协同治理视域下城市建筑垃圾处置对策研究

程颖卿

(广西财经学院研究生院，广西 南宁 530003)

1 概述

随着我国城市化进程的不断加快，城市建设如火如荼地进行，旧城改造、新区开发及市政基础设施建设遍地开花，但随之产生的建筑垃圾也以惊人的速度在增长。相关数据显示，近年来，我国城市建筑垃圾的年均产量超20 亿t，约为生活垃圾的10 倍，在城市固体废弃物总量中约占40%[1]。长期以来，建筑垃圾产量大、难消化，其处置问题成为现代城市治理的一大难点。

建筑垃圾是指构筑物(所有类型的建筑物及市政基础设施) 在新建、修建、扩建和拆毁活动中产生的废弃物[2]，主要由混凝土块、碎石块、废砂浆、渣土、砖瓦碎块、沥青块等组成。我国传统的建筑垃圾处置方式以简易填埋和露天堆放为主，粗放的处理方式不仅浪费自然资源，还对生态环境造成了严重破坏，阻碍了经济社会高质量发展。为加强建筑垃圾治理，2018 年3 月，住房和城乡建设部组织上海、南宁等35 个城市(区) 开展建筑垃圾治理试点探索工作。试点城市因地制宜开展建筑垃圾综合治理，积累了一定的创新治理经验。有数据显示，截至2019 年底，我国建筑垃圾资源化处置率约为35% ～40%[3]，远低于日本(97%) 、欧盟(90%) 、美国(70%) 等发达国家和地区[4]。党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，加强固体废弃物和垃圾处置。建筑垃圾作为我国城市单一品种排放数量最大、最集中的固体废弃物，其产生及处置涉及资源利用、能源消耗、生产建设、社会管理等诸多领域。因此，实现建筑垃圾处置的协同治理，构建政府主导，企业为主体，社会组织积极参与的协同治理系统，是解决建筑垃圾处置难题的有效对策。本文通过对城市建筑垃圾处置现状进行分析，运用协同治理理论的基本内涵，探讨解决建筑垃圾处置困境的协同治理路径。

2 城市建筑垃圾处置现状

1) 建筑垃圾产出持续增长。目前，我国各大城市正值快速发展更新之际，伴随着城市日新月异而来的建筑垃圾产量也在高速增长。在增速方面，从2006 年到2014 年，我国建筑业房屋施工面积呈指数型增长。在建筑垃圾总量方面，有数据显示，我国建筑垃圾年产出量约为15 亿t ～25 亿t。据前瞻产业研究院发布的《中国建筑垃圾处理行业发展前景与投资战略规划分析报告》显示，未来十年我国建筑垃圾产量将持续攀升。2026 年我国建筑垃圾将突破40 亿t，2030 年将达到73 亿t[5]。

2) 建筑垃圾处置现状。面对庞大的产量，我国的建筑垃圾处置能力却不容乐观。当前，我国建筑垃圾主要采用回填标高、围海造地、堆山造景和回收利用等处置方式，简单填埋仍是当下建筑垃圾处置最主要的方式。自2018 年全国35 个城市开展建筑垃圾治理试点工作以来，政府及企业通过多方探索实践，推进了建筑垃圾的综合治理工作向纵深发展。为加快我国建筑垃圾综合治理，国家及地方政府出台了一系列有关建筑垃圾减量及资源化利用的法律法规; 制定了相关政策促进建筑垃圾的综合利用，构成了我国建筑垃圾管理的法律规范体系。在政策推动下，部分城市开始规划或兴建建筑垃圾资源化处理厂，积极开展建筑垃圾减量化、资源化、产业化布局。此外，在政府的扶持下，有关建筑垃圾处理的专利技术也得到了快速发展。

有数据指出，2018 年以前我国建筑垃圾资源化率不足10%，近几年，部分试点城市在推进建筑垃圾处置方面积累了一定经验，建筑垃圾资源化利用率达到了35% ～40%。但相较于欧美日韩等发达国家的70% ～97%，仍存在明显差距。目前，我国建筑垃圾处置存在以下三方面的问题:

a．处置能力不足。我国仅有部分城市的建筑垃圾资源化处置率为40%左右，60%以上的建筑垃圾主要依靠填埋。这对土地资源和生态环境均产生不良影响，处置能力与处置率亟待提升。

b．处置过程薄弱。当前，首先，我国各级政府对建筑物的管控力度较弱，建筑物的平均寿命不到40 a[6]，而欧洲建筑物的平均寿命可达到80 a 以上。大量的“短命建筑”产生了海量建筑垃圾。其次，我国建筑垃圾缺乏源头分类管理，目前仍以混合收集为主，增大了无害化、资源化的难度。最后，我国现阶段的处置消纳技术落后，再生产品推广应用较少，消纳场及设施建设滞后，直接导致了建筑垃圾的无害化、资源化的发展。

c．处置效果不明显，我国建筑垃圾处置距实现“减量化、无害化、资源化”的目标还有很长的路要走，社会效益及经济效益尚未显现。尤其是在建筑垃圾治理政策、处置技术、回收利用体系建设和过程管理等方面还存在很大的可提升空间。

3 建筑垃圾处置问题根源分析

1) 协同治理理念尚未形成，多元主体尚未形成共同目标。

富马酸喹硫平首先由英国阿斯利康制药公司研制并于1997年在美国上市，2000年进入中国市场，商品名为思瑞康（Seroquel）。富马酸喹硫平在水极微溶解，按照生物药剂学分类系统（BCS）（Amidon1995）为2类即低溶解性‐高渗透性药物，溶出可能是限速药物吸收的步骤，会直接影响到药物在体内的吸收与利用。因此溶出度试验是评价口服固体制剂内在质量的重要手段，同时也是评价药物在体内释放及吸收的有效方法之一［4‐6］。本文通过与国外原研制剂在4种不同介质中溶出曲线的比较，以期为质量一致性评价工作以及该制剂生产工艺提供参考，同时对自研富马酸喹硫平的临床安全用药有效提供重要依据。

建筑垃圾的处置是复杂的系统性事务，涉及到资源利用与消耗、生产建设、社会管理等诸多领域，需要政府、企业、科研机构、社会组织、公众充分发挥各自的资源优势，制定科学、完善、有效的治理规则，采取行之有效的治理措施，达到治理目标。建筑垃圾治理主体间合作目标一致，方能使得各主体积极互动，协同合作有效整合多方资源，促进建筑垃圾协同治理的良性发展。

然而由于参与建筑垃圾治理的政府、企业、科研机构、社会组织、公众等多元主体在相对独立、封闭的体系下运行，在价值追求、组织文化、治理理念等方面存在较大差异，难以形成彼此认同的价值目标。当前我国建筑垃圾治理过程中，利益相关者认为政府和企业是治理的责任主体，其他利益相关者对治理效果影响不大，导致协同治理理念未能深入各主体，协同治理体系未能建立。

2) 治理规则体系不健全，无法提供有力的制度保障。

建筑垃圾治理是系统性工程，涉及面广、利益相关者众多，需要在法律、行政管理及技术相结合的基础上制定科学、完善、有效的治理规则，以明确参与主体的权责关系，协调参与主体间的关系，实现治理目标。

建筑垃圾协同治理规则体系包括相关法律法规、政策文件、规划和标准等。首先，我国建筑垃圾的处置需要法律法规的规范与支持，目前从中央到地方，虽有少数法律文件在处置原则和大方向上做了规定，但缺乏强制性规定对资源开采和建筑垃圾的产出进行限制，社会约束力较弱。其次，我国在国家层面，缺乏一部关于建筑垃圾处置的专门的法律法规，而有部分内部涉及的法律法规虽然对建筑垃圾收集、运输、末端处置及资源化利用中涉及到的内容有了明确规定，但较笼统、分散，针对性不强，且多为鼓励性与倡导性的规定，我国尚有许多城市未对建筑垃圾治理编制专项规划，对减量化相关指标，资源化利用方式及相关指标也没有明确规定。治理规体系不完善，给我国建筑垃圾处置带来了巨大的困难。

3) 主体间协同联动不足，协同治理机制尚未形成。

建筑垃圾的处置涉及多头管理，而各大城市现行的建筑垃圾管理规定大部分未对相关的政府职能部门职责分工做出明确定位，组织协调机制缺失，制约多元主体及主体内部协同联动缺乏协同联动机制。此外，政府部门与部门间，政府与企业之间缺少信息共享平台，造成建筑垃圾治理主体间不能及时进行资源信息交互与沟通，甚至可能存在信息壁垒，使得建筑垃圾协同治理陷入困境。

4 基于协同治理理论的建筑垃圾处置建议

综合前文的分析，结合协同治理理念，现从理念、制度体系、机制等方面对城市建筑垃圾处置提出相关对策建议:

1) 深化协同治理理念。建筑垃圾处置是一项复杂的、综合性的公共事务，涉及政府、企业、公众等多元主体，当前这些主体思想认识相对僵化，因而应提高多元主体的理性认知，使其充分认识到建筑垃圾的战略性、必要性和重要性，增强多元主体的认同感，责任感，使命感，树立协同治理理念，营造共同参与、协同共治的良好氛围。

政府各行政职能部门需在协同治理理念指导下破除组织壁垒，协同推进建筑垃圾处置从“减量化、无害化”向“资源化、生态化”转型。各职能部门通过跨部门协商制定支持多元主体参与建筑垃圾治理的可行性政策法规和配套政策措施，促使建筑垃圾治理向更深、更实的层面推进。

2) 健全治理规则体系。规则体系是进行建筑垃圾治理的根本依据和最终保障，结合国内外成功的经验可知，要实现建筑垃圾的有效治理，须完善建筑垃圾处置相关法律法规、规划、政策、行业标准，提高政策法规的执行力。本文建议，国家层面需出台一部有关建筑垃圾治理的专门的法律，并制定强制推行建筑垃圾资源化、生态化的配套的行政法规，使得建筑垃圾治理有法可依、有法必依。同时，地方政府出台适应本地实情的，具有可操作性的地方性法规及实施细则。将建筑垃圾治理纳入法定规划体系。

此外，还需将建筑垃圾治理纳入法定规划，从总体规划、详细规划、专项规划各个层面对建筑垃圾的综合治理进行引导和管控[7]。地方政府还需协调各职能部门在土地、税收优惠、经营模式、金融支持等方面给予建筑垃圾处置企业政策支持，优化资源配置，推动建筑垃圾治理产业化的发展。

3) 多元主体协同联动，构建协同治理机制。

建筑垃圾治理作为城市治理的重要部分，需要积极发挥政府的主导作用，同时加强企业主体作用，充分发挥社会组织及公众的参与作用。

政府作为建筑垃圾治理的核心主体，不同部门单向政策的制定和落实无法满足建筑垃圾综合治理的需求，因此发挥政府行政职能时需要中央层面和地方层面政府以及各级层面政府内部不同部门间协同合作、共同治理，建立健全建筑垃圾治理服务及监管机制，设立建筑综合整治管理办公室，协调建筑垃圾的排放、清运、回收、消纳、资源化利用等环节中各主管部门间的关系，牵头处理建筑垃圾协同治理治理过程中出现的各种问题[8]。同时加强联合监管机制，保证政策法规法规能有效推行，并加强全过程监管平台建设，完善监管体系来确保建筑垃圾治理的有效实施。

企业是建筑垃圾治理的重要主体，企业的运营能力直接决定了建筑垃圾治理的发展态势。企业应积极参与建筑垃圾处置设施的投资、建设和运营，不断进行技术升级，提高资源利用效益，以专业化和规模化生产减少生产成本提高自身的经营利润，进而推动整个产业的发展。

社会组织主要是指行业协会、学校、科研单位等为代表的第三方社会组织，也是建筑垃圾的重要参与者。行业协会可以规范业内建筑垃圾规范中存在的不当行为，同时也能够适时发崛建筑垃圾管理行业中政策的变动、市场的变化等信息，并能够调节各方矛盾，找到共赢的办法来推动行业的发展。学校与科研单位主要是以研发新技术、创建治理新理念、新设备、新工艺等，这就需要政府、相关企业的资金资助与场地支持，给研发人员提供充足的科研动力以及良好的科研条件。

公众作为建筑垃圾治理的直接利益相关者，他们发挥了不可或缺的作用。可采用积分额度来刺激公众的参与度，具体做法为:在有关APP 上开通环保类的账号，呼吁大众将建筑垃圾放在就近的处理中心，在其账号上增加积分，当达到所设定的额度时，可换取相应的日常用品。当然，公众作为监督者，政府要保证公众举报的正确途径以及保证其信息的安全性与隐私。同时，公众要提高对再生产品的接受度，这离不开政府与媒体的有效宣传与引导以及产品自身的质量保证。