美国古生物化石管理保护制度及对我国的启示

■ 马茁卉/衣英龙

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.烟台市土地储备和利用中心，山东 烟台 264000）

古生物化石是指地质历史时期形成并赋存于地层中的动物和植物的实体化石及其遗迹化石[1]。古生物化石对于研究地球和生物演化、地层对比和地质年代确定、古生物和古环境再造等方面具有重要的科学价值，是宝贵的、不可再生的自然遗产，世界各国都很重视古生物化石的研究、保护和管理，以及古生物化石科学价值的普及和传播工作。我国古生物化石种类丰富，但相关保护立法起步较晚，古生物化石管理保护制度有待完善，可从古生物化石管理和保护制度健全的国家借鉴经验。

美国古生物化石管理和保护工作起步于1906年的《古物签发许可证法》。目前，美国古生物化石保护方面的制度体系已比较健全。美国古生物化石保护相关的法规主要有：《1979年考古资源法》《古生物资源保护法》《古生物资源监测计划》《联邦和印第安人土地上的化石管理评估法》等。美国古生物化石保护制度系统考虑了统一的化石收集、储存和保存政策的必要性，以及化石用于科学研究和教育的可及性，明确了古生物化石管理部门及其职责，规定了发掘资质，确定了不同类型古生物化石的发掘条件和要求、处罚措施、保密义务、奖励措施、政府间工作协调、古生物化石相关公众意识和教育计划等内容。研究美国古生物化石管理和保护的经验对于继续加强我国古生物化石管理和保护工作具有借鉴意义。

1 美国古生物化石管理机构的职责及管理要求

美国古生物化石管理与保护由美国内政部和农业部负责，具体的管理部门主要涉及联邦土地管理局、垦务局、鱼类及野生动物管理局、林业局、印第安事务局等部门。各管理部门的职责范围及管理要求有所不同（表1）。

表1 美国获取科学采集许可证的要求

1.1 联邦土地管理局的职责及管理要求

美国联邦土地管理局(BLM)是美国内政部下属机构，负责管理2.45亿英亩的联邦土地及7亿英亩联邦土地和私人土地上的矿产资源，同时承担职责范围内的古生物化石管理任务。BLM拥有一支由古生物学家组成的专业工作人员队伍，他们与其他土地管理机构的人员合作开发和提供培训，并协调其他跨机构职能。古生物化石富集区的执法人员可以与古生物学家合作，防止古生物化石的损坏和丢失。联邦土地管理局对化石资源采取多用途管理，既管理用于科学研究的化石资源，也管理用于教育和娱乐价值的化石资源。其通常采取与博物馆或其他团体合作的管理方式，也支持开发以相关藏品为特色的展品。但是，联邦土地管理局规定脊椎动物化石仅限于符合条件的科学或教育人员收集。

美国联邦土地管理局对古生物化石的发掘实行许可证管理。在许可证中载明发掘资质要求、许可类型、收藏要求及其他相关要求。联邦土地管理局要求申请许可证的单位或个人必须具有古生物学或相关学科研究生学历，或与符合该标准的人有同等经验；在每年度和项目结束时提交报告，如在特殊管理领域工作，需要接受额外的审查。对于化石的存储单位，联邦土地管理局规定由许可证持有人指定，但是存储单位必须符合内政部和土地管理局的标准。联邦土地管理局要求发掘脊椎动物化石和石化木必须持有许可证，但对于无脊椎动物化石和其他植物化石，如仅发掘个人使用的合理数量，则无需申请许可证。

1.2 美国垦务局的职责及管理要求

美国垦务局(BOR)是美国内政部下属机构，拥有美国西部17个州700多万英亩土地的管辖权。其主要职责是开发和保护美国西部干旱半干旱地区17个州的水资源，并承担水资源工程的勘测、规划、设计、施工和管理，同时管理其土地管辖范围内的古生物化石。

美国垦务局对古生物化石实行许可证管理。在其管辖范围内发掘收集任何种类的化石都需要申请获得许可证，且许可证仅限于科研目的的化石发掘。美国垦务局对许可证申请人的资质同样要求必须具有古生物学或相关学科研究生学历，或与符合该标准的人有同等经验；所颁发的许可仅限于科研收集，不得用于其他用途；化石的存储机构由垦务局或许可证持有人指定，同时存储机构必须有接收化石的意愿。

1.3 美国林业局的职责及管理要求

美国林业局(FS)是美国农业部下属机构，管辖全美国1.93亿英亩的国家森林和草原，同时管理和保护其管辖范围内的古生物化石资源。林业局对许可证申请人的资质要求为：必须具有古生物学或相关学科研究生学历，或与符合该标准的人有同等经验。其许可证仅限于与森林相关的单位或个人申请，可用于资源调查、清查及化石的发掘和收集，并要求每年度和项目结束后提交报告。如许可证申请区域为荒野地区，则其工作可能会受到其他相关法律法规的限制。关于化石的存储，林业局规定只能存储在林业局内部或许可证持有人指定的经批准的存储库中，存储机构必须符合内政部的标准。

1.4 美国鱼类和野生动物管理局的职责及管理要求

美国鱼类和野生动物管理局(FWS)是美国内政部下属机构，其职责是负责保护和强化鱼类、野生动物植物及其自然栖息地，以及国家野生动物保护区系统（包括548个国家野生动物保护区和66个国家鱼类保育地），并保护和管理其管辖范围内的化石资源。

美国鱼类和野生动物管理局也对古生物化石实行许可证管理。出于对研究目标的合理性、化石的长期研究维护及公众欣赏等方面的考虑，其许可证仅颁发给予其工作性质相关的信誉良好的科学和教育机构，且申请理由仅限于科研和教育目的。在项目结束时需要提交报告，对化石存储需由许可证持有人指定的符合内政部或联邦土地管理局要求的存储机构承担。

1.5 印第安事务局的职责及管理要求

印第安事务局（BIA）隶属于美国内政部，是负责执行美国与印第安部落①印第安部落：是指任何印第安部落、部族（band）、民族或其他有组织的团体或社区，包括根据《阿拉斯加土著索赔解决法案》中定义或依据该法案成立的任何阿拉斯加原住民村庄区域或村庄法人。或印第安人个人信托关系的主要联邦机构。由于印第安土地②印第安土地：是指印第安部落或印第安人的土地，这些土地由美国托管或受美国限制不得转让。是托管土地，因此印第安部落或印第安土地所有者个人可以出于经济利益使用化石资源。

印第安事务局在管理印第安土地上的角色是受托人，对印第安土地上的古生物化石的管理原则是确保交易有利于印第安土地所有者。在印第安土地上发现的具有商业价值的化石资源被视为信托资源，印第安事务局必须将这些化石作为信托资源进行管理。在管理信托资源时，印第安事务局的管理权限仅限于批准印第安土地租赁，或批准印第安土地所有者与第三方之间关于开采此类化石资源的合同协议。

2 美国古生物化石的管理方式

美国的古生物化石管理可分为联邦土地上的化石管理和印第安土地上的化石管理。

2.1 联邦土地上的古生物化石管理

2.1.1 一般规定

部长③部长：就内政部长控制或管理的土地而言，指内政部长；就由农业部长控制或管理的国家森林系统土地而言，指农业部长。下同。应运用科学原理和专门知识管理和保护联邦土地上的古生物化石资源。部长应根据适用的机构法律、法规和政策，为古生物化石的清点、监测、科学和教育利用制定适当的计划。这些计划应强调机构间的协调，并视情况与非联邦合作伙伴、科学界和公众进行合作。

2.1.2 许可证管理

美国对古生物化石的发掘实行许可证管理，没有部长签发的发掘许可证，不得在联邦土地上发掘古生物化石，但临时征收例外。临时征收是指在由联邦土地管理局、垦务局和林业局控制或管理的联邦土地上，在符合相关法律法规的情况下，部长可以允许临时征收而无需许可证。

2.1.2.1 对许可证申请人的资质要求

在美国申请古生物化石发掘许可证需符合以下条件：①申请人有资格从事许可的活动；②从事许可的活动的目的是增进古生物学知识或进行公众教育；③许可的活动符合适用于有关联邦土地的任何管理计划；④拟议的发掘方法不会威胁重要的自然或文化资源。

2.1.2.2 许可证的相关要求

许可证的具体要求视古生物化石类型、所在地区等而定，需载明允许发掘的范围、申请人资质、发掘时限、发掘方案、发掘目的、保护措施等信息。但均需遵守以下要求：①根据许可证从联邦土地上收集的古生物化石仍为美国的财产；②古生物化石和相关记录的副本将在批准的文件中为公众保存，供科学研究和公众教育使用；③未经部长书面许可，持有者或储藏库不得发布具体地点数据。

2.1.2.3 许可证的修改、暂停和撤销

许可证的使用有一定的限制条件，如发生以下情况，部长可以修改、暂停或撤销发掘许可证：①出于资源、安全或其他考虑，或者违反了许可证管理的相关要求；②如果在许可证授权下工作的任何人发生与古生物化石相关的被禁止行为或被处以与古生物化石相关的刑事处罚或民事处罚，则许可证应被撤销。

2.1.2.4 发掘区关闭规定

为了保护古生物化石或其他资源或提供公共安全，部长可以限制进入或关闭其管辖范围内的古生物化石发掘区域。

2.2 印第安土地上的化石管理

由于印第安土地是由美国托管或受限制不得转让的土地，联邦政府对这些土地的所有权或控制权与对联邦土地的所有权或控制权不同，因此美国对印第安土地上的化石管理与其对联邦土地上的化石管理有所区别。

在印第安土地上发掘古生物化石也需要申请许可，但许可申请对象是印第安部落或个人土地所有者。印第安部落或个人土地所有者有权拒绝许可申请，或在设置限制条件下允许申请。但联邦政府鼓励科学家直接与印第安部落或个人合作，以获得研究许可。

3 美国古生物化石管理和保护的法律责任

美国古生物化石管理和保护的法律责任可细分为刑事处罚、行政处罚。另外，美国《古生物资源保护法》第6308节专门设置了违法信息提供人奖励制度。

3.1 刑事处罚

3.1.1 禁止行为

美国法律禁止以下五种行为：一是挖掘、移动、损坏或以其他方式改变或损毁，或试图挖掘、移动、损坏或以其他方式改变或损毁位于联邦土地上的任何古生物化石；二是在知晓或应知晓违反联邦法律的情况下，交换、运输、出口、接受，或提议交换、运输、出口、接受任何古生物化石；三是在知晓或应当知晓该资源是在联邦土地上挖掘、移动、出售、购买、交换、运输或接受的情况下，出售或购买，或提议出售或购买任何古生物化石；四是任何人④人：是指美国、任何印第安部落或其任何州或政治分区的个人、公司、合伙企业、信托、机构、协会或任何其他私人实体或任何官员、雇员、代理人、部门或机构。下同。不得为从联邦土地上挖掘或移动的任何古生物化石制作或提交任何虚假记录、记录、标签或任何虚假鉴定；五是任何人不得故意违反，或劝告、促使、教唆或雇用另一个人违反古生物化石法律规定。

3.1.2 处罚措施

如果发生任意一种禁止行为，一经定罪，应处以罚款或不超过5年的监禁，或同时进行两项处罚；但是，如果所涉及古生物化石的商业价值、古生物学价值和恢复该资源的费用总和不超过500美元，则处以罚款或不超过2年的监禁，或同时进行两项处罚。若同一人第二次或多次违法，则罚款数额可以加倍。所有涉及刑事处罚的古生物化石，均应刑事没收。没收的古生物化石，其管理权可移交给联邦或非联邦的教育机构，用于科学研究或教育。

3.2 行政处罚

任何人如果违反了古生物化石相关法规或许可证上的相关要求，州务卿（负责本州事务监管、对外披露工作的官员）可以在该人被通知并有机会就其违法行为进行听证后对其进行处罚。

罚款金额根据以下因素确定：一是参考涉案古生物化石的科学价值或公平市场价值，以二者中较高者为准；二是所涉及古生物化石和古生物学遗址的响应、恢复和修复费用；三是州务卿评定罚款时认为与之相关的其他因素。

同一人第二次或多次违法，罚款数额可以加倍。但是，对任何一项违法行为评定的罚款数额不得超过资源和古生物学遗址破坏的响应、恢复和修复费用的两倍与被破获或未恢复资源的科学价值或公平市场价值的两倍之和。所有违法行为涉及的古生物化石均应被行政没收。没收的古生物化石，其管理权可移交给联邦或非联邦的教育机构，用于科学研究或教育。

行政处罚的罚款只能用于以下用途：一是保护、恢复或修复作为诉讼对象的古生物资源和遗址，并对资源和遗址进行保护、监测和研究；二是向公众提供关于古生物资源和遗址的教育材料；三是对提供违法信息的人给予奖励。

3.3 奖励制度

任何人如果向政府提供信息，使得民事违法行为被发现或刑事违法行为被定罪，则可给予该人不超过罚款金额1/2的奖励。如果有多人提供相同信息，则应在这些人之间分配。但是，如果联邦政府、州或地方政府的官员或雇员在其执行公务期间提供信息或服务，则没有资格获得奖励。

4 我国古生物化石管理和保护存在的问题

我国《古生物化石保护条例》（本文简称《条例》）、《古生物化石保护条例实施办法》（本文简称《实施办法》）对古生物化石管理和保护起到了重要作用，但还存在以下问题有待完善。

4.1 立法起步较晚，法律层级低

我国古生物化石管理和保护立法始于20世纪90年代末，起步较晚，法律层级偏低。当前，我国对古生物化石的管理保护主要是法规和部门规章。国务院2010年颁布的《古生物化石保护条例》是我国唯一一部专门针对古生物化石保护的法规。主要的部门规章是原国土资源部2012年制定的《古生物化石保护条例实施办法》

4.2 法律法规之间衔接不够，保护覆盖范围不全面

当前，我国涉及古生物化石保护的法律法规衔接不够，不能对所有古生物化石起到保护作用。如《条例》和《实施办法》规定构成犯罪的依法追究刑事责任，但《刑法》只将古脊椎动物化石、古人类化石视同文物进行保护，并未针对古生物化石的犯罪行为单独定罪量刑。因此对于其他类型的古生物化石，即使它们更为珍贵，具有更高的科学研究价值，也无法得到刑法的保护。《条例》和《实施办法》规定对构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。但《治安管理处罚法》仅对故意损坏国家保护文物或在文物保护单位附近进行挖掘等活动危及文物安全的行为进行处罚。可见，此法只能保护被认定为文物的古生物化石，而其他古生物化石则不受此法保护。

4.3 缺乏奖励激励制度，对因古生物化石违法行为的罚款使用没有明确规定

《条例》和《实施办法》中对违法行为的罚款额度有详细规定，但没有规定罚款上缴政府后的使用途径，即是否只用于古生物化石管理和保护。同时，缺乏奖励激励机制，对单位和个人的捐赠行为、违法信息举报行为没有奖励激励措施。如《条例》规定，国家鼓励单位和个人将其收藏的重点保护古生物化石捐赠给符合条件的收藏单位收藏，但没有规定捐赠后的具体奖励措施。

5 美国古生物化石管理和保护经验对我国的启示

5.1 提高法律层级

美国政府高度重视古生物化石管理和保护工作，其对古生物化石管理和保护的法律层级为国家级，古生物化石管理效率比较高，保护力度比较强。借鉴美国古生物化石管理和保护经验，建议我国提高立法层级，出台国家层面的古生物化石管理和保护专项法律，实现有法可依，进一步提高古生物化石管理效率和保护力度。

5.2 强化法律责任和制定奖励制度

美国古生物化石保护法律中明确规定了行政处罚、刑事处罚、举报违法行为奖励激励制度，明确了罚款由政府专款专用；规定了没收的古生物化石可移交给联邦或非联邦教育机构管理，用于科学研究或教育。

我国应借鉴美国古生物化石管理和保护的经验，严厉打击和惩罚破坏古生物化石犯罪，有效保护古生物化石。建议：一是制定专项法律，提升法律法规的公信度和权威性，明确具体处罚措施，严厉打击和惩罚破坏古生物化石的犯罪行为；二是增加奖励措施，如对捐赠行为给予一定的物质奖励，对提供违法信息的单位或个人给予奖励等，提高公众保护古生物化石的积极性和主动性；三是明确规定罚款专款专用，如用于对违法行为举报人的奖励、对化石捐赠人的奖励，以及用于古生物化石知识的普及、宣传、教育等。

5.3 加强知识普及，增强公众古生物化石保护意识

美国古生物化石相关的法律法规均有对普及公众认知、提高公众意识和教育的内容，如《美国古生物资源保护法》规定，部长应制定相应计划以提高公众对古生物化石重要性的认识。美国的古生物化石管理部门也重视公众参与和教育。

借鉴美国经验，建议我国：一是强化古生物化石保护人才队伍建设，加强对法律保护、科学研究、科普教育等相关专业人才的培养；二是加强对古生物化石知识的普及和宣传教育，唤起公众保护古生物化石的责任意识，塑造自觉保护资源的观念；三是对在古生物化石保护中作出巨大贡献的单位或个人给予适当的奖励和先进事迹宣传，进一步发挥其在古生物化石保护中的模范带头作用。