平台就业、社会保护与弹性保障——以丹麦为例

■编译／吴孝芹 李亚军

作者单位：山东工商学院

丹麦以慷慨的普惠社会福利、积极的劳动力市场政策和弹性保障模式闻名于世。弹性保障使劳动力市场更灵活，全面而慷慨的社会保障待遇为失业者提供了较高的社会保护。但平台就业常按任务计酬，具有间歇性和低收入特征，较正规就业“更不安全”或“更灵活”，基于正规就业设计的政策框架受到平台就业模式的挑战。本文拟对丹麦的平台就业与弹性保障模式的兼容性问题进行探究。

丹麦的平台就业和社会保护概况

丹麦的平台就业人员比例相对较小，但就业人数开始增多。根据该国2017 年和2019 年两次劳动年龄人口抽样调查，仅1%的调查对象有来自平台就业的收入，全国约4.2 万人从事平台工作。

平台就业者是劳动力市场上脆弱的边缘群体，其工作收入低、合同期限短，通常采取临时合同、众包或劳务派遣形式。两次抽样调查中，近61%的受访者表示其来自平台工作的月收入低于3330 欧元，需要寻找其他来源以提高收入，否则将面临极度不稳定风险。两次调查中，平台就业者收入中来自平台工作的收入占比分别为49%和64%。2019 年的调查显示，41%的平台就业者属于收入最低的四分之一人群。

从法律地位看，多数情况下，借助平台中介提供服务的工人被界定为自雇者。有几个平台尝试突破雇佣劳动者和自雇者的身份界限，探索将平台就业者视为雇员或劳务派遣员工，并为其提供最低社保缴费以使其获得相应社保权益。

但由于丹麦的社会保障覆盖范围仍然遵循雇佣和自雇的二元划分法则，劳动力市场监管通常针对全职正规就业，全职就业可以得到较好社会保护，而非正规就业则未被覆盖。目前，丹麦正试图改革社会保护政策，使医疗福利和生育津贴及产假等基本社会保护制度涵盖所有劳动者，消除正规就业者和自雇者之间的二元分割。

平台就业者的社会保护差距

丹麦的社会福利计划包括非缴费税收融资和缴费融资两类。正规就业可以获得较好社会保护以抵御社会和劳动力市场风险，而占丹麦劳动者三分之一的非正规就业人群的社会保护则比较薄弱。

非缴费但与劳动市场关联的社会福利。非缴费社会福利是以一般税收或社会保障税融资的制度，其覆盖范围与缴费无关，而是取决于目前就业状况和以往工作经历。如医疗福利享受资格条件包括：生病时处于被雇佣状态且生病前达到最低工作时长要求。《医疗福利法》规定，若劳动者在过去12 个月内至少从事过6 个月的经济活动，且达到正规就业集体谈判要求的周平均工作时数的一半，有权获得医疗福利。若雇员在患病前8 周内至少在某单位工作74 小时，雇主需向其支付最长30 天的病假工资。若雇员不满足上述条件，则由市政当局承担支付责任。由于医疗待遇与工作时长挂钩，该规则对难以保证工作时长的就业者，尤其对平台就业者构成挑战。除了资格条件外，如下三个因素也会对医疗福利水平产生影响：10 天的免赔等待期，收入达不到参保的收入门槛，与待遇挂钩的收入较低。生育和育儿津贴情况与医疗福利类似，但待遇完全由市政负担。资格条件是在事件发生前的最近4 个月内至少工作160 小时，其中至少3 个月工作时间不低于40 小时。待遇水平与此前的工薪收入挂钩，平台劳动者同样处于不利地位。

缴费型社会保障权益。老年收入风险是社会保护的“阿喀琉斯之踵”，特别是对收入水平低或不稳定的人而言。若居民在15 岁至退休（目前为67 岁）期间在丹麦居住40 年以上，就可以获得普惠的国民养老金。但该待遇水平不足以满足老年家庭支出需要，需要职业养老金予以补充。职业养老金通常通过集体谈判协议确定，但平台就业者等非正规就业群体没有类似的集体谈判机制。非正规就业者，特别是周工作时间少于15 小时的边缘性兼职或临时就业者，缺乏集体谈判渠道，未来可能面临老年贫困风险。目前，不少工会倡议向非正规就业者提供与正规就业者职业养老金类似的养老金计划，由私人养老基金或保险公司管理。

丹麦的失业保险由雇员在国家补贴下自愿缴费融资，雇主不缴费。这种融资模式符合丹麦的“弹性保障”要求。失业津贴为工资的一定比例，并设置上限。若劳动者在过去3 年中与就业相关的收入超过最低门槛，就可以向失业保险计划缴费。该规定为非正规就业人员提供了融入渠道，他们可以选择在兼职或就业期间投保，享受较低缴费和待遇水平，获得弹性保障。享受失业津贴的资格条件为缴费满1 年及过去3 年内达到门槛收入，满足该条件，劳动者在未来3 年失业时可以享受最多24 个月的失业津贴。通过“共享经济”活动赚取的收入可以纳入失业保险参保的门槛条件和待遇核算。但与失业津贴挂钩的门槛收入是参考正规就业的集体协议制定的，在实践中很多平台就业者难以达到规定的门槛收入条件。即便达到门槛收入，劳动者自愿参加了失业保险，也只能在劳动者终止所有类型工作后才能领取失业津贴，这对平台就业者获得有效失业保护产生了较大阻碍。此外，低收入导致较低的缴费负担能力，是其参加失业保险的另一障碍。

非正规就业者和正规就业者的社会保护差异还体现在对职业病和工伤的保护上。《职业病法》只覆盖雇员，并要求雇主提供强制性保险。相较其他福利而言，《职业病法》对雇员的覆盖范围较大，包括志愿者、临时工、自由职业者、个体户及其他自雇者，但平台就业者是否包含其中，仍未有定论。实践中，大多数平台为就业者购买了意外伤害保险等私人保险产品，但其待遇与法定职业保险待遇相比差距较大，平台就业者很难获得充分的职业伤害保护。

可见，由于难以达到参保和获得权益的最低资格条件，或者因低收入难以支撑现有的缴费水平，非正规就业者成为最需要社会保障但又最难获得相应保障的群体。

为平台就业者 提供有效且充分的社会保护

重视差距问题。丹麦的社会保护体系存在三大差距。第一，资格条件差距。虽然近年来丹麦社会保护制度的灵活性程度提高，但仍不能涵盖所有工作情形和所有保障计划。尽管参保医疗、生育和育儿津贴计划所要求的工作经历和就业状态门槛并不高，但对平台就业及其他自雇者而言仍很难满足。风险发生时必须处于工作状态这一条件，也给平台就业者参保和获得待遇带来障碍。此外，尽管失业保险制度更加灵活，在确定是否满足参保门槛收入时，允许累加各项劳动收入，但仍有某些平台就业收入不被认可。第二，实际获得失业津贴的机会差距。虽然平台就业及其他自雇者均有自愿参加失业保险的资格，但平台就业者收入总体偏低，即便国家提供补贴，很多人也难以承担缴费负担。此外，参保缴费至少1 年且过去3 年内平均收入不低于门槛收入的待遇领取资格条件，也阻碍了失业保险制度有效覆盖平台就业者。第三，待遇的充足性差距。如《医疗福利法》规定自雇者获得待遇有10天等待期（免赔），待遇水平相对较低。职业养老金和工伤保险方面，社会伙伴关系和集体协商实施困难也导致参保困难和待遇不足。

以平台就业作为劳动力市场（改革）的切入点。平台就业对失业工人、年轻人和移民等劳动力市场弱势群体吸引力较强。当福利待遇领取者具备劳动能力且不得拒绝指派的工作时，社会保护政策与平台就业就具有了兼容的可能性。现实中，若劳动者领取福利待遇的当时有一定劳动收入，其可获得的津贴水平有所扣除，这不利于平台就业。与此同时，若劳动者想要领取全额福利待遇，需要出具一年内225 个小时的无雇佣受薪工作证明。若能将平台就业时间纳入该无雇佣受薪工作时间，就为平台就业与社会保护提供了兼容可能。丹麦劳动力市场监管局也认可这一操作。

平台就业搭起了就业与失业之间的桥梁。其无雇佣就业特征，使平台就业者显示为失业但正在劳动力市场努力找工作状态，从而可以享受市政提供的医疗和生育福利。平台就业让失业者有极大可能达到一年内每半年工作时间不少于146 小时或年收入达到30666 欧元这一条件，从而使其有资格获得失业补充津贴。若失业者累计工作（含平台就业）满1924 小时，还可以申请失业津贴。

在丹麦，平台就业者原则上可以通过平台参加失业、医疗和生育等就业关联的社会保护制度。但实践中因资格条件和门槛收入约束导致社会保护政策对低收入平台就业者覆盖和待遇不足。现有政策一般做法是降低非正规就业者的社会保护计划的缴费和待遇水平。

新型冠状病毒（COVID-19）大流行暴露了平台就业者的社会保护不足问题。丹麦采取多种措施加以应对。一是为因封闭而被迫停业的自雇者量身定制了帮助包。二是改革社会保护计划，使其适应劳动形式的变化，以覆盖平台就业者、自雇者等非正规就业群体。三是完善集体谈判制度，为平台劳动者争取就业关联的社会保护权利创造条件。（文献来自《国际社会保障评论》Catherine Jacqueson,“Platform work,social protection and flexicurity in Denmark”）