠依次降序排列。

可见，在当前条件下，财政补贴是推动页岩气开发最主要影响因素。

目前，国家对页岩气行业扶持主要体现在财政补贴和税收减免两个方面。财政部文件显示，2012年至2015年中央财政补贴标准为0.4元/立方米。“十三五”期间，页岩气补贴标准调整为前3年0.3元/立方米、后两年0.2元/立方米。2016年至2018年，国家给予每立方米页岩气0.3元的补贴，2019年至2020年，降低到每立方米0.2元。

一个产业从雏形到成熟，表面上是市场需求和技术推动，实际上是政策导向的结果。政府调整税负杠杆，更多是体现政策对产业的价值取向：是放水养鱼还是竭泽而渔？目前我国天然气对外依存度超过45%，预计未来一段时期，我国天然气消费需求保持旺盛，供应形势依然趋紧。而从供给侧来分析，天然气进口终端和储气库建设都无法在短期内见到效应，常规气产量增长乏力，煤层气上产缓慢，致密气资源量有限，页岩气将肩负起国内天然气保供的重任，亟需快速上产。而要激活市场活力，推动资本向非常规天然气领域倾斜，政策导向是不二的选择。