海域立体分层使用的产权管理路径研究

■ 崔旺来/李瑞发/钟海玥/陈梦圆

（浙江海洋大学经济与管理学院，舟山 316022）

0 引言

海域资源科学配置是海洋经济可持续发展的基础[1]，而海域立体分层使用是充分释放海域资源要素潜能和破解交叉重叠用海的有效途径。长期以来，海域资源管理沿袭二维“平面化”思维规律，在推进我国海洋经济快速发展的同时，也造成了海洋生态环境破损、海岸线资源锐减、海域空间边界不清、海域资源使用效率低下、利益相关者矛盾难以协调等问题。健全自然资源产权制度要求重构我国海域空间开发逻辑，尤其是海域资源的立体化配置，将迎来多区域、多产业、多主体的海域立体分层使用态势。

为解决跨海桥梁用海与核电取水口用海重叠引起的分层用海需求与现行法律框架之间的冲突问题，江苏省连云港市和福建省福鼎市于2014年和2016年分别试点了海域立体确权工作。目前，浙江、河北、广东等沿海省份相继开展海域立体分层确权使用试点，探索海域使用权立体分层设权可借鉴、可复制、可推广的改革样本。以浙江省宁波市象山县为例，2021年以来已成功试点实施2宗立体分层海域，累计盘活发展空间278.5349公顷，带动增收2.26亿元[2]，象山县也迈入“立体确权”用海时代。2022年4月，浙江省自然资源厅发布《关于推进海域使用权立体分层设权的通知》（浙自然资规〔2022〕3号），推进海域空间分层确权使用。

海域资源管理开启由“切块式”使用到“分层式”使用转换，预示着海域资源管理从理念到实践层面都需进行相应的系统性创新[3]。二维平面化管理模式无法实现海域三维产权空间的精确化界定、精细化描述、精准化管理，致使存在着潜在的产权矛盾和冲突，预示着要对海域资源管理范式从平面到立体转型开展深度细致地探究。因此，海域立体分层使用背景下的产权管理路径是一个亟待研究和解决的科学和技术问题。

国外学者对海域的研究大多是海域使用管理及海域规划等方面内容，少有海域使用权分层确权管理的针对性研究。EHLER等认为，可通过政治和法律等途径，根据利用方式对“海洋立体空间”进行分析和划分，最终实现生态、经济和社会的预期目标[4]。COLLIE等通过分析近年来世界上16个比较著名的海域分层使用规划和理想化的方案，分别找出这些规划与方案的缺陷和不足，指出现有海域空间立体化使用和管理方案所涉及的元素过于繁杂,导致难以形成一个成功的体系[5]。NOBLE等指出，多标准评估法是海域空间规划中用作整合和优先排序的一种方法，常结合模糊集对连续尺度进行分层，在空间信息不确定和不精确的约束条件下设计海洋网络[6]。DOUVERE等认为，海域空间规划是海域使用管理总体规划活动的分支，用于分析和分配三维海域空间的特定用途，以实现生态、经济和社会目标[7]。VASCO指出，海洋空间和陆地空间存在着明显的差异，在授予海域使用权时，应考虑到海洋空间的互连性和三维性（地表、水柱、海床和底土）[8]。GRIP等认为，陆地利用规划系统的许多原则、程序和过程都可应用于海域空间规划，在水资源综合规划中还必须额外考虑地表水域、水量、海床和地表以上空气空间的使用等诸多方面[9]。综合而言，由于对海域空间产权管理问题研究鲜有关注，国外尚未真正形成三维海籍。国内专家学者近年来针对海域立体分层使用及产权管理问题开展了一系列研究，但主要集中在海域立体确权的可行性[10-13]、海域使用权分层设置方式[14-16]、海域立体分层确权使用评估[17-19]三个方面，而基于三维海籍产权管理的著述很少见到。现有文献普遍将空间视为异于海域的存在，空间权异于海域权，脱离了海域使用权立体分层设权的建构逻辑和实践需求。实践中，沿海政府往往将海域立体分层确权视为解决交叉用海、重叠用海矛盾和冲突的重要举措，尤其是受到“平面化”的管理思维影响，重点关注解决海洋技术问题而忽视了非技术问题。海域资源资产产权是自然资源资产产权体系的重要内容，是国土空间规划和海域立体分层使用制度研究的基本问题。本文旨在基于三维海籍管理模式目标，在立法逻辑、程序迭代、技术赋能等层面提出面向海域空间立体分层使用的产权管理路径。

1 立法逻辑

1.1 立法现状

海域立体分层设权是当前海域管理领域的前沿议题，但产权管理立法研究付之阙如。《海域使用管理法》第二条明确海域作为立体空间资源，分为水面、水体、海床和底土四层，同时适用于“持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动”；第二十三条规定“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动不得阻扰”[20]。《海域使用管理法》的规定既表明了海域使用权具有排他性，又强调了非排他性用海的情形，充分表征同一海域空间层叠使用具有兼容性。

目前，我国对于海域立体分层使用在权属、权能、权利管理层面的法律制度尚未建立。《民法典》第三百二十八条规定“依法取得的海域使用权受法律保护”，《海域使用管理法》第六条规定“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护”，但并未对海域使用权立体分层确权登记做出明确规定。同时，我国海域立体分层设权使用的技术标准和操作指南缺失，“平面化”思维主导政策制定，缺乏海域立体空间规划立法。

1.2 立法建议

长期以来，我国海域使用权确权登记采用“平面化”管理模式。随着我国海洋资源开发利用的深度和广度的不断拓展，尤其是海洋经济新业态、新模式大量涌现，不同项目交叉用海、重叠用海问题开始显现，导致了海域空间立体化使用方面的矛盾与冲突。但是，海域立体空间格局及层级间相邻关系盘根错节，基于海域使用权立体分层设权的国家战略，从改革创新有法可依、有据可循维度切入，立法界定产权关系成为海域立体分层设权亟待解决的问题。

1.2.1 厘清空间产权关系

《民法典》第一百一十六条规定，“物权的种类和内容，由法律规定”。也就是说，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权力创立新的物权种类和内容，其他均属于无效法律行为或条款。海域空间分层模式与分层权属种类繁多、复杂、多元，须要基于《民法典》法定条件探索海域使用权立体分层设权的权利体系，切实维护海域使用权人合法权益。基于现有环境制度情形，建议从立体分层空间用海使用权切入，探讨海域空间立体分层相邻关系、转让关系、抵押关系和租赁关系约定等效用，回应海域使用权出让、分层使用、确权管控等环节的法律关系。

1.2.2 界定三维宗海

宗海作为一种同类型用海单元，是海籍中最基本的空间单元，由权属界址线形成闭合。海域立体分层设权必然要求宗海管理从二维走向三维。同一宗海域区块的空间，分割为多个三维立体“空间区块”，可以分别加以利用[16]。现行海域管理体系采用平面“四至坐标”的方法界定宗海界址[1]。对于海域空间立体分层设权使用范围的界定，《海籍调查规范》提出“应根据项目用海占用水面、水体、海床和底土的实际情况，界定宗海的垂向使用范围”[21]，然而对具体如何界定并未做出明确规定。鉴于水面和海床立体空间范围的动态变化特性，建议从平面界址“四至坐标”和立体分层空间坐标相结合的视角界定三维宗海。海域平面确权宗海界址界定，仍然按照已有海籍管理制度体系，以最外围界线确定宗海的平面界址[3]；海域立体分层空间坐标宗海界址界定，采取“水面”“水体”“海床”“底土”空间信息表达方式。例如，海水淡化项目宗海边界描述为“四至坐标”+“水体”，输油管道项目宗海边界描述为“四至坐标”+“海床”。

1.2.3 探索海域立体空间规划

海洋的特殊性决定同一海域不同立体层次范围内可同时存在多个使用权，《海域使用管理法》第四条规定“海域使用必须符合海洋功能区划”。海洋空间规划是立体式的海洋管理[22]，国土空间规划“一张蓝图”中不能没有海域空间立体规划，建议按照海岸带综合保护与利用规划区分主体功能和兼容功能，明确海域空间立体分层分级和分类体系，但是兼容功能不能对主体功能发挥造成影响。同时，要考虑到海洋权益、国防安全、生态安全、防灾减灾等安全要素，主体功能和兼容功能也要符合国家产业政策和相关规划。由于海域立体空间规划的技术难度大、所需成本高、可操作性低，前期可选择一些对近海海域立体分层用海需求大的沿海省份，重点针对海上风电、光伏发电、海水养殖、核电取排水口，以及跨海桥梁、海底隧道、海底管道、海底电缆、海洋矿产、海洋油气开采等用海区域先行试点编制海域立体空间规划，探索出台《海域立体分层使用指引》。

1.2.4 创新立体分层使用相邻关系

海域相邻关系是海域相邻各方在行使权利时，依法应当相互给予必要且合理的便利，或相互容忍必要且合理的限制而产生的权利义务关系[23]，主要是相邻通行关系、相邻用海关系、相邻环保关系和业务活动危险防免关系等[24]。海域分层确权后，立体层次的相邻关系相应体现出来，而且表现得更加复杂多元，造成用海过程中相邻关系权利主体的矛盾和冲突。因此，如何在顾及海域立体分层确权使用各方需求的同时，保障具有相邻关系的各用海主体的权益不受损害成为海域立体分层设权使用亟待解决的现实问题。为此建议：首先，界定相邻关系主体的权利和义务。在充分考虑海域立体使用的系统性、层次性、协调性、博弈性等特性的基础上，界定海域立体分层确权使用中相邻关系权对各层权利主体的权利和义务。其次，创设立体分层使用相邻关系约定制度。按照《民法典》第二百八十八条规定，相邻权利人应当妥善处理好海域立体分层使用相邻关系。对立体空间相邻宗海使用范围重叠部分的权利行使，相邻层次权利人之间应该形成互相协商、互相利用、互相制衡场景，进行立体性、层次性、互利性约定。最后，探索设立海域役权。参照《民法典》第十五章“地役权”的相关规定，将海域役权纳入海域管理中，探索海域役权设立的理论与方法。在不损害相邻用海人权益的前提下，增加具有人役权性质的空间役权[25]，在已审批海域使用权人的用海空间范围内为合法行使海域权益给予便利。

1.2.5 明确已设定使用权海域空间边际

现行“切块式”海域使用权的设定，出让合同中只是约定了具体位置、四至范围和二维面积。海域“立体化”确权是解决海洋开发使用活动空间资源稀缺之道，但是海域立体分层设权开发使用也受到现行法律拷问。因此，亟待探索现行“平面化”宗海管理与海域空间“立体化”分层使用的衔接路径。主要有两种观点：第一种观点主张不应限制已经设定海域使用权的产权空间。理由为对于海域使用权人而言，已设定使用权属的海域属于其私有财产，因而海域立体分层不可作为否定产权空间的依据。此外，海域使用权人对已设定海域使用权的海域也形成了自然受到行政法律保护的惯性思维。第二种观点主张应当限制已设定海域使用权的产权空间。因为根据《海域使用管理法》第二十八条规定，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途，政府特批除外。由此可见，超过使用权属边界的空间属于未出让形态。当下，海域使用权立体分层设权上升为国家政策，海域空间的立体化使用已成为必然趋势，结合地方海域立体分层确权探索实践，将尚未开发的海域空间界定为国家所有，益于立体分层设权有效实施。虽然我国目前海域使用权的确认方式是平面界址，但根据《海域使用管理法》规定，应同时包括水面、水体、海床和底土。因此，海域立体分层确权制度一旦确立，同之前已获得的海域使用权之间的协调涉及多方权益，是一个很重要的理论和现实问题。新申请用海主体应与原海域使用权人就权属关系、使用年限、作业安排、利益补偿等有关事项充分协商并达成一致意见，维护原海域使用权人合法权益，防止产生海域权属纠纷。本研究认为，基于立法价值判断，从财产权视角厘清法律对用海空间的作用机理，并推断出已出让海域应当属于公法范畴予以限制。根据《立法法》第八条规定，对已出让用海的空间范围界定应由中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律加以解决。

1.2.6 完善立体分层设权登记制度

海域使用权登记是海域使用权设立、变动及消灭的成立要件[26]。当前，沿海各地在探索海域立体分层确权登记过程中做法各异，亟待统一认识、统一标准、统一登记制度。建议：第一，在登记客体层面，要把分层空间与产权空间之间的关系彻底理顺。特别是在地方海域空间立体分层确权改革实践中，产权空间一般取决于分层空间的设定，产权边际和物理边际彼此交叉重叠，致使产权界定存在较大难度。第二，在探测技术层面，要把技术标准作为海域立体探测管理的基础加以重视。基于海域立体分层使用的不可逆与不可视现实，考虑海域潮汐变化造成水体、海床、底土等资源界址不确定性，探索三维空间坐标，从传统的端点探测转向进路探测，在三维空间开发进程中实现同步探测。第三，在登记制度层面找到产权空间不确定性与立体分层使用成本之间的均衡点。如果在已设定使用权的海域开展立体分层确权审批，原使用权人应持海域立体分层确权审批文件或出让变更合同、协调协议等相关材料，到属地不动产登记机构变更登记海域使用权；如果是新申请用海单位则应持海域使用论证、海域立体分层确权审批文件或出让合同等相关材料，到属地不动产登记机构首次进行海域使用权确权登记。第四，在登记方法方面，编制海域立体分层设权宗海界址图，直观展示立体分层设权海域空间，明确不同层次海域的功能用途；在不动产登记系统增加海域使用权分层登记业务流转板块，添加宗海不同层间切换及水面、水体、海床和底土信息编辑功能，探索三维登记模式，创新电子发证方式。第五，在登记内容层面，应当在宗海图中标注立体分层空间坐标宗海界址，增加海域立体分层空间相邻关系记载，按照审批文件标注实际用海水面、水体、海床或底土等海域立体分层空间信息和确权示意图。

2 程序迭代

2.1 现行行政程序已不适应海域立体分层使用

现行行政程序对海域资源开发使用采用“平面化”管理模式。依据《民法典》《海域使用管理法》《海域使用权登记办法》《不动产登记暂行条例》等有关法律制度，用海项目批复必须按照“选址→预审→批复”申请的程序进行，即项目用海主体必须在取得用海选址批复文件、用海预审意见书、用海批复文件后，才能办理海域使用权不动产登记，取得海域使用权证书。主要体现：

(1)用海选址批复开启海域开发管理的“闸门”。用海项目取得前期要完成用海选址批复，项目用海主体在向自然资源主管部门提交用海选址申请、提供用海项目的可行性论证报告、由有资质的测绘单位绘制的宗海位置图和宗海界址图，以及海域使用申请书的基础上，办理用海选址批复。

(2)用海预审是海域资源开发使用管理的中间环节。项目用海主体取得选址批复后，向自然资源主管部门提交用海预审意见申请书，编制海域使用论证报告，自然资源主管部门审核同意后召开海域使用专家论证会。在用海主体提交海域使用论证报告（报批稿）、宗海位置图和宗海界址图、海域使用申请书以后，办理用海预审意见书。

(3)用海项目业主在取得用海预审意见书后，办理用海批复。在取得用海预审意见书后，用海项目业主向自然资源主管部门提交“三书三图一报告”，即用海批复申请文书、海域使用申请书、用海预审意见书、宗海位置图、宗海界址图和平面布置图，以及海域使用论证报告等书面材料，取得用海批复文件后，办理海域使用权登记。

可见，“选址→预审→批复”的审批链条确立了海域开发使用“平面化”管理的制度设计和实施机制。详言之，该审批链条根据用海申请时序渐进式控制，保障了用海项目业主严格依据法定条件和批复文件内容进行海域开发使用。但是，由于缺乏从复杂性、渐进性、不确定性、不可逆性等维度对海域立体分层开发使用的研判，致使其不适性比较突出。第一，现行基于二维管理逻辑的海域空间规划不能体现出海域三维空间结构特征，无法体现海域立体空间规划的相关要素，难以引导和管控用海选址和分层开发。第二，由于海域潮汐变化性和三维产权空间彼此交集、难割难分，造成海域空间立体分层边际在出让前期无法确立，考虑在立体分层设权环节中仍然存在起止深度的不确定性，在海域使用权立体分层确权以后，产权空间范围还需要由表及里、由浅入深，逐渐明晰。第三，海域潮汐变化和立体分层使用过程的不确定性也导致空间坐标宗海界址需要渐进式修正，并按照具体情形逐步完善，可能会造成用海审批程序颠倒或者重复，现行审批程序更使得海域使用管理在面临环境复杂变化和各种风险挑战时显得力不从心。第四，基于海域使用权立体分层设权的不可逆性，从程序、方法、技术和处理等维度对我国现行海域使用权确权登记制度提出新的要求。总体来讲，现行审批程序不适应海域立体分层确权管理的新需求。

2.2 迭代的可能方向

(1)研制海域立体空间规划。以立体思维为切入点，刻画海域三维空间结构特征，摸清海域立体空间资源底数，掌握立体分层用海需求数据，科学编制海域立体空间规划，推动从“平面化”规划到“立体化”规划的全新转换。作为国土空间规划的专项规划，海域立体空间规划应反映可分层使用的海域及其用海方式，确定立体分层原则与发展目标、平面规划与分层管制、立体分层与平面贯通、重点用海类型、水面水体海床和底土空间一体化设计，明确海权、环保和安全等要求。针对沿海省份需求量大的用海类型，将立体分层设权内容在国土空间总体规划中予以补充完善，从控制性用海指标视角提出对各类项目的规划管控和指引要求。

(2)迭代升级空间管理体系。秉持三维立体思维，创新“三维复合用海”模式，动态核查三维用海的权利空间，回应海域立体开发“四性”诉求，提高现行行政程序的适宜性。

以出让方式取得立体分层用海使用权的，其立体分层空间权属范围依据规划指标确定空间坐标宗海界址。从理论上讲，虽然平面用海使用权对立体空间存在合理依附，但是因海域潮汐变化及其不同分层空间使用的异质性，对海域空间具体分层开发使用边际进行统一规定难度很大，因此出让合同只能约定控制分层数量。建议对海域立体分层设权根据用海活动类型开展渐进式探索实践：在海域使用权出让前期，按照规划编制二维或三维宗海位置图、宗海界址图，并将海域立体分层空间出让范围在出让合同条款中约定为海域使用实际空间。用海项目业主按照规划指标条件，在确权范围内行使使用权，项目实际开发使用空间必须限制在合同约定的范围内。项目完工以后，自然资源主管部门再精准化核定宗海界址点、界址线和起止深度，并根据核定后的宗海空间范围补充签订出让协议，依法办理确权登记手续。

以特殊用海方式取得海域立体分层使用权的，主要是军事用海和公益事业用海等，可考虑将宗海位置图、宗海界址图置于用海预审意见书之后，防止因调整立体分层设权方案导致宗海产权边际调整，造成可能对用海预审意见书重复审批困局。也就是说，用海项目业主在取得用海预审意见书以后，再到自然资源主管部门申请核定三维立体分层使用空间范围。用海单位负责编制提供宗海位置图、宗海界址图和平面布置图，须按照项目用海审批权限报批，取得用海批复文件。

(3)线性用海应当具有动态性。以协议或者特殊方式出让的线性用海，由于受到海域潮汐变化、分层技术等因素影响，在海域出让后三维产权空间界址点、界址线和起止深度会存在不确定性。详言之，即使与规划相吻合，但在不牵扯新的用海项目，且其他已出让海域使用类型、用海方式不变、宗海体积未增加场景下，宗海空间界址范围可以超出合同约定或者预审意见书核定边际位移。例如利用德尔菲法，限定实际用海空间界址位移原则控制在5米以内且空间调整幅度控制在10%以内。超出控制额度的，须要进行专项论证，根据实际开发用海单元的技术要求，通过全面分析研判后按照项目用海审批权限报批。对存在空间调整的，自然资源主管部门应当依据规定程序进行公示，公示期间无意见或者意见经过合理处置的，可以按照调整后的宗海空间与用海主体签订出让合同补充协议或者核发预审意见书补充文件。另外，要构建海域使用权立体分层管控倒逼机制，如果空间调整是基于非政府层面原因，造成空间调整后的海域使用权价格小于原出让合同约定海域使用权价格的情形，则原出让合同中高出部分应当不予返还。

3 技术赋能

现行“平面化”的海域管理技术体系，难以从产权管理视角对海域立体分层使用发挥支撑作用。基于“平面化”管理思路，用海主体对已设定海域使用权的海域，拥有以水面为中心的立体分层使用支配力，从而保持海域立体分层使用权属一致，可谓“上九天揽月，下海底捉鳖”。新申请用海主体要和原海域使用权人协商好权属关系、责任义务、利益补偿、使用期限、矛盾化解机制等事宜，维护好原海域使用权人的合法权益，防止引起海域权属矛盾冲突。宗海以空间坐标界分，以分层空间考量，以三维多边形海籍模型为技术基础，建立海域立体分层确权管理体系，避免立体分层相邻宗海界定矛盾纠纷。在立体思维场景下，海域立体分层方式与权属关系呈现多样化，海域使用权人用海约束空间范围也从海平面边界延伸到立体分层方向。由于海域空间立体分层使用信息无法通过二维多边形海籍模型进行表达，意味着海域立体分层空间拓扑关系也难以准确体现，为避免产权矛盾和冲突，亟待探索引入三维海籍管理。

三维空间海籍能够表征海域使用权立体分层设权的异质特性，主要在海域立体分层确权宗海空间位置和权属关系的界址划定和登记注册方面得到应用。在海域立体分层探索实践中，作为权属空间和地理空间集合体，三维宗海通过三维分层产权单元形式予以表达，体现出界址点特定、界址线闭环、形态独特等特点。基于三维分层空间之间存在彼此嵌入、环环相套情形，海域产权空间分层界限难以通过二维宗海平面表达来实现。从本质上来讲，海域立体分层设权就是对三维空间的占有、使用和收益，其海域开发原貌可以采用原生三维空间恢复。聚焦实体几何形态抽象层的实现机理，对三维宗海分层空间范围进行精准刻画。从三维海籍切入，需对海域立体分层设权方法、单元编码、探测、建模、可视化表达、数据库建设等关键技术进行深入细致的探究。

作为海域产权管理的逻辑起点，用海选址有助于提前明确出让海域空间范围，保证海域空间使用的排他性，防止海域使用权与已出让海域之间的矛盾纠纷，而核查技术水平提升是其必要支撑条件。在传统平面管理场景中，海籍核查技术主要适用于核查海域水面界址，从海域四邻平面界址点对比视角表现待出让用海的权属范围。但是在海域立体分层使用情境下，由于缺乏水面、水体、海床或底土等空间信息，冲突检测结果可能有一定误差。基于三维海籍机理，在核查海域立体分层使用界址点或界址线或起止深度中探索镶嵌三维海籍核查技术，探究海域立体分层使用空间矛盾核查流程、技术、标准规范。加强数字赋能海域产权管理，将云计算、大数据、人工智能、区块链、物联网等技术充分应用于海域使用管理领域，构建海域立体分层使用空间设权可视化动态管理数据平台。

不动产登记属于行政审批行为。在传统平面管理场景中，不动产登记使用二维宗海图记载权利状况，将界址点坐标作为辅助达成要件。这种方式无法适用于海域立体分层空间登记：首先，立体使用界址点位多样，分层用海方式多元、层级关系纷乱，要用相应文字予以注解；其次，分层形态比较抽象，尤其是对相邻用海空间之间边际关系表达难度极大，如处理不当甚至会影响到国家海洋权益保护。鉴于此，为切实维护海域使用权人三维分层产权空间权益，有必要把立体分层可视化技术引入海域使用管理领域，开展海域立体分层探测与绘图技术标准研制，探索三维纸质证书；研发数字化三维海籍信息表达技术，建立海域立体分层设权大数据平台，开展海域立体分层确权登记电子化探索。

当前，二维海籍在海域产权管理中占据主导地位，而三维海籍仅仅适合于立体分层使用情形。由于海域立体分层使用的不可逆性，在海域产权的程序性管理中须要嵌入三维海籍管理，建立“二维”与“三维”海籍相融合的海域管理体系框架。从三维多层产权视角研制海域空间单元数据标准，消除信息孤岛数据壁垒，系统集成三维海籍制图办证、浏览查阅、权属核实、数字赋能等职能，探索开发三维海籍管理模块，不断提升海域资源精准化管理水平和适应性效率。

除此以外，在海域资源开发使用由“传统切块式”转向“立体分层式”后，须从三维认知视角探究海域立体分层空间界定与规划、空间资源调查与观测、空间资源配置与使用管制、空间三维多层产权价值评估、立体分层结构优化等管理技术与标准规范。

4 结论与讨论

海域使用权立体分层设权使用是健全自然资源产权制度的重要举措，科学立体化配置海域立体空间资源是解决海域空间资源浪费和不同产业用海矛盾问题的重要手段[27]。世界沿海国家的海域产权管理，受海域资源禀赋、海洋治理体系、海域管理政策、海洋发展历程迥异等影响，海域立体分层使用过程中可能遇到截然不同的问题。在海域国家所有制度下，海域所有权中包含立体分层空间所有权，在海域立体分层使用决策中政府享有主导权，可通过用益物权方式进行海域立体分层空间权能确立。当前我国正处于海洋产业结构升级和转型的关键时期，海洋开发使用深度和广度不断拓展，海洋管理决策活动对现代海洋科学技术支撑的依赖性越来越大，但是在具体实践中由于缺乏基于产权维度的考量，往往降低了政治与社会层面的认同。海域资源从传统平面化使用到立体分层使用的模式转换，预示着海籍管理从二维到三维模式的全新转换，标志着海域产权法律制度、表达技术与管理范式需要进行迭代升级。特别是当前沿海各地开展的海域使用立体分层设权探索势必遇到改革与法治的“二律背反”，亟待国家层面加强海域立体分层设权的顶层设计。

海域使用管理研究从“二维”向“三维”的转变，推动了海域管理从平面管理思维到立体管理思维模式的转型。海域空间三维多层产权管理是释放海域资源要素潜能的基石，要从海域立体分层设权的系统性、整体性和协同性三个维度切入，提高政府部门、立法机关、海域使用权人、市场主体，以及设计、测绘、规划等从业人员彼此的社会认同感。总体上，树立海域使用权立体分层设权意识，管理层面加强分层设权方法和技术研发，社会层面加强分层使用政策制度宣传，是海域使用管理工作的重要内容。

海域立体分层使用产权管理涉及法律、技术、管理等多个维度，须要协同法律、技术和管理领域的专家学者联合攻关。本研究旨在构建海域空间三维多层产权管理的逻辑架构和基础性方案，对技术细微环节的研究尚需进一步深化。例如，从海域使用权转让、出租、抵押、继承和作价入股等维度切入，探索基于三维认知视角的海域立体分层产权体系，探究海域立体分层使用权属争议与协同的内在机理、基本方法与关键技术等，还需要作进一步系统性研究。