整体性治理与深圳青年发展型城市建设的纵深实践

□ 聂 伟 余燕琪

青年因城市而聚，城市因青年而兴；青年与城市共成长，催生城市高质量发展澎湃活力。国家《中长期青年发展规划（2016—2025年）》强调“把青年发展摆在党和国家工作全局中更加重要的战略位置，整体思考、科学规划、全面推进，努力形成青年人人都能成才、人人皆可出彩的生动局面”。2017年深圳从战略高度推动青年发展与城市发展融合，提出在全国率先打造“青年发展型城市”，以“城市对青年发展更友好”和“青年对城市发展更有为”为整体性治理目标，努力营造适合青年发展的环境，提升城市对青年发展的吸引力和承载力；凝聚更多青年推动经济社会发展，增强青年对城市发展的参与力和贡献力；促进青年发展与城市发展同频共振。

观念是支配人的行为的主观意识。在科技成果向教学资源转化之前，科技成果的拥有者要树立正确的观念。只有充分认识到科技成果教学转化的重要意义，才能为科技成果教学转化提供动力，这种动力就是科技成果拥有者的内在动力。但是，无论是社会还是高校内部，都没有重视科技成果教学转化，对其重要意义的认识也不足，其原因主要有以下几个方面。

一次是在北京街头。红灯，一群滑板少年正在黄线后规规矩矩等灯。不一会儿红灯转绿，这一个路口的人与车还没有起步，领头的滑板少年打了个手势“Lets go”，潇洒动身——“砰”一声巨响，人飞了出去，摔了个人仰马翻。

近年来，深圳积极运用系统性、整体性和协同性思维，纵深推进青年发展型城市的整体性治理，打造青年高质量发展“深圳样板”。在全国各地如火如荼地探索推进青年发展型城市建设浪潮下，总结深圳青年发展型城市的整体性治理经验，剖析其碎片化困境及成因，提出实现整体性治理的优化路径，对其他地区助推青年发展型城市建设具有重要的启示和借鉴意义。

一、整体性治理：一个分析框架

整体性治理发轫于20世纪90年代中后期，是西方社会为了破解传统公共行政带来的科层制弊端和新公共管理改革所造成的公共服务碎片化弊端而提出的新型治理理论。以英国的佩里·希克斯和帕特里克·登利维等为代表的学者们提出整体性治理理论，它是以解决传统科层官僚体制下基于专业化的部门职能分工和层级分化所导致的公共服务供给中的问题转嫁、项目冲突、重复建设、目标冲突、沟通缺乏、各自为政、服务全面性和针对性弱等问题为主要目标；以满足公民的现实生活需求为理念导向，以数字时代的信息网络技术为治理手段，以协调、整合、信任为治理机制；形成跨层级、跨部门的多元主体合作网络式治理结构，是为公众提供无缝隙公共服务的一种新型治理图式［1］［2］。理想的整体性治理是着眼于政府的整体性运作，主张从分散、部分、破碎走向集中、整体和整合，通过上下、左右、纵横协调实现政府综合性目标的一种治理模式［3］［4］。

整体性治理日渐成为现代城市治理普遍追求的范式，其在治理理念、组织结构、运行机制、治理手段等方面的核心诉求，能有效指导治理实践、提升治理效能。首先，在治理理念上，立足整体主义思维，强调从整体上应对治理问题；重视整体人，以整体人的完整需求为导向；为公民提供高质量的整合性服务［5］。其次，在治理结构上，坚持治理层级、治理功能、公私部门的跨界整合，培育形成由政府、市场、社会、个人等多元行动主体协同合作构成的网络化治理结构［6］。再次，在治理机制上，建立完善的协调、整合、信任机制，协调利益相关者之间的关系以及行动者与治理网络的关系；整合政府内部机构和职能，强化政府部门与其他部门的联结；促进网络治理结构中的多元主体形成信任，进而采取集体行动为公众提供满足其需要的公共服务［7］。最后，在治理手段上，利用数字化和信息化技术整合分散的信息，建设共享共通的信息数据库，在此基础上推行在线治理和“一站式”公共服务，提升治理效率和服务质量［8］。

由上可知,镜面过点O且与OM垂直.所以,只要弄清射线OM的方向是如何变化的,镜面的变化规律也就清楚了.为此,考虑入射角α不变,B在xOy平面内的单位圆上变化时,点M的变化情况.

在加快推进城市治理体系和治理能力现代化的征程中，整体性治理作为一种新的治理理念、结构、机制和手段，已开始嵌入中国的城市治理实践中；深圳的青年发展型城市建设也体现出整体性治理的新动向、新模式，不断迈向整体性治理实践。

二、迈向整体性治理：深圳青年发展型城市建设

深圳是一座青春城市，常住人口平均年龄约33岁；青年是深圳人口的主体，14～35周岁青年占总人口的比例超过一半［9］。针对新时代青年特点，深圳立足实际，以青年需求为导向，构建整体性青年发展型城市政策体系，形成协调联动的整合性工作机制，动态监测青年发展型城市整体建设进程，为青年提供无缝隙的整体性服务，探索深圳青年发展型城市的整体性治理道路。

1.以青年需求为导向，构建青年发展型城市政策体系

伴随着社会急剧变迁和市场竞争加剧，当代深圳青年面临新的发展困惑［10］，网络化生存趋势明显，价值观念多变加剧；“孤独感”突出，婚恋交友难，单身空巢青年数量位居全国第一；工作压力大，工作努力但面临“996”过劳和“身体被掏空”的健康隐患；就业创业自由，但也面临就业创业难；生活条件改善，但也存在着底层三和青年的“混吃等死”；焦虑不确定性强，生活成本高，住房安居难，子女教育压力大，老人赡养缺席；个体化、原子化凸显，城市归属感和认同感低。

基于解决新时代深圳青年的发展困惑，回应青年在就业、创业、社交、住房、教育、健康等方面的“整体需求”，深圳从青年“完整人”的需求和不同类型的青年需求出发整体构建青年发展型城市政策体系。2017年深圳从青年发展的整体性角度出发，率先在全国构想“青年发展型城市”政策体系，促进青年与城市共成长、同发展。2020年深圳以青年发展为导向，整合多领域目标、多部门的青年事务，制定《深圳青年发展规划（2020—2025年）》，将青年发展型城市“构想”转变为明确的政策“路线图”，从思想道德、教育、健康、婚恋、人才培养、就业与创新创业、文化、交流与合作、社会融入与社会参与、权益与预防犯罪10个方面提出建设方案和目标，形成系统性、集成性和协同性的整体青年发展型城市政策架构，迈出青年发展型城市建设整体性治理的重要一步。

青年发展与城市发展高度关联，青年发展型城市政策与城市高质量发展密切相关；深圳不仅制定了独立完整的青年发展型城市政策，而且把青年发展型城市建设纳入社会经济发展整体政策体系，形成青年发展型城市建设协同政策体系。自2017年首次提出“青年发展型城市”构想以来，深圳5次将“建设青年发展型城市”写入深圳市委全会工作报告，2020年更是将“全面建成青年发展型城市”上升为深圳“十四五”规划的内嵌板块，将青年发展型城市建设与城市经济发展、民生服务、城市服务、社会治理等经济社会发展中心工作统一部署、协同推进，有效构建青年发展型城市协同联动政策体系。

2.以协调联动为手段，形成整合性工作机制

大数据时代，新媒体融合首先要明确互联网发展的导向作用，合理利用大数据平台。大数据的发展，把媒体的发展、收视效果、用户需求和竞争对手信息，从量化的角度为媒体提供可视化的信息。新媒体融合，要明确大数据思维，将节目的制作和信息的传播在数据的支撑下做科学的决策。转化大数据思维，要注重信息获取的多样性，对于不同的信息来源要审慎斟酌。

首先，左右协调机制。在整体性治理视角看来，针对职能部门功能分化所导致的公共服务碎片化问题，需要在原有职能分工基础上进行部门协作和整合［12］。为确保青年发展型城市战略的有效实施，避免建设过程中的部门隔阂和冲突，深圳建立青少年工作党政联席会议制度，涵盖市委组织部、市教育局、人力资源和社会保障局、住房建设局等27个与青年工作相关的职能部门，联席会议召集人由市委和市政府分管联系共青团的领导担任，联席会议办公室设在团市委。青少年党政工作联席会议制度的建立为深圳市共青团凝聚各成员单位的青年发展型城市建设共识和横向整合青年发展资源提供了组织平台和制度保障，为青年发展型城市政策实施赋权增能。联席会议制度立足研究、协调、落实的职能，贯穿青年发展型城市政策制定、统筹实施和督导评估全过程；在政策制定层面，联席会议全面改进和加强青年发展型城市建设专题研究，出台建设规划，并制定具体配套实施意见—《关于先行示范建设青年发展型城市的实施意见（2021—2025年）》。在统筹实施方面，联席会议采用协商联动机制，以召开会议的形式，协商达成工作目标和实施举措共识，指导和推动相关工作项目的落实。在督导评估方面，联席会议办公室对各成员单位的工作情况进行督导考核，根据目标任务分解表的内容，每年定期汇总、梳理并反馈规划各项举措的实施进展情况，积极联合相关部门研究解决建设过程中面临的新问题和新情况，确保各项目标任务按时得到高效落实。

同样，党员有具有时代性，近年主要推行“两学一做”强调坚持学习党的基础知识，不忘初心坚定自己的信念，将理论与实践相结合，学好了理论知识关键在做，在生活中履行党员的义务，起到党员的榜样，正如“一名党员一面旗帜”。对党员的教育也具有时代性，过去只是通过简单的书本教育对党员教育，现代可以通过网络党员自主学习，还可以通过多媒体等电子产品将党员集中教育，丰富了教育方式，教育的效率也有所提升。

其次，上下联动机制。整体性治理的组织结构是在不消除原有组织边界条件下跨过组织边界进行的协调整合，不仅注重跨部门的横向整合，还要求跨越层级的纵向合作［13］。深圳在建设青年发展型城市过程中不仅建立了横向到边的部门协调机制，还构建了上下联动的纵向整合机制。联席会议机制通过共青团统筹协调各部门的资源建设青年发展型城市，为战略规划落地提供机制保障和支持体系。在市级青少年工作党政联席会议机制的框架下，深圳市10个区建立对应的联席会议机制，形成市—区上下联动的工作平台，为青年发展型城市建设的跨层级联动奠定制度基础。青年发展型城市建设涉及的领域广、层级多，其政策落实同样需要经历接受、解释、内化、转化和执行的一般政策过程，是市政策意图与区发展特点、政策环境、执行能力相互磨合的结果，市与区之间存在着“决策一统性和执行灵活性的动态关系”［14］［15］。在上下联动的联席会议机制基础上，深圳罗湖、宝安、龙岗、大鹏等区通过联席会议机制将市级青年发展规划政策目标进行区域性内化，转化成为符合区域青年特点的青年发展规划政策，打造富有区域特色的青年发展型城区；由市到区的青年发展规划政策传导，使政策实施得到上下紧密配合，初步形成了上下联动的政策合力。在政策上下联动基础上，深圳积极推动市—区—街道三级联动试点，宝安区、大鹏新区分别作为国家级和省级青年发展规划试点城区，龙岗区横岗街道试点建设青年发展型街道，大鹏新区推动社区青年发展计划。通过青年发展型城市建设试点，形成各级推动青年发展型城市建设的有效经验，为区—街道—社区各级政策主体提供精准的参照样本；在一定程度上加快青年发展型城市政策扩散，为实现青年发展型城市政策效能的全局覆盖奠定良好的经验基础。

一方面，深圳尚未推动统计部门和其他相关职能部门开展14～35周岁人口的分类汇总，摸清青年发展型城市建设信息“底数”，难以利用数据引领、组织、服务青年。另一方面，囿于信息分类滞后和部门主义等，深圳尚未建立起整合型信息数据库系统，并未将分散在各职能部门的青年发展数据进行互联互通和跨部门数据共享，难以推动青年发展型城市建设的数字化治理，抑制治理水平和服务效能的提升。

最后，内外互动机制。整体性治理的实质是跨界治理，不仅包含部门、层级之界，还涵盖公私之界，把社会各类主体和要素纳入治理框架中，促进多元共治。一方面，深圳积极与联合国工作发展组织、南南合作办公室、青年特使办公室等国际组织开展合作，举办国际青年创新大会，倡议推广青年发展型城市；并与联合国相关组织合作努力探索青年发展型城市建设的国际方案和评价指标体系，以形成系统性、指导性、可操作性的行动框架和指引导则，推动全球青年发展型城市规划设计、有效执行和精准评估。与联合国国际组织的合作，能够有力促进青年发展型城市国内与国际的有效互动，达成深圳青年发展型城市建设和先行示范内在价值与国际标杆外部效应的有机衔接。另一方面，深圳共青团组织积极与深圳大学、中国青年杂志社等单位联合开展青年发展型城市建设课题研究，并积极搭建交流平台，引导高校、科研机构、党校团校和港澳专家学者、青年企业家、青年社会组织等开展交流研讨，探析青年发展型城市建设理论与规律，研判青年的新期待和新需求，帮助政策制定和执行主体厘清建设问题与方向，促进政策的精准调整。

3.畅通数据共享，建立青年发展型城市指数

整体性治理是以信息技术为支撑的，主张通过信息网络技术，促进信息数据从分散走向集中，建立完整统一的数据库，推动治理从传统管理向信息化、数字化方式转型［16］。青年发展数据以及与青年发展关系密切的发展数据信息，是有效推动青年发展型城市政策完善和评估青年发展型城市建设进程的重要基础。

其中，xmin0为基年中25个城市该指标的最小值，xmax0为基年中该指标的最大值。如果某项数值小于基年的最小值，该项指标就会小于0。

整体性治理能否实现和取得成效，在较大程度上取决于协调、整合和信任等治理机制的完善程度［21］。青年发展型城市建设涉及多个政府职能部门和群团组织，但是政府职能部门作为“理性经济人”，其在界定问题、制定和执行政策过程中追求自身利益最大化［22］，而未单独将青年群体视角、需求和利益纳入相关政策设置和执行中。此外，在当前总体性的体制下部门竞争围绕着部门对于上级政府“代表性”进行，部门追求上级认可的“代表性绩效”［23］，而青年发展型城市相关政策绩效并不是除共青团外其他相关上级职能部门重点关注和认可的绩效，导致相关职能部门政策执行动力不足。正是由于各职能部门追求利益最大化和“代表性绩效”，虽然青少年工作党政联席会议制度从政策架构设置上形成了相关职能部门横向协同的物理链接，但真正推动部门协同整合的“化学效应”并不明显，针对青年发展型城市建设的重点任务，并未按照项目化、机制化、常态化的方向推动成立相关工作专项小组，形成明确的协商议事规则和实施细则，合力推动专项工作的政策规划、项目设计与执行落实。

罗衫果然不说话了。她安静地吃饭，安静地喝酒，就像一只温顺的小猫。后来西双把胳膊伸过来揽她的肩，她甚至向西双靠了靠，嘴角露了甜甜的笑。

4.以青年发展为目标，为青年提供整体型服务

整体型服务在较大程度上改善了青年福利，一定程度上缓解了住房排斥给青年发展带来的生存发展压力，也为不同层次青年实现高质量就业创业创设了良好机会，强化了青年的生活与工作保障；休闲娱乐服务，丰富了青年的社会交往，增强了青年与城市的黏度，为满足青年美好生活需求创设了条件；在较大程度上强化了青年的幸福感、获得感和安全感。

“住有所居”作为青年城市生活的基本需求，与青年生命历程中的成家立业、城市融入等高度关联。深圳持续为青年提供住房援助政策，满足青年生存型住房需求。针对来深求职的应届毕业生，深圳在全国率先建设“青年驿站”，将其打造为集短期免费住宿、就业帮扶、创新创业辅导、求职信息供给、人才政策咨询、城市融入和法律服务等于一体的“青年综合人才服务平台”。针对社会青年，深圳推行“非居改保”政策，强化保障新租赁住房供给，面向深圳新市民、青年人等群体出租，且规定年度租金涨幅不超过5%，缓解青年的住房困境。

就业创业不仅是青年职业发展的重要体现，更是青年在深圳立足、参与和贡献经济社会发展的重要路径。深圳不断完善就业创业政策，为青年提供高效服务。在就业促进方面，联合人社局等开展大学生就业能力提升行动、组织专场招聘、发放基层就业补贴等。在创新创业方面，深圳积极引导人才、资金、技术、信息等创新资源要素向青年聚集，打造以前海深港青年创新创业梦工场、X-space国际青年创客峰为引领的创新创业阵地，为青年创新创业提供场租减免、创业资助、住房支持、政策咨询、税收优惠等一站式创业服务。同时，深圳还积极探索建立大湾区青年政务服务信息网络平台，为湾区青年就业创业、生活、学习等提供“一站式”无缝隙的便利服务。

休闲娱乐是青年发展型城市评价的核心维度［18］。深圳持续加大青年宜居城市和青年活力城市建设，在市—区—街道分级广泛布局“青年之家”，更是结合青年工作活动特点，在全国首创“夜间青年之家”，以城市融入、婚恋交友等供给填充丰富青年社交，以音乐、跳舞、健身、阅读等兴趣爱好活动供给丰富青年社会休闲，拓展青年社交“朋友圈”，为青年融入本地城市、建立家庭、参与社会活动创设便利条件。

青年发展型城市是指城市政府基于青年优先发展和积极发展的理念，在城市建设与治理过程中关注青年福祉，给予青年发展以优先权，将青年发展目标纳入公共政策制定与执行中［17］，为青年提供优质的公共服务。整体性治理最终目标在于更快、更好、成本更低地为公众提供满足其发展需求的整体型服务。青年发展型城市建设和整体性治理目标具有高度契合性。深圳在建设青年发展型城市过程中，始终秉承“城市要发展，青年首先要发展”的目标，在青年住房、就业创业、文体娱乐等方面提供整体型服务。

三、未完成的整体性治理：青年发展型城市建设的碎片化困境及成因

尽管深圳青年发展型城市建设过程中不断向整体性治理迈进，初步搭建了整体性治理政策框架，构建了纵横交织的网络组织体系，形成了整体推进治理机制，推动了治理数字化和服务整体化转型。但在面对青年的城市美好生活需求时，深圳青年发展型城市建设尚未全面实现整体性治理，仍然面临碎片化困境。“碎片化”指各类治理主体和治理要素等分散、零碎，影响整体性治理格局的形成［19］。青年发展型城市建设过程中的碎片化主要表现为治理主体构成碎片化、治理机制碎片化、治理手段碎片化、服务供给碎片化。

1.注意力竞争导致治理主体构成碎片化

部门间的权力关系固化了协调联动的碎片化。我国部门间权力关系表现为横向的强势部门与弱势部门之间的命令与服从的关系，部门之间的协同联动机制是按照部门间的强势与弱势关系建立起来的，更多表现为弱势部门配合强势部门采取行动，部门协作缺乏长久的信任［24］。共青团组织在青年发展型城市建设过程中承担着协调和督促职责，但其作为群团组织，并非政府部门的内设机构，没有直接承担相关行政管理职能，限制其对占有资源的强势部门的跨部门统筹与调动，在一定程度上导致了协调联动的“失灵”。

青年发展型城市建设作为一项实践创新，需要相关建设主体投入更多注意力。但不同主体在面对复杂化的交互行为和精细化的治理应对时，有限的时间精力作为稀缺资源，面临着注意力分配竞争；而注意力的聚焦受到上级压力、激励机制、成本收益等的影响；上级部门在某个阶段关注预想政策目标，设置相关量化考核奖惩机制，考核奖惩压力和正向激励越大，下级部门的注意力投入会越多；个体和企业在有限的时间内，其时间成本投入和收益的平衡是影响注意力分配的关键［20］。在青年发展型城市建设过程中，虽然从国家到广东省都发布了青年发展规划以推动青年发展型城市建设，并且设置了相应的评价指标体系；但是当前评价指标体系更多是发挥统计监测功能，并未针对相应指标对下级进行目标考核和设置相应的奖惩体系，导致下级在相应的领域注意力分配过少。共青团作为推动青年发展型城市建设的主体，在面对繁杂的日常工作情况下，由于缺乏上级明确的目标考核和奖惩激励，深圳并未设立专职工作人员来协调推动新增的专项工作，而是在不增加人力的情况下增加团组织权益部门的工作任务，导致相关统筹协调和监督落实工作注意力分配相对有限。庞大的企业组织是承载青年的主要载体，理应成为参与青年发展型城市建设的重要主体，然而其天然的逐利性和追求成本收益最大化，降低了其参与青年发展型城市建设的注意力分配，参与建设过程相对较少。青年是青年发展型城市建设的核心力量，但在快节奏的深圳，时间荒成为多数青年的常态，青年主动投入青年发展型城市建设的注意力有限，处于相对被动的状态。

整体性治理要求公共服务机构通过跨越职责边界进行工作，以目标共享、整合行动的方式回应公共服务问题，跨越边界的整合行动包括公共服务机构内部的纵向层级整合、横向部门整合和公私多元主体整合［11］。青年发展型城市建设不仅涉及青年就业创业，还包括思想观念、身心健康、社会交往、社会参与、权益保护等多个方面，所涉及的青年事务具有明显的跨界性和分散性。为破解这一困境，深圳积极通过左右协调、上下联动、内外互动的整合方式，形成协调联动的整合工作机制。

2.部门主义导致协同联动碎片化

深圳积极参照《中长期青年发展规划（2016—2025年）》统计监测指标和《广东中长期青年发展规划（2018—2025年）》统计监测指标，以“深圳对青年更友好”和“青年对深圳更有为”为方向，从青年吸引力、青年承载力、青年参与力、青年引擎力四大维度构建24个具体监测指标，并将原本分散于人力资源和社会保障局、公安局、教育局、民政局、住房和建设局、文化广电旅游体育局、科技创新委等15个职能部门的青年发展数据统一标准汇总到青年发展规划统计监测专项组，每年发布一次青年发展型城市评估报告。定量的指数体系和科学的评估报告将有助于监督青年发展型城市政策执行和评价建设成效，增强各级执行主体的效果感知，帮助政策举措的动态调整，推动青年发展资源与需求的动态匹配，从而促进青年发展型城市建设政策制定、执行与效果的整体协同。

整体性治理涉及治理主体多元化，要求政府、企业、市场和社会等多元主体协同合作。青年发展型城市建设是一项系统综合性工程，涉及领域多、群体广，同样需要多元主体参与和通力协作。但囿于相关组织与个体的注意力分配失衡，导致了治理主体结构碎片化。

3.信息工具滞后带来治理手段碎片化

整体性治理特别强调利用现代信息网络技术手段对治理层级、功能、公私部门之间的关系、信息系统等进行有机整合，促进治理主体之间的信息流动和互动，促进服务的多元化、便捷化和治理数字化；而其关键核心在于确立新的信息分类，建立整合型信息数据库系统［25］。然而，深圳在信息分类和信息系统方面均相对滞后，难以推动治理手段的现代化。

我国城市商业银行在发展的过程中，通过运用不同的竞争策略，从经营和产品的方法、手段、种类等多方面参与市场竞争，将许多资源投入到关注竞争多收的一举一动上，却忽视了自身的目标市场定位，未能作出合乎时宜的自身目标市场定位，同时，市场细分也不够合理，忽略了客户导向的因素，从而被动地跟随着竞争对手。近年来，城市商业银行频频采取应急性竞争应对策略，在自身的市场营销战略和策略上又存在明显不足。

4.利益表达失衡带来服务供给碎片化

整体性治理追求为公众提供满足其需求的整合型公共服务。但是在青年发展型城市建设过程中利益表达失衡在一定程度上导致青年公共服务供给碎片化。公民需求表达是一种话语影响机制和信息传递机制，服务需求信息如何从需求一方经由畅通的渠道传递给决策方，发声的强弱程度和传递的保真与否是影响公共服务供给碎片化的两个重要因素［26］。在青年发展型城市建设的服务需求表达中，相对底端的青年产业工人、新业态青年、灵活就业群体等由于自身能力等限制，可能存在无表达、被动表达、表达无效、表达不充分、制度外表达等表达性欠缺的问题；而海外归国青年人才、高校毕业生、港澳青年、科技创新人才等“高精尖”青年则可以通过多元渠道充分有效表达自身的服务诉求，这在一定程度上造成了当前服务供给的碎片化；针对“高精尖”青年服务供给多，而针对底层和中层的青年服务供给少，服务普惠性尚未实现从精英青年到普通青年的全覆盖。

四、从碎片化到整体性：实现整体性治理的优化路径

整体性治理虽然是源自西方的新兴治理理论，但对于跨界的青年发展型城市建设与治理具有非常重要的参考价值。整体性治理着眼于城市社会整体，更加关注社会问题的交叉性，强调通过协调不同部门、层级间的关系，调动社会主体积极性，整合各自独立的资源，构建政府与社会、公民的多中心协同综合治理体系；利用现代信息技术，推动整体智治；提供满足公众多元需求的整体型服务。深圳在探索青年发展型城市建设过程中不断向整体性治理目标靠拢，在政策框架、组织体系、工作机制和服务供给等方面已初步形成整体性治理格局。但与此同时，实践过程中存在的碎片化问题也在一定程度上影响了青年发展型城市建设成效。基于整体性治理理论的核心主张，可以从以下四个维度推动青年发展型城市建设从碎片化向整体性转变。

1.以青年需求为导向完善青年发展型城市政策体系

整体性治理的价值基础是以公众需求为核心，围绕公众的真实需求，制定和实施整合型政策［27］。青年发展型城市建设是自上而下推动的，其逻辑基点是满足青年的需求，但在整体推进过程中应注重通过现代民意调查技术，畅通多元利益需求表达渠道，自下而上准确定位多个群体、多个层次、多阶段生命历程的需求，以青年的全面发展为根本理念，构建整体性行动方案。

青年发展型城市建设过程中要制度化、常态化、动态化地倾听不同青年群体的声音，了解不同青年群体的服务诉求；基于各群体的真实诉求，开展普惠性的政策设计；不仅为高精尖青年量身定制吸引和保障支撑政策，也要针对支撑整个城市发展的青年产业工人、新业态从业人员、低端服务业等其他领域青年的发展需求，提供有针对性的青年政策和公共服务，实现青年发展型城市政策受益