探讨行政单位预算管理中的问题及完善方法

■陈单单

（浙江省平阳县水头镇人民政府）

1 行政单位预算管理的意义

首先，预算管理可助力资金使用管控，可对行政单位所获得的财政资金进行使用用途上的明确，规范相关应用，以促使资金得以更高效使用。其次，预算管理结合预算编制、执行、监督评价等系列举措，帮助行政单位快速查找出支出漏洞，继而指导其有针对性地纠正、补救，以使收支不平衡状态被调整回平衡状态。最后，预算管理调节的是单位的资金动向、稳定性，帮助行政单位相关管理者有机参与到具体业务或项目开展的事前、事中、事后调控之中，从而过程性、全面性地掌握到各项数据信息，以指导其对未来工作执行的分析与预判，确保最终决策的合理性。

2 行政单位预算管理存在的问题

2.1 预算管理编制科学性弱

预算管理一直是我国行政单位日常财务管理的重要组成内容，需要随着其改革发展不断做一些适当的调整[1]。但是，许多行政单位都缺乏相应的调整操作，依然沿用老方法，老手段，在预算编制上即是如此。一是一些单位的预算编制过于依赖传统方法和以往的数据，对实际预算编制需求的结合有限。一些行政单位仍坚持以基数法为预算编制主要方法，编制简单化，且较多受上年度预算结果影响，容易因本年度预算执行中有新情况发生而产生预算结果上的较大偏差。同时，一些行政单位的预算编制在周期设置上也倾向于参照以往年度数据，未严格、详实地考察本年度项目实际情况，有投机取巧之嫌，也降低了编制的科学性。部分单位虽也应用零基预算法，然而其缺乏对实际数据的考察，信息采集不足，在编制过程中必然处处碰壁，最终仍演变为了对以往数据、结果的简单参照和变换，于是造成最终的资金使用上的混乱。二是预算编制对应到具体的项目支出时，不够精细化。一些行政单位的预算编制常局限于理想化层面上，缺乏对具体项目的深入了解，对实际资金消费的分析过少，有主观盲目性。具体编制中，关于项目资金各项支出的预算安排也不够详细，妨碍了预算资金的拨付。而且，相关编制中仅对资金支出加以概括性、大范围的安排，不去详列费用明细，也让编制预算报表的全面性、准确性大打折扣，还增加了资金管理风险，例如出现资金去向不明、无故超支、账外账、资金浪费等问题。

2.2 预算人员管理水平不高

一直以来我国行政单位的财务预算工作都没有做到位，预算不科学，执行力度不够[2]。这和相关人员的管理水平有正相关关系。一些行政单位，特别是基层的行政单位，在管理人才引进上仍有较大不足，其预算人员的管理能力并不完全适应岗位的实际需求，制约了预算管理水平的提高。各单位的预算管理工作，是有较高的规范要求与标准的工作，需要预算管理相关人员不断地自我进步，以争先意识打破自己的原有知识结构和预算管理格局，从而跟上当代社会的行政单位预算管理需要。但是现实是，很多相关人员安逸于自身状态，不竞争、少进步，其预算管理的理念、知识以及实施方式都已滞后于社会和时代。另外，有些行政单位因自身岗位条件设置不够优厚，难以吸引到高级人才，新鲜血液缺乏，也因编制等条件限制，用人受到影响，于是常出现预算管理岗位有人兼职的现象，例如，请一些有资历的老职员兼职。这些兼职人员往往并不精通预算管理知识，所持理念陈旧、工作操作能力不强，严重拖延了预算管理工作效率的提升。

2.3 监督管理体系落实较差

行政单位常常忽视内部控制工作，致使内部环境非常容易出现混乱情况，特别是对预算管理工作缺乏重视[3]。其表现之一就是监管上的不到位。预算管理工作并不是做到预算科学编制即止，而是一项参与预算编制的产生、执行、结果反馈的过程性工作。这就需要对应的监督管理体系来为相关管理落实保驾护航。然而，一些行政单位对预算相关工作落实却疏于监管，其监管操作形式化严重，实用性偏低。可以说，行政单位的预算管理在相应的监督管理落实上是缺少健全的体系作为支撑。在当下，一些行政单位的预算监管工作有主观盲目性和随意性，没有一个健全而稳固的工作操作框架作为基础，于是使相关预算管理工作执行没有确切的、可靠的指标导向作为前提，也就没有使相关人员的行为被很好地规范。

3 对目前行政单位预算管理的对策

3.1 基于问题增强预算编制科学性

一是要对预算编制的准确性、科学性加以保证。传统的预算管理工作方式已经无法完全适用于经济新常态下行政单位的发展需求。行政单位应对预算编制不吝创新，摒弃旧有方式。相关人员应该立足于对实际情况的考察，大量地、详实地收集有价值的项目数据信息，把这些信息作为预算编制的参照依据，而不是以往的数据，并且要在预算编制使用的基数法之外，多样化应用编制方法，包括零基预算、增量预算等，以有效提升编制的质量，也为其思路创新打下基础。二是要促使预算编制精细化。在行政单位预算管理中应用精细化管理手段，不但能够提高管理效率，还能提高服务质量和工作质量。行政单位要使预算编制具体项目的支出得以精细安排。不能以主观臆断来主导编制，而要结合对具体项目的深入了解和对实际资金消费的详细分析来进行合理的编制，提高资金配置的有效性和降低资金管理风险。三是要按照实际需求来设置预算编制中的时间安排。相关编制必须确保配置给项目的时间是充足的，但并不冗余。为了确保时间安排的准确性，相关人员需与有关部门人员做好协调沟通，对实际项目深入了解，结合相关部门人员所提供的合理的目标预测以及项目论证等信息来开展预算编制工作。

例如，上海市某区政府就对事业单位的2022年度预算编制做了如下要求：其一，持续优化财政支出原有结构，进而起到增强财政保障能力的作用。其中，各部门和单位要一直自觉发扬勤俭节约、艰苦奋斗的精神，有力减少一般性支出，以引导财政支出结构的优化趋势，有效保障“三保”支出需求。一方面，所有相关部门、单位都必须做好过“紧日子”的思想准备，能够脚踏实地地落实过“紧日子”的要求，笃行节约原则，合理支出，使一般性的、非刚性的、非急需的支出得以压减；必须致力于提质增效，结合财政情况来有效盘活其存量资金，并使结余资金收回使用机制持续完善；必须坚持“三保”，即让工资、项目运转、民生支出几项事宜得到保障，包括在部门预算中充分厘清各个工作事项的优先顺序，以轻重缓急为依据来编报新年度的总预算（优先保障重大项目、决策、改革等），使总预算没有硬性缺口。另一方面，严格落实预算支出标准。该区政府修订了2022年综合公用经费定额，继而使综合公用经费的支出结构得以调整，还进一步落实了综合公用经费定额限额管理事宜；所有部门必须以地区的《区级行政单位通用办公设备家具配置标准》等文件为指导来编报有关预算；等等。其二，各部门、单位必须坚持合理从紧的原则来使用财政资金，进而实现预算编制质量的提高。其中，该地区就明确了各部门和单位是其预算编制以及编制执行的直接责任主体，要求其按零基预算方法和原则来开展工作。在此基础上，各责任主体要做到切实提高单位内的预算编制准确性，以及显著改善预算支出的执行效果。

3.2 增强相关人员培训及考核活动

行政单位应当使单位内部形成对预算管理充分重视的氛围，让全体职员认识到预算管理所具有的特有优势，从而形成人员间的对预算管理工作的通力合作。而为了让预算管理效率能够基于执行人员的能力与水平提升而提升，行政单位还要加强培训及考核，让预算管理人员在实践环节中把预算管理落实好。行政单位可建立起培训、考核机制，定期组织进行相关工作。相关培训的方向可分为人员业务技能提升、服务理念革新与夯实、有关法律法规的了解及掌握等。在培训基础上，行政单位要结合培训情况进行培训考核指标设定，每完成一个阶段的培训和学习，就进行一次严格的考核，使预算管理相关人员能够树立起竞争意识，能够对自我能力进步有强烈的要求。同时，培训阶段的考核还可以继续延伸到预算管理人员的实际工作中，让他们始终处于标准化、规范化的要求中，能够约束自我、成长自我，从而切实在预算管理水平上有明显提高。

例如，贵州省黔西市为加快其行政单位预算管理一体化系统的使用进程，提高本市相关单位财务人员使用该系统的熟练程度，其财政局于2021年中组织召开了一场规模庞大的针对各单位财务人员的培训会，专门指导相关人员进行预算管理一体化系统的操作。培训中，市财政局相关股室业务人员、各乡镇（街道）财政分局分局长、全市各事业单位的会计出纳等近300人积极参与。结合该培训，相关财务人员必须在努力掌握一体化系统操作技巧的同时，进一步学习《预算管理一体化规范（试行）》。每个参训人员经过刻苦学习，熟悉操作，就能够有效保证相关系统建设工作的有序进行。在该培训案例中，政府特邀了本地优秀的软件公司人员代表（实施工程师）作为主讲人，就其应用的预算管理一体化系统的特色化功能进行了与业务实例相结合的操作演示。主讲内容包括：会计核算、预算全事宜、绩效管理、项目库等。该类型培训使参训人员得到了知识的重塑、技能的升级，能够使预算管理工作更加可控，进而形成特属于本单位的预算管理一体化管理机制。

3.3 健全并落实管理监督相关体系

各行政单位需紧贴自身的预算管理具体情况和有关要求，实事求是，构建起契合实际的预算监督管理体系，并且还要根据现实的落实情况来动态调整该体系。预算管理监管体系必须能够覆盖到本单位预算管理实施的全部流程，而且要同时建立起相应的追责制度，使每一个参与预算管理之中的人员都能明确自身职责，不敢在工作中有懈怠情绪，不敢有任何疏忽。这能帮助相关管理执行在问题出现时，找出问题根源，并且立即纠错。和追责机制落实相一致的，还有行政单位的激励制度制定。行政单位可以以相关预算管理每个参与人员的表现为依据，列出激励办法，推出奖励政策。另外，行政单位还应在职责界定过程中，有意识地使预算管理人员的职责和具体的业务等其他部门的职责产生交叉，从而引导它们相互监督，以增强监督效果，夯实监督体系。行政单位还可集中监控预算管理各细节流程，严格落实对所有资金流向的把控，包括要记录、公布流向信息，规避流程中的不规范行为，使监管落实有切实的抓手，有明显的效果。

例如，浙江省某市县财政单位就开展了预算绩效管理优秀案例争创活动，力图以高质量的预算绩效管理来体现预算监督效果。其具体的活动落实表现为：其一，积极突破创新。以构建具有本地区特色的预算绩效管理监督体系为方向，抓住预算绩效管理的关键点，以存在的问题为基础导向，做到以点带面，在重要节点或领域有所突破；基于数字赋能，来使相关绩效管理改革具有辨识度，并起到示范作用，扩大改革创新的影响力。其二，争取内容全面。其预算绩效管理必须围绕“三全”原则（全覆盖、全过程、全方位）来开展。全覆盖是要求相关单位主体任选一般公共预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算其一来开展工作；全过程是要求相关单位主体能够结合一个项目任选事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价和结果应用中的环节来开展工作；全方位是要求相关单位主体能够任选政策和项目预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理、政府预算绩效管理几个层面的项目来开展工作。其三，注意动态提升。即相关绩效管理实施方案需得到阶段性跟踪和总结，不断发现问题和纠正监督举措。

4 结 语

综上所述，预算管理工作之于行政单位的意义是深远的，对其进行管理完善也是时代性的要求，是其管理改革的要求。为此，行政单位应以严谨的、客观的态度来执行与完善预算管理工作任务，基于对问题的了解、分析来增强预算编制科学性，强化实施对相关人员的培训及考核举措，健全并落实管理监督相关体系，从而全面地改善自身的对预算相关工作的管控能力，使单位的健康发展得到助力。