地方政府债务绩效管理的现实基础与路径分析

■胡蕙璞

（博兴县财政局）

引 言

近年来，我国地方政府债务在稳定投资、促进增长等方面发挥了十分关键的作用，同时也是财政资金的重要组成部分。结合当前的发展形势来看，其债务资金比率与债务规模不断扩大，因此有必要建立科学的绩效体系来进一步优化地方政府债务绩效管理。在此过程中，地方政府债务资金还可以细分为融资绩效以及资金使用绩效，而在设计方面还需要不断注重评价的系统性、实施的合理性以及结果的实践性。

1 地方政府债务绩效管理要点

1.1 树立相应的绩效管理观念

相较于其他类型的收入形式，政府债务的相关收入只具有使用权不具有所有权，同时将来在归还债权人本金的时候还需要支付一定利息。实际来看，公债属于政府与社会成员之间的一种资金融通活动，而其中的有偿性要求政府应注重绩效管理使用，进而树立其相应的绩效理念。当前，预算表中并不能显示出政府债务收支的具体情况，这也就代表着政府的债务规模是根据资金剩余情况以及社会承受能力来决定的。在不具备预算约束的情况下，政府债务规模的合理性与有效性很大程度上需要通过绩效来评判，因此绩效也进一步成为了政府债务管理中的关键问题。结合政策来看，债务性投资对于推动地方政府供给侧结构性改革起到了十分关键的作用，同时也显示出地方政府债务的独特性[1]。其特点主要体现在以下几方面：第一，在《预算法》的限制下，当前地方政府债务很大程度上为担保债务；第二，不同于国债类别，地方政府债务以信用为担保、以土地等资产为抵押品。同时其偿债来源容易受到多样化因素的影响，导致其承受能力的下降。第三，地方政府举借债务大多不需要严格规范的审核程序，整体的资金用途较为宽松。基于上述特征，在实际开展地方政府债务管理的过程中更需要借助绩效工具来提升控制水平，进而起到降低债务风险出现概率以及提升债务资金使用效益等重要作用。

1.2 构建以绩效为导向的管理机制

为提升地方政府债务管理水平、降低出现管理风险的概率，需要构建起以绩效为导向的管理机制。相关管理机制的构建很大程度上是为了预防地方政府债务管理中的道德风险，其中主要涉及到两方面内容：第一，地方政府在还款方面不具备足够激励，同时中央政府作为其最后的担保人，一定程度上也促进了地方政府借债与支出的增长。第二，如果不具备相应的预算约束与绩效目标，地方政府在管理预算资金的时候往往会将债务管理重点放在提升自身效益方面，因此也会出现追求短期效益的情况，对于挂钩预算、节约资金、完善政策以及强化管理等方面也会受到一定影响[2]。除此以外，地方政府债务在使用的时候也会存在一定的错配问题，由于我国在相关管理制度方面仍有着一定的提升空间，在地方政府性债务管理规定、风险控制机制等方面还有不完善之处，因此对于成本、效益等难以落实有效的监督机制，进而提升了地方政府债务使用错配问题出现的概率。例如资金闲置或将资金投入到高污染、高能耗项目当中。值得注意的是，很多时候还会受到偿债能力的影响而只能以土地收入作为偿债担保，因此也会进一步带来新的债务偿还风险，加强绩效导向管理机制的构建也更加必要。

2 地方政府债务绩效管理的现实基础

现阶段，地方政府开展债务绩效管理的过程中已经具备了一定的技术基础，同时在配套制度的约束下，部分地方政府债务绩效管理实践也取得了良好的成效，这部分现实基础对于地方政府债务绩效管理工作整体水平的提升起到了十分关键的作用。

2.1 信息技术支撑

随着移动互联网、大数据、云计算等智能化技术的发展，更多先进的信息技术开始进入到地方政府债务管理当中，进而也为其绩效管理提供了相应的技术支持。当前，地方政府在进行债务管理的时候更多关注到资金使用、还本付息、会计核算等环节，同时也为预算管理一体化建设的稳定开展打好基础。在信息技术的支持下，可以有效建立起相应的地方政府债务绩效管理信息系统，实现债务预算编制、执行以及决算等多环节功能推动项目绩效评价水平的全方位提升。为进一步发挥出信息技术的重要价值，还可以建立起相应的数据融合中心平台，确保可以实现制度与技术的有机融合。

2.2 综合财务报告制度支撑

在以往的会计核算中，受到单一预算会计体系的影响，往往存在政府负债界定不准确、不全面的情况，因此也导致了成本核算精准程度的降低。为推动地方政府债务绩效管理的有效开展，我国政府应积极推进会计改革，进而提出可以更好地反映出政府财务信息的综合财务报告制度。政府综合财务报告制度的提出不仅可以如实反映出财政预算收支执行情况，同时还可以进一步分析出其后续影响，而且还可以落实清晰合理的会计分期与成本核算，为债务绩效管理的稳定开展奠定坚实基础。

2.3 信息披露机制支撑

随着地方政府债券市场化发展的不断深入，相应的债务信息披露机制也逐步形成，进而为相关工作的有序推进提供信息支持。结合财预〔2018〕209号文的相关规定来看，对于地方政府新增一般债券、专项债券发行以及重大事项等的公开都做出了明确规定，因此也很大程度上提升了地方政府债务信息的透明度。例如在发行专项债券的时候，信息披露需要包括财政部门发债通知、专项债信息披露文件等多内容，部分地区还在原有基础上采用了规范化、标准化的信息披露模板，从而更加便于相关人员的信息获取。结合其实际应用情况来看，政府债务信息披露机制对于地方政府债务绩效管理来说发挥了至关重要的作用，不仅是推动其顺利开展的基础，同时还是提升政府债务资金投放与使用科学性的有效途径。

2.4 绩效管理实践支撑

现阶段，有很多地区已经开展了相应的债务绩效管理探索实践，同时也取得了良好的应用效果。这不仅为未来地方政府债务管理的推进提供经验，同时还为相关工作实践水平的提升打下基础。由此可见，我国地方政府债务绩效管理具有着十分突出的实用价值。国际上英国、美国等国家由于受到新公共管理运动的影响，较早就开展了相应的政府债务绩效管理与绩效评价工作，因此也具有着更为丰富的实践经验。而我国在借鉴的过程中，还需要进一步考虑到政治经济体制方面的差异，同时结合我国各个发展阶段的实际情况提出相应的实施方案，确保可以积极发挥出政府债券经济的促进作用，提高债券资金的使用效益[3]。

3 推动地方政府债务绩效管理发展的有效路径

3.1 提升债务绩效管理地位

债务绩效管理地位的提升很大程度上体现在官员政绩考核当中，在此过程中，应不断促进地方政府官员树立起相应的绩效理念和责任理念，并在科学认识的影响下有效推动各项政策与制度的实施，并促进其可行性与完备性的提升。当前，更多地方政府债务绩效管理制度得到落实，在这样的环境下，不仅要进一步提升政府官员债务绩效水平考核比重，同时还要扩大占比。地方政府官员可以通过参与集中性、系统性的制度学习来树立科学的绩效意识与责任观念，充分认识到债务绩效管理所发挥的重要作用，并积极参与到以公共服务为基础的政绩考核当中。除此以外，还可以在实施相关考核的过程中落实终身问责机制，推动政府干部责任落实，确保出现问题之后可以在第一时间找到责任人，保证履行地方政府的主体责任。

3.2 加强项目库的构建

结合地方政府债务绩效管理的实际情况来看，其债务资金使用效益的提升很大程度上取决于发债项目质量。因此有必要建立起按照行业与层级进行分类的项目库，并引导财政部门、城建部门以及交通部门等共同参与进来，实现对发债项目可行性、合理性与必要性的评估。在实际开展项目库构建的时候还需要落实明确的投入产出指标，充分带动项目管理的规范性，并有效实现对项目经济效益、社会效益与环境效益的预测。对于没有达到预期以及难以继续推进的项目来说，应及时将其退出项目库，并控制低质量项目债券的发行，提升地方政府债务资金控制的合理性。

3.3 完善债务管理流程

对于地方政府债务管理来说，应对整体的管理流程加以完善，并以事前、事中、事后管理的形式实现全过程的优化，保证可以落实绩效考评及信息披露机制。对于不同的管理环节可以实施不同的管理重点，对于事前管理来说，更多应将管理重点放在项目论证、项目审核以及绩效指标确立上；对于事中管理来说，主要涉及到债券发行、资金拨付、进度跟踪以及资金管理等环节，同时相关负责人员还需要及时将项目实际完成情况与目标设定进行比对，一旦出现偏差应及时进行调整；对于事后管理来说，则需要对整体绩效考核结果加以总结与分析，并以最终的结果为基础落实相应的奖惩制度。值得注意的是，债务绩效考评管理在实施的过程中需要以绩效评价体系为核心，同时辅以科学的信息披露管理，这样不仅可以促进地方政府债务绩效的提升，还可以为其后续的良性发展打好基础。

3.4 构建债务绩效评价体系

构建债务绩效评价体系的根本目的在于提高债务管理的透明度，同时确保有关信息的完整性与准确性[4]。与此同时，债务预算评估体系还可以实现对资金流向进行监督，因此也成为了提升地方政府债务绩效管理水平的重要保障。只有构建相应的评价体系，才可以将一系列的管理活动落到实处。就债务绩效评价体系的构成来看，主要包括主体、客体、指标等多方面内容，其中评价主体包括政府部门以及项目负责人等，同时还需要更加关注评价主体的人力、财力状况；评价客体主要是评价过程中所涉及的各环节要素；评价指标是以评价内容为基础所提出的保准，在设定评价指标的时候应充分关注其科学性、系统性与统一性等，最终的评价结果将会以评价报告的形式得出，最大限度上保证整体评价活动的规范性，并与项目绩效目标有机结合。值得注意的是，整体评价过程还需要落实成本效益原则，只有加强对其成本消耗的控制，才可以促进绩效管理合理性的提升。

3.5 优化债务资源分配

在完成绩效评价过程得到债务绩效评价结果以后，会直接反映在债务限额分配以及债务资金投放上，实时相应的限额管理其目的是也为了加强债务风险把控，进而推动区域经济的可持续发展。站在优化投资结构的角度来说，应结合地方政府债务实际情况落实相应的评价调整机制，并根据其评价结果实施奖励与问责，提升债务资金的使用效益。然而值得注意的是，财政预算项目结果的反馈具有一定的滞后性，因此在实施绩效评价的时候也需要更多考虑到这一因素，进而将上期投入也加入到考核依据当中。在最终完成评价之后，需要将评价结果公开，从而提升其公正性与透明性。

3.6 搭建第三方专业服务机构

在实施地方政府债务绩效管理的过程中，第三方专业服务机构也发挥出了十分关键的作用，特别是在预期收益测算以及目标设定等环节当中。一般来说，第三方专业机构主要包括银行、证券公司等，而随着地方政府债券管理工作的推进，保险机构也进一步体现出其重要价值。在此过程中，应给予第三方专业机构更广阔的发展空间，一方面应提升其发展规模与效率，另一方面也需要关注其专业性。

4 结 语

综上所述，当前我国经济发展已经进入到新常态，不仅经济发展质量得到显著提升，同时社会主要矛盾还得到了进一步转变。在这样的环境下，地方政府债务管理也需要与时俱进。结合发展实际来看，地方政府债务绩效管理的现实基础主要涉及到信息技术、财务制度、绩效管理实践等多方面内容，而相关绩效管理也需要由全社会各方力量共同参与其中，有效确保地方政府债务管理可以发挥出其应有的价值。