推进事业单位章程管理的探索与实践

●杭州市委编办

2020年杭州市全面实施新一轮市县事业单位改革后，将事业单位章程管理作为巩固事业单位改革成效的重要手段，对事业单位章程制定工作进行了全面部署。截至2021年12月，已完成1900余家学校、医院、科研机构章程制定和备案工作。

一、探索与实践过程

（一）摸索起步期。2005年，杭州市事业单位登记管理局按照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》要求，将提交事业单位章程草案作为事业单位设立登记的必要条件，并研究制定了章程范本，初步规范事业单位的组织机构、资产使用和处置等方面的运行机制。2012年，会同教育、卫生部门重点在学校、医院领域开展法人治理结构模式章程管理理论研究，在杭州市第一人民医院探索实施了以医疗服务集团管委会治理形式的章程规范，在学校管理现代化改革的基础上出台中小学和幼儿园章程范本。

（二）经验积累期。2018年，杭州市全面启动“名校名院名所”工程，通过“校地合作”方式登记设立西湖大学等近20家高等教育和高层次科研机构。为切实保障“校地”双方权利义务，以审核事业单位章程草案为抓手，形成“四个严审”口径：宗旨和业务范围是否围绕公益目标；出资比例和到位情况是否规定明确；举办单位监管责任是否压紧压实；成果孵化和剩余资产处置等是否依法合规，确保高能级平台“引得进、管得住、用得好、留得住”。

（三）全面推进期。2021年，将完善章程管理、健全治理机制作为管住管好事业单位的重要手段，深入推进事业单位改革“后半篇”文章，重新组织修订中小学、幼儿园、医院、中医院、社区卫生服务中心、科研机构和其他事业单位等七个章程范本，重点完善“加强党的全面领导、强化机构编制刚性约束和突出具有行业专业特点符合教学、科研等内在规律的公益属性”等相关内容，对全市事业单位分批进行章程制定（修订）。

二、主要做法与举措

（一）政治上更注重强化党的领导地位和制度安排。贯彻落实中央和国家机关工委《关于加强中央和国家机关所属事业单位党的建设的意见》精神，把加强党的领导贯彻到事业单位改革发展和履行职责各方面全过程。一是明确事业单位党组织地位作用。在章程中专章专款对党组织的设置、地位和作用做出规定，明确发挥作用的途径方式和程序。二是精准表述事业单位党的领导体制。实行党委领导下的行政负责人制的事业单位，党委发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用；实行行政领导人负责制的事业单位，党组织协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行教育、管理、监督。三是加强党对登记设立事业单位的领导。通过章程制定，推进“登记设立事业单位”党组织应建尽建，规范党组织参与决策和监督机制，确保党的组织和党的工作全覆盖。

（二）内容上更注重强化完善治理体系和运行机制。注重构建符合事业单位特点的治理体系和运行机制，推动事业单位规范高效运行。一是探索建立多种形式治理体系。探索建立理事会、主任办公会议等多种形式的治理体系，健全决策、执行、监督机制。对于医院、学校等专业技术人才较多的事业单位，注重建立学术委员会、教学委员会、顾问委员会等专项工作委员会，充分发挥人才参与民主管理和监督作用。二是明确职责权限和运行规则。明确事业单位、举办单位、行业管理部门的权利义务和监管职责，厘清政事权限。明确议事决策机构、各层级之间的职责权限和运行规则，规范议事决策范围、内容、集体决策程序等，用制度约束权力。三是强化与“三定”规定的衔接。在章程中融入事业单位“三定”规定内容，强化事业单位从职责法定拓展到管理体制和运行机制的全面规范，实现闭环管理。

（三）程序上更注重强化多方参与和层层把关。会同多个部门在广泛征求举办单位、职工、服务对象、法律专家意见建议的基础上，共同推进事业单位章程制定工作。一是建立工作机制。对接市直机关工委、市人力社保局、市财政局等综合管理部门及相关行业管理部门，研究章程中“党的建设”“人事管理”“资产管理”“行业规划”等相关内容，注重把加强党的领导贯彻到各方面全过程，提升事业单位人财物管理的法制化专业化规范化程度，推动章程管理与行业政策法规和发展方向接轨。二是深入扎实推进。各部门严格按照制定工作方案、成立起草组、认真研究起草、广泛征求意见、决策机构审议、章程核准（备案）、向社会公开七个步骤推进章程制定工作。多个事业单位在章程制定过程中几易其稿，部分专业性较强的事业单位还邀请了相关领域专家、服务对象参与章程制定工作。三是严格审核把关。全程通过“杭州市事业单位登记管理系统”开展“不见面”审批，举办单位、行业管理部门、登记管理机关严格按照内容规范和程序规范在线逐一审核，反复修正，推进章程制定内容全面规范，核准（备案）程序依法有效。

三、初步成效与经验启示

（一）推动事业单位治理“制”的转变，从“人治”转向“法治”。事业单位章程管理优化了事业单位治理方式，推动事业单位从职责法定拓展到管理体制和运行机制的全面规范，形成事业单位规范管理“全链条”。一是推动事业单位权限、程序、责任法定化。全面实施事业单位“三定”规定制定，在实现事业单位职能法定化的基础上，事业单位章程制定进一步填补了事业单位权限、程序、责任法定化方面的空白，有效解决事业单位长期以来监管乏力、权利义务不清等问题。二是厘清政事权限和公共服务清单。梳理明确事业单位及其举办单位、行业管理部门的权利义务，以清单形式对干部人事管理、收入分配、财务资产、业务运行等权限进行规范，形成单位政事权限职责清单和公共服务清单，厘清事业单位与党政机构和市场的职责界限。三是建立以章程为核心的内部管理制度体系。以章程建设为核心，带动事业单位现行各项规章制度立、改、废工作，形成章程统领下健全的可操作的内部管理制度体系。章程制定（修订）以来，杭州市学校、医院、科研机构新制定（修订）决策机制、目标任务、财务资产、干部任用、工资福利、印章管理、档案、保密等配套管理规定1900余项。

（二）推动事业单位改革“质”的优化，从“前半篇”文章转向“后半篇”文章。2021年以来，以事业单位章程管理为抓手，进一步谋深抓实事业单位改革“后半篇”文章。一是巩固事业单位改革成果。将事业单位章程管理作为检验改革后新“三定”规定是否组织实施到位的重要手段。通过章程管理，进一步压实工作责任，确保“人财物”划转到位，工作职责分解到位，机构编制执行到位，防止改革后存在机构“明合暗分”、人员“混岗使用”以及职责“合意则取、不合意则舍”等反弹情况。二是引入公益服务监督考核机制。在章程范本中对“履职管理”进行专章专款规定，明确事业单位的发展目标、功能定位、竞业禁止、行业标准、考核评价等内容，确保事业单位始终围绕公益目标履行职责。要求事业单位在章程中明确建立健全公益服务质量管理体系，由举办单位每3年组织1次对公益服务质量考核评价。三是加强事业单位特色文化建设。鼓励事业单位将具有单位特色、行业特点的公益服务理念写入章程，实现“一单位一章程”。比如，学校在坚持社会主义办学方向、落实立德树人根本任务的基础上，将办学价值融入章程，相关载体如校训、校歌等均写入章程；公立医院更多地在章程中强调贯彻落实党中央深化医药卫生体制改革，坚持公立医院公益性方向；文化单位更多地在章程中强调坚持社会主义先进文化前进方向，推动提高公共文化服务质量。

（三）推动事业单位履职“智”的提升，从“物理变化”转向“化学变化”。事业单位章程管理是机构编制精细化管理的探索实践，推动机构编制管理实现协同高效运转。一是贯彻优化协同高效要求。理顺决策机制，明确党组织和行政领导班子的管理权限和沟通机制，确保各领域协同、高效、科学决策。优化服务流程，将业务嵌入信息化系统和各类应用场景，加强数据共享和分析，以数字赋能和整体智治为动力，系统性增强事业单位服务能力。栓紧责任链条，章程规范了法定代表人的责任义务和对领导班子的监督约束机制，避免单位运行因衔接不畅出现缺位、越位、错位的现象。二是推进职责业务融合。在章程中明确内设机构名称和职责，做到“责有人负、事有人干”，确保各项工作落到实处，实现闭环管理。比如，科研机构的章程范本中明确了负责科研管理的内设机构，规定其承担制定科研规划和学术交流等工作职责，实现科研机构综合、科研、业务工作高度融合，有效推动科技进步和科技成果转化落地。三是完善市县乡三级公共服务体系。以章程制定（修订）全覆盖为契机，推动市县乡优化事业单位布局结构，重塑三级公共服务体系。根据市县乡事业单位承担的公益服务职责定位的不同，在章程中进一步明确单位的功能定位，比如，市级公立医院侧重于临床医疗，乡镇（街道）社区卫生服务中心侧重于基本公共卫生服务等，有效缓解市级医院“看病难”、乡镇（街道）社区卫生服务中心“无病案”的怪象。同时，还注重对同类事业单位职责和业务的标准化建设，让人民群众享受到无差别、均等化的基本公共服务。