我国青少年家庭保护制度的逻辑演进——以近30年来的主要立法和政策为中心

□ 刘向宁

1991年9月，第七届全国人大常委会第21次会议通过了《未成年人保护法》（以下简称《未保法》），这是我国第一部专门以青少年为保护对象的综合性法律，标志着我国青少年保护工作进入新阶段。基于家庭在青少年成长中的重要地位，有关家庭保护（未成年人家庭保护有狭义和广义之分，狭义的家庭保护与家庭抚养、家庭教育并列；广义的家庭保护则包括抚养、教育与狭义的家庭保护。依照《未保法》“家庭保护”章的规定，本文中家庭保护采用广义定义。此外，我国现行民事法律体系采用大监护概念，未成年人监护涵盖了亲权的内容，因此未成年人的家庭保护等同于未成年人的家庭监护。需要说明的是，青少年家庭保护主要是指未成年人的家庭保护，此外也包括以促进和支持青年发展为主的家庭对青年的“保护”。按照《中长期青年发展规划（2016—2025年）》的规定，青年的年龄范围是14～35周岁，其中包括部分未成年人）的规定不仅独立成章，而且位列《未保法》各专章之首。30多年来，随着相关立法和政策的不断完善，青少年家庭保护内涵逐渐丰富，制度内容日益健全和优化，对青少年的保护重点也逐步转移，其演进历程深嵌于我国经济发展和社会转型的时代背景中，呈现出一定的特征和逻辑。

一、制度演进的轨迹

1.基本制度的确立（1991—2006年）

1991年制定的《未保法》“家庭保护”章包括5个条款，主要对以下内容作出了原则性的规定：父母或其他监护人的职责和义务，尊重未成年人的受教育权，家庭教育的内容、方式和途径，禁止使未成年人结婚或订婚，监护资格的撤销等。此外“法律责任”章第52条还规定了虐待、遗弃未成年人和溺婴的刑事责任。作为青少年保护的基础性、综合性法律，《未保法》的这些条款不仅是对我国青少年家庭保护经验的总结，而且确定了当时家庭保护的基本内容和重点领域，并将引领此后一段时期家庭保护的发展方向［1］。

总体而言，这一时期我国青少年家庭保护制度发展比较缓慢。1991年12月，全国人大常委会批准我国加入联合国《儿童权利公约》。该公约不仅规定了儿童（根据该公约，儿童是指18岁以下的任何人，因此本文中“儿童”与“未成年人”在概念使用上未作区分）最大利益原则，而且强调父母对儿童成长负有首要责任、儿童应当在和谐的家庭中成长；同日全国人大常委会还通过了《收养法》，确立了“收养应当有利于被收养的未成年人的抚养、成长”的原则。为响应世界儿童问题首脑会议于1990年通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《行动计划》，1992年国务院下发《九十年代中国儿童发展规划纲要》。这是新中国第一份儿童发展纲要，明确了20世纪90年代我国儿童生存、保护、发展的主要目标和策略、措施，其中专门对儿童成长的家庭保障、离异家庭的儿童和流浪儿童等处于困难条件下的儿童的保护等提出了要求。1999年我国颁布《预防未成年人犯罪法》，强调父母或其他监护人在青少年犯罪预防中的监护、教育和配合教育以及行为约束、制止、报告等义务，并在第49条和第50条规定了父母和其他监护人的法律责任。2001年4月，我国通过修改《婚姻法》的决定，修订后的《婚姻法》及其后的一系列司法解释对禁止实施家庭暴力、父母行使探望权不得损害未成年人的身心健康等作出了规定。同年5月，在基本实现《九十年代中国儿童发展规划纲要》目标的基础上，国务院发布《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，强化对困境儿童的保护；同时提出提高家庭教育水平，保障儿童的家庭生活参与权，为青少年健康成长营造良好的家庭环境。2004年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，专门就“重视和发展家庭教育”提出具体要求。随后全国妇联等联合发布《关于进一步加强家庭教育工作的意见》，并修订了1997年制定的《家长教育行为规范》。

进入21世纪之后，我国的整体社会福利政策发展迅速，儿童福利事业也取得较快发展，如2003年民政部出台《家庭寄养管理暂行办法》；2006年3月民政部等发布《关于加强孤儿救助工作的意见》，规定了孤儿的家庭寄养和收养等问题。

2.制度的发展（2006—2020年）

2006年12月，全国人大常委会审议通过《未保法》修订草案。这是“一次全面的修订”［2］，不仅进一步明确未成年人的权利，而且为家庭保护赋予新的含义［3］。修订后《未保法》“家庭保护”章由5个条款增至7个条款，增加对于创设良好家庭环境、禁止实施家庭暴力、关注儿童心理健康、学习家庭教育知识、听取儿童意见和委托监护等的规定。

在这一阶段，随着社会转型的深化，我国陆续出台一系列有关青少年保护的立法和政策，特别是中国特色社会主义进入新时代以后，青少年保护政策进入全面发展阶段。2010年国务院办公厅发布《关于加强孤儿保障工作的意见》，由此当年被称为“中国儿童福利元年”。该意见对孤儿的亲属抚养、家庭寄养等安置和监护问题作出了具体规定。2011年7月国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，将儿童福利作为一个独立领域设置专门章节，重点加强对弱势儿童的保护；同时提出将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系、建立完善儿童监护监督制度等目标和措施。同年8月，国务院办公厅发布《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，提出帮助流浪青少年及时回归家庭等政策措施。2013年最高人民法院等4部门发布《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》，要求从严惩处监护人和其他具有监护资格的人员、与未成年人有共同家庭生活关系的人员性侵害未成年人的行为。2014年民政部出台《家庭寄养管理办法》，将流浪儿童纳入家庭寄养范围；同年12月，最高人民法院等联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对监护侵害行为的报告与处置、未成年人的安置与保护、监护资格撤销等作出专门、具体的规定。2015年我国出台《反家庭暴力法》，对于遭受家庭暴力的青少年给予特殊保护并确立了强制报告制度。2016年2月国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，将坚持家庭尽责作为基本原则的第一条，强调落实家庭监护主体责任，要求建立健全强制报告、应急处置、评估帮扶和监护干预等机制；同年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，同样规定了坚持家庭尽责的基本原则，要求大力支持家庭提高抚养监护能力、落实监护责任。2017年3月我国制定《民法总则》，之后被作为“总则”编合入2020年出台的《民法典》；同年4月，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，对包括家庭在内的各主体促进青年发展的领域、目标和措施等做出了制度性安排，特别强调发挥家庭在促进青年终身学习和实现青少年社会融入等方面的重要作用。2019年民政部等印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，把督促落实监护责任作为一项保障重点。2020年5月我国出台《民法典》，在“总则”编和“婚姻家庭”编进一步完善有关监护主体、监护职责、监护支持与干预、监护撤销、父母子女关系、收养关系等的制度设计和具体规定，确立了“以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底”的基本制度架构。

3.制度的“全面升级”（2020年至今）

2020年10月，全国人大常委会通过对《未保法》的第二次修订。从修订的内容来看，这是《未保法》的一次“全面升级”［4］。这种升级也体现在“家庭保护”章的增、删、改上。修订后“家庭保护”章的条款由7个增至10个，篇幅由528字增至1949字，内容发生巨大变化：第一，细化家庭保护职责，明确、详细列举监护人的10项应履之责和11项禁止行为，同时特别强调监护人的安全保障、强制报告和看护义务等；第二，完善委托照护和临时照护制度；第三，专门规定父母离异未成年人的抚养、教育和探望等问题。此外，《未保法（2020）》在总则中确立了最有利于未成年人原则；将父母或其他监护人的监护主体责任与国家对监护的指导、支持、帮助和监督职责以独立条款的方式规定在总则中，并通过各专章的具体规定构建起“以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底”的未成年人监护体系。同年12月，我国通过对《预防未成年人犯罪法》的第二次修改，进一步突出监护人在青少年犯罪预防中的责任，对监护人提出更明确、具体和具有强制性的要求。2021年9月，国务院印发我国第四份儿童发展纲要——《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》。该纲要增加“儿童与家庭”“儿童与安全”两个独立章节，强调家庭在儿童安全保护中的重要责任，明确了家风建设、家庭教育的主要目标和策略措施。同年10月我国颁布《家庭教育促进法》，在明确父母或其他监护人的主体责任、规定家庭教育的具体内容和方法等的同时，确立国家支持和社会协同制度。

二、制度演进的主要特征

1.青少年的权利主体地位日益彰显

虽然《未保法》的出台可以说是为我国批准《儿童权利公约》做准备的［5］，而且立法意图已经从最初的以教育保护青少年免受腐朽思想侵蚀、预防青少年违法犯罪为主转变成为对未成年人的全面保护［6］，但是《未保法》（1991）并未很好地体现《儿童权利公约》的精神，未成年人不仅只是被作为保护和教育的对象，而且该法仍然明显体现出通过采用有效保护和综合治理的方式以控制未成年人犯罪的立法思路［7］。此后随着时代的发展，人们逐步认识到儿童不应只是被保护的对象，而应与成年人一样拥有独立、平等的人格，由此儿童的权利主体地位日益彰显；同时立法和政策也日益坚持以青年为本的理念，强调尊重青年主体地位，充分照顾青年的特点和利益，不断优化青年成长环境，维护青年发展权益。青年发展的法治保障不断完善，“民法典赋予了青年各类民事权益……就业促进法、劳动法……充分保障了青年各领域发展权益”［8］。

（1）青少年的权利越来越受尊重

家庭保护的实质是对青少年权利的尊重和保护，在制度演进过程中青少年的权利得到越来越充分的尊重和保障。以儿童的参与权为例，2001年，《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》在“儿童与法律保护”章中第一次明确提出保障儿童的“四大权利”，并在“儿童与环境”章中规定了儿童参与家庭生活的权利保障目标。2006年未成年人的“四大权利”在修订后的《未保法》总则中得到确认，从而使儿童的参与权等上升为法定权利；同时《未保法》（2006）强调父母在做出与未成年人有关的决定时应告知其本人并听取他们的意见，这在拥有几千年家长制传统的中国是一个重大突破。此后《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《未保法》（2020）都在总则中把儿童参与和听取儿童意见作为一项基本原则，同时《未保法》（2020）“家庭保护”章3次提及应当听取未成年人的意见，并要求充分考虑未成年人的真实意愿，在年龄和智力发展状况之外将“有表达意愿能力”也作为听取意见的条件。

（2）未成年人和监护人之间的权利冲突与平衡日益受到关注

家庭保护以及其他有关调整亲子关系的法律制度都以未成年人与监护人的利益一致为预设前提，但作为两个独立的法律主体，无论在理论上还是在现实中两者之间都可能发生权利冲突。因此随着青少年权利主体地位的彰显，从《婚姻法》（2001）规定父母离异后探望子女不得损害后者的身心健康，到《民法总则》及《民法典》将限制行为能力人的年龄起点下调到8周岁，再到《未保法》（2020）在总则中将保护未成年人的隐私权作为基本原则之一，法律日益注重平衡“保护”与（未成年人的）“权利”即对未成年人“赋权”之间的关系。

2.父母责任不断被强化

青少年的权利意味着父母的义务。从生物层面看，正如费孝通先生所说，生殖是损己利人的，新生命的产生无不靠母体的消耗和亏损，而孩子的生活供养也是父母自己的牺牲［9］。所以监护权虽有权利之名，实际上指向的是父母对子女的养育职责。由于受我国传统文化等因素的影响，《未保法》（1991）虽然规定了父母的义务，但是相关规范原则性强、宣示性有余而规范性不足，道德色彩浓厚。之后随着儿童权利意识的兴起特别是儿童伤害事件的曝光，立法和政策不断强化对于父母履责的要求。

（1）日益强调家庭主体责任

虽然《儿童权利公约》规定了父母对儿童成长负有首要责任，但2011年我国才在《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》中提出应当提高父母和其他监护人的责任意识、逐步建立以家庭监护为主体的监护制度，同年发布的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》则进一步明确指出家庭是预防和制止青少年流浪的第一责任主体。之后2016年发布的关于加强留守儿童和困境儿童保护的两份意见都把“坚持家庭尽责”作为首要原则。为了强化家庭主体责任，《未保法》（2020）将“父母应当履行监护职责”的规定从“家庭保护”章移到总则中，并将该条款放在有关政府责任和社会责任的规定之前（《预防未成年人犯罪法》2020年修订后第2章关于父母责任的规定即第16条的相对位置也发生了同样的变化）；同时将“委托监护”改成“委托照护”，强调监护职责必须由监护人亲自承担。

（2）义务规范日益明确和全面，父母行为的边界日渐清晰

《未保法》（1991）“家庭保护”章第8条到第11条规定了父母和其他监护人的义务，但如前所述，这些条款的内容过于简单且笼统，缺乏具体、明确的规范和标准。2006年，在总结15年来家庭保护立法和实践经验的基础上，《未保法》针对父母增设创造良好家庭环境、禁止实施家庭暴力，以及关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯等义务。2020年《未保法》在第二次修订中总结以往经验，针对现实问题，为监护权的行使确立全面、具体和明确的规范与边界，采用“列举+兜底”的方式规定了监护人10项应为的义务和11项不得实施的行为，同时专门强调安全保障和强制报告等义务，健全委托照护制度，并在第15条规定了共同生活的其他成年家庭成员的义务。

3.国家监督、干预与社会参与的力度持续加大

从法律的规范作用来看，《未保法》（1991）“家庭保护”章的规定本身即意味着国家对于父母养育子女事务的介入和干预，但是由于《未保法》（1991）的局限性——更像是一种道德宣言，只是表明一种态度［10］，国家对青少年家庭保护介入与干预的范围、程度和力度都非常有限。之后国家和社会的介入越来越多。

2001年法律开始关注和规制家庭暴力行为，《婚姻法》修订后规定了相应的救助措施和法律责任。《未保法》（2006）规定对于不依法履行监护职责或侵害青少年合法权益的应予以劝诫、制止或给予行政处罚，但仍没有解决该法总体上宣示性、倡导性条款多而强制性、刚性缺乏的问题。2011年《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》首次提出建立完善儿童监护监督制度，并在禁止家庭虐待和家庭暴力之外要求预防和制止家庭忽视。2014年《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》详细规定了对监护侵害行为的报告和处置措施，激活了我国的监护资格撤销制度（《未保法》（1991）以及1986年制定的《民法通则》都规定了监护资格撤销制度，但由于只是一条原则性的规定、在实践中无法适用而被称为“僵尸条款”），标志着我国对未成年人家庭监护的监督和干预进入新阶段。2016年出台的关于加强留守儿童关爱保护和困境儿童保障的两个意见对基层政府和村（居）民委员会、教育部门及学校等监督和指导监护人依法履责作出了具体规定，要求建立健全包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的保护机制。2020年5月最高人民检察院等印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，据此有关主体发现青少年遭受或疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险时，必须立即报案或举报，并可向法院申请人身安全保护令；有关部门可以责令监护人接受家庭教育指导。

在吸收以上制度发展成果的基础上，《未保法》（2020）建立了比较完整的监护监督和干预制度，在总则中规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督”父母或其他监护人履行监护职责，在“政府保护”章中完善了家庭监护替代制度，在“司法保护”章中新增检察机关督促、支持起诉制度和公益诉讼制度，并在“法律责任”章中对不依法履行监护职责或侵犯未成年人合法权益的父母或其他监护人加大处罚力度，丰富和细化了处罚的方式。

4.从以抚养为重点逐步转向“教”“养”并重

《未保法》（1991）“家庭保护”章首先规定父母或者其他监护人应依法履行监护职责和抚养义务（第8条），然后规定了父母等的家庭教育义务（第10条）。从我国的《婚姻法》等立法来看，我国多年来一直将父母对未成年子女的抚养义务作为监护职责的一部分（从概念上看，滥觞于罗马法的法学语境下的监护是指监护人对被监护人的人身、财产权益的监督和保护，而抚养是独立于监护之外的父母对子女在经济上扶助供养、提供衣食住行和生活照料的法定义务），并未将抚养义务与监护职责区别开来［11］，而《未保法》（1991）第8条在“监护职责”之外又单独列明“抚养义务”，意在强调父母对未成年子女的抚养是家庭监护的首要义务，突出父母履行抚养义务的重要性。

尽管《民法典》第26条关于父母监护职责的规定仍然将“抚养”放在“教育和保护”之前，但纵观30多年来的制度变迁，可以发现家庭教育日益受到重视，家庭保护从以抚养为重点逐步转向“教”“养”并重。1997年，为了引导家长正确实施家庭教育，原国家教委等制定了《家长教育行为规范（试行）》（该规范于2004年和2020年先后进行两次修订）。2004年中共中央、国务院在《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》中指出，家庭教育在思想道德建设中具有特殊重要的作用。《未保法》（2006）在原第8条的“监护职责和抚养义务”之前增加“应当创造良好、和睦的家庭环境”，并新增第12条专门规定监护人学习家庭教育知识和国家机关、社会组织提供家庭教育指导的义务。2010年全国妇联等颁布了《全国家庭教育指导大纲》。党的十八大以来，习近平总书记高度重视家风家教问题，发表了一系列重要论述，各地陆续出台促进家庭教育的地方立法。2015年，教育部印发《关于加强家庭教育工作的指导意见》。2019年，党的十九届四中全会提出要构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系。2020年《未保法》修订后“家庭保护”章开篇首先规定父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导，创造良好、和睦、文明的家庭环境（第15条），其后才在第16条规定抚养义务和其他监护职责；而次年《家庭教育促进法》的出台则意味着国家把家庭教育从传统“家事”上升为“国事”。

此外，国家也越来越重视发挥家庭在青年特别是大学生教育中的作用。例如，2004年中共中央、国务院发布的《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》提出“学校要探索建立与大学生家庭联系沟通的机制，相互配合对学生进行思想政治教育”；2017年《中长期青年发展规划（2016—2025年）》则提出强化家庭教育基础作用，全面宣传普及家庭教育科学理念、知识和方法，促进青年终身学习；2018年中共教育部党组印发的《高等学校学生心理健康教育指导纲要》进一步要求“强化家校育人合力，引导家长树立正确教育观念，以健康和谐的家庭环境影响学生，有效提升心理健康教育实效”。

三、制度演进的内在逻辑

1.儿童利益最大化与青年优先发展

（1）儿童利益最大化

《儿童权利公约》规定：“关于儿童的一切行为，不论是由公共或私立社会福利机构、法院、行政机关或立法机构执行，均应以儿童的最佳利益为一种首要考虑。”这一规定确立了儿童最大利益原则。一般认为该原则的涵义主要包括3个方面：把儿童作为权利主体而非一个家庭或群体成员来保护，既是一项处理儿童事务的准则，也是对立法和司法保护提出要求的纲领性条款［12］。自《儿童权利公约》生效后，儿童最大利益原则作为一项基本的国际准则而被遵守，成为各国儿童保护制度和实践的基本理念，以保障子女最大利益为特征的子女本位立法成为各国亲子关系立法的主流［13］。同样，从1991年的“尊重未成年人的人格尊严”，到2006年的“特殊、优先保护”，再到2017年《民法总则》的“最有利于被监护人”和2020年《未保法》的最有利于未成年人原则，我国也逐步确立了儿童最大利益原则，因此儿童利益最大化成为家庭保护制度演进的重要遵循。

首先，坚持儿童利益优先，给予儿童特殊保护。在家庭保护中坚持儿童利益最大化，意味着生活在家庭中的儿童应当得到其父母能力范围内最大限度的抚养、教育和保护，儿童的生理和心理等方面都能达到最佳状态［14］。为此，法律将未成年人作为独立的权利主体，坚持儿童本位，彰显保护其生存权、发展权、受保护权、参与权等各项权利的理念。与此相对应，立法一方面不断更新理念、完善监护制度和具体保护措施，从满足物质需求、以生存权保障为重点扩展到促进家庭教育、保障发展权，力求全方位地保护未成年人的权益；另一方面不断明确和扩大父母的义务并强化对父母履责的指导监督，严格禁止监护侵害行为，为未成年人权利的充分实现提供切实保障。立法日益强调父母的首要责任，不仅是对父母应当恪尽职守的要求，更是对儿童最大利益的维护——确认双亲抚养和家庭关系完整对于儿童成长的重要性，仅在父母不适任或危害子女时国家和第三人才能干预，否则即使父母经济条件较差也应优先于第三人取得监护［15］。

其次，日益注重听取儿童的意见。现代儿童观认为儿童有能力也有权利参与与之相关的事务，作为独立权利主体的儿童也应当拥有参与权和自主决定权。这是尊重儿童自身意愿和最大限度维护其利益的要求和体现，尤其是当子女与父母的利益可能发生冲突的时候。基于此，从《收养法》规定“收养年满十周岁以上未成年人的，应当征得被收养人的同意”和《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》提出儿童享有参与家庭生活的权利，到《未保法》（2006）规定在做出与未成年人权益有关的“决定时”应告知其本人并听取他们的意见，再到《民法总则》规定应当尊重被监护人的真实意愿、《未保法》（2020）要求在做出“决定前”听取意见并“充分考虑”其真实意愿和增加“有表达意愿能力”作为被听取意见的条件，立法不仅逐渐扩大被听取意见的事项和主体范围，而且对于听取儿童意见的时间和尊重儿童意愿的程度提出越来越高的要求。

（2）青年优先发展

自古以来青年发展都是家庭操心、社会关注和国家支持的重大而优先的公共事务［16］。20世纪后半叶，随着联合国青年议题的提出，青年优先发展逐渐成为国际青年事务的焦点。2017年我国《中长期青年发展规划（2016—2025 年）》提出“青年是国家经济社会发展的生力军和中坚力量。党和国家事业要发展，青年首先要发展”，确立了青年优先发展的思想和战略。青年优先发展是指青年发展的速度和水平要适度超前于人的发展与社会发展的速度和水平。青年优先发展不仅含有青年先于社会发展而超前发展的意义，而且意味着在同一时期、同等条件下青年优于其他年龄人口获得先行发展［17］。

作为一种国家发展战略和公共政策实践，虽然青年优先发展的重点在于党和政府应当运用政策工具支持和促进青年发展，从制度层面确定和保障青年发展的优先地位，但其落实需要整合和发挥各方力量，形成多元合作共治的机制和局面，其中必然离不开家庭的支持与帮助，同时如前所述，青年子女的发展也是家庭关心的重要问题。

2.监护制度的公法化与社会化

基于维护弱势群体利益和社会利益、实现主体实质平等和克服市场失灵等的需要，公法化、社会化成为现代私法发展的重要趋势，由此也影响着现代未成年人监护制度的发展。但是因应于当时的社会背景和法学思维，我国1986年出台的《民法通则》和1991年出台的《未保法》对于未成年人的监护乃至法律保护在很大程度上仍停留在私域性、家庭性、亲属性和自治性的水平［18］。不过此后随着社会的发展，在我国未成年人家庭保护领域国家的干预与社会的参与与日俱增，公法化和社会化成为未成年人家庭保护制度演进的一条重要逻辑。从制度发展历史来看，虽然监护制度的公法化和社会化早于儿童最大利益原则的提出和实践，但在当代未成年人家庭保护领域，监护制度的公法化社会化与儿童利益最大化两者之间相辅相成：一方面，与前述给予儿童特殊、优先保护及听取儿童意见相同，以国家权力和社会力量介入家庭领域为特征的监护制度公法化和社会化也是儿童利益最大化的必然要求，由此构建起来的社会监护和国家监护体系成为实现儿童最大利益的重要保障。另一方面，对作为弱势群体的未成年人的保护和对其特殊权益、最大利益的维护也恰好对应在私法社会化和社会法的语境中［19］。因此从制度目标来看，国家监护的价值取向不是国家利益、社会利益，也不是父母利益，而是儿童的最大利益［20］；采取监护替代措施并“不是以父或母不合适为由的惩罚”，而是“为了符合未成年人的福利”［21］。具体而言，监护制度的公法化和社会化主要表现在以下几个方面。

第一，在未成年人监护立法中，义务性、禁止性、程序性规范不断增多，个体私法自治的范围日益缩小，法律的强制性日渐增强。以有关父母义务的条文为例，《未保法》（1991）“家庭保护”章使用了3次“应当”和5次“不得”（“禁止”）的字样；而2020年修订后该章除了在第16条和第17条分别明文列举10项应为职责和11项禁止行为外，还使用了13次“应当”和5次“不得”的字样，此外第20条和第23条分别规定了强制报告和委托照护的程序性要求。第二，公权力部门作为代表国家行使国家亲权的主体，通过公权力手段不断强化其在未成年人监护领域的职权。从禁止虐待和遗弃，到预防和制止家庭暴力、对监护侵害的处置和监护资格的撤销，再到强制报告、临时监护、长期监护、公益诉讼等制度的建立以及将家庭教育纳入法治轨道，公权力在家庭监护中的作用空间不断扩大、程度不断加深。同时，伴随强制义务性、禁止性规范的增加和公权力介入的深化，在家庭监护法律关系中涉及越来越多的公权力部门和社会组织，如公安、检察、民政、教育部门和学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构、家庭教育指导机构等。第三，监护主体的范围逐渐扩大，愈来愈多的监护职责从父母身上分离出去。一方面，法律在选择替代监护人时监护主体的监护能力、意愿和儿童利益逐渐成为主要考量因素，更多无亲缘关系的“社会人”由此可能获得监护资格。另一方面，随着社会福利保障体系和社会公益组织的发展以及社会分工的细化和专业化，福利机构、社会组织和专职人员等分担了越来越多的家庭监护职责，代行了家庭的监护职能。第四，社会法和公法部门中调整未成年人监护法律关系的内容甚至专门立法越来越多。从法律部门的划分来看，《未保法》本身即属于社会法，其与《收养法》《预防未成年人犯罪法》《家庭寄养管理办法》《反家庭暴力法》《家庭教育促进法》等一起形成了一个涵盖公法、私法和社会法的未成年人监护法律体系。

四、制度演进的本质

“在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身”［22］。作为一种社会制度，青少年家庭保护制度和其他上层建筑一样，建立在一定的经济基础之上，反映了特定的社会经济发展条件，同时也受到政治、文化等其他上层建筑的影响。在此意义上，青少年家庭保护制度的演进本质上是20世纪八九十年代以来我国经济、政治和文化等发展变化的结果。

1.现代化转型与家庭功能的变化

虽然1978年党的十一届三中全会拉开了改革开放的伟大序幕，但在20世纪80年代我国仍处于从计划经济向市场经济过渡阶段，因此社会形态和法律政策都带有明显的计划经济或有计划的商品经济的烙印，如《民法通则》把父母的所在单位作为监护人的指定机构或监护人［23］。1992年，我国开始向社会主义市场经济转型，经济发展进入快车道，尤其是进入21世纪以后，以工业化、城镇化、市场化和国际化为内容的现代化步伐加快，引发了我国社会和法制广泛而深刻的变革。

一方面，市场经济以个体的人格独立、平等为基础，鼓励人们追求个人自由和个人价值，使人本主义、理性主义和权利意识逐渐深入人心，进而使家庭关系趋向民主、平等甚至松弛。同时，理性化、个体化和经济社会的发展（特别是人口流动和房地产市场的发展［24］）伴随低生育率促使现代家庭从扩展型家庭向核心家庭转变，家庭规模趋于微型化，家庭结构趋于简单化，在现代家庭中传统家庭的亲属职能急剧萎缩。因此，现代化既有助于个人摆脱扩展型家庭和亲属的控制，为个人提供寻求前所未有的选择的机会［25］，也削弱了个人对家庭的依赖和责任意识，改变了人们对于家庭的认知和观念，最终瓦解以成员间的情感关爱和利他奉献为基础的传统家庭体系。另一方面，在市场化的改革中原来具有社会保障功能的“单位”转变成为市场主体，用人机制和个体劳动就业方式的变革使原来的“单位人”变成“社会人”并面临巨大的就业和竞争压力，同时现代产业结构升级和工业化、城镇化成为农村大量劳动力过剩并向城市转移的强大推力。而我国面向家庭的福利政策在很长一段时期仍采用补缺模式，加上户籍制度、教育体制的城乡二元结构和前述家庭结构的“核缩”等因素，造成城乡家庭都面临较大压力，风险承受能力明显下降。

因此，现代化的发展一方面提升了家庭物质生活水平，使青少年保护不再停留于提供基本的物质保障而更加关注教育等青少年的精神和发展需求，另一方面也伴生离婚率上升、家庭结构多样化、留守青少年、流动青少年、儿童虐待和忽视、家庭暴力（20世纪八九十年代，受市场经济物质至上和消费主义影响，我国还出现过比较严重的儿童失学、童工和童商等问题，因此《未保法》特别强调对未成年人受教育权的保护）等问题，家庭的生育抚育、情感抚慰功能特别是教化功能等不断弱化［26］，国家介入干预、强化父母责任和家庭的教育功能由此成为应对青少年家庭保护危机的必然要求。

值得注意的是，现代化在削弱个体对于传统家庭的依赖（主要是人身依赖）的同时，也增加了青年对于家庭主要是父母的依赖。在现代化转型过程中，社会发展对劳动者的文化程度和知识技能提出了越来越高的要求，青年面临的市场竞争和职业发展压力不断加大，在劳动力市场上既拥有相对较多的选择机会又面临一定的结构限制［27］，加上结婚成本攀升和现代社会个人自由、个体价值的彰显等原因，青年受教育年限延长、延迟就业或不稳定就业、经济不独立和初婚年龄推迟等成为社会普遍现象。当代青年从学校到社会的过渡阶段和成年过渡期不断延长，同时由于我国社会福利保障的不足，导致大量处于成人初显期的青年依赖家庭的时间不断延长，家庭的支持和帮助功能在子女成年后仍然持续发挥作用。为此，从促进青年更加主动、自信地适应社会和融入社会的角度，《中长期青年发展规划（2016—2025年）》提出要充分发挥家庭的重要作用。

2.国家与执政党政策“再家庭化”和以人为本的转向

法律离不开国家，从属于国家，国家是法律存在和发展的政治基础。在我国，中国共产党的总政策和基本政策是制定法律的基本依据［28］。因此在青少年家庭保护制度的演进过程中，国家和中国共产党的政策（与前文所述的青少年家庭保护政策不同，本部分讨论的政策是指对于家庭保护具有指导作用的国家和党关于经济社会发展的宏观政策）具有指导性的重要作用。

首先，国家的人口政策同上述经济因素一起改变了家庭的结构和功能，进而影响家庭对青少年的保护。我国20世纪70年代以来严格推行的计划生育政策有效降低了家庭生育率，家庭规模不断缩小，家庭结构渐呈“核心化”，同时通过破除“养儿防老”思想、倡导优生优育和晚婚晚育等改变了人们的家庭观念、养育习惯和延迟了青年的初婚年龄，最终对家庭的各项功能及其对儿童的保护、青年与父母的关系等产生影响。

其次，“再家庭化”的家庭政策重塑家庭的自我发展能力和儿童保护功能。新中国成立后我国家庭政策具有显著的“去家庭化”特征，集体主义导向的社会变革使家庭在国家的制度设计中被边缘化。但改革开放特别是市场化改革以来，由于福利支付能力不足等原因国家将单位制和公社制度解体后个体福利保障的大量职责转移给家庭承担，我国开始重视家庭稳定与重塑家庭功能，包括强化家庭的儿童养育责任以及对青年的保障和支持，促进家庭提升自我发展能力，家庭政策出现“再家庭化”的转向［29］，并在进入21世纪之后随着行政给付能力的增强而加大对家庭的支持力度。特别是党的十八大以来，习近平总书记高度重视家庭建设，将家庭建设提升到治国理政的高度，强调发挥家庭、家教、家风在国家治理和社会发展中的重要作用。

最后，中国共产党的青年观、儿童观和青少年社会价值的变化对青少年家庭保护产生深远影响。一方面，在对待青少年的看法上，中国共产党一直坚持培养“党和人民事业发展的生力军”“社会主义事业建设者和接班人”的核心理念，并随着时代发展尤其是在改革开放后逐步突出青年本位和儿童本位思想，日益丰富青年政策的层次内容，形成既包括青年思想教育又包括青年保护、青年发展的青年政策体系［30］，从引导教化青年向全方位支持青年成长发展演进［31］；同时关注儿童的“民生个体”性，重视儿童作为“儿童”的地位和权利，实现儿童在“个人—社会”关系维度上的平衡［32］。另一方面，青少年是国家的未来、民族的希望，其发展状况关系到国家未来的竞争力和发展水平，尤其是在少子化和人口老龄化的背景下，青少年的相对社会价值更显重要，因此青少年的全面发展在现代化进程中备受国家关注，由此也决定了法律保护青少年利益的轨迹［33］。

3.传统观念与现代文化的碰撞和更迭

法律是一定社会主文化的组成部分和表现［34］。30多年来我国社会价值标准、生产生活方式等文化因素的变迁与上述其他因素共同决定了青少年家庭保护制度的演进图景。

（1）注重家庭的传统观念与市场经济的个人主义、理性主义价值体系同时并存

我国拥有深厚的家本位传统，长期以来家庭不只是生产和再生产的经济单元，而且是秩序单元、教化单元和福利单元［35］，即使在新中国成立后的前30年集体主义成为社会生活的主旋律，家庭仍被规定为个体难以脱离的消费共同体与福利共同体［36］。近30年来虽然家庭传统核心价值在市场经济浪潮和现代化社会转型的冲击下逐渐消解，但是大多数人依然首肯家庭幸福应优先于个人的利益，并且将个人幸福建立在和谐婚姻家庭生活的基础上［37］。因此维持家庭关系的和谐稳定一直是我国民众认可并坚持的主流价值观［38］，这为青少年家庭保护制度的完善奠定了坚实的心理和文化基础，同时在现代化转型过程中出现的价值多元化，使家庭对儿童及青年的教育引导更显必要。

（2）现代法治理念和传统家长制、父权制文化互相博弈

几千年来的家长制、父权制文化在我国根深蒂固，尽管20世纪以来大大削弱但并未彻底消亡，即使在晚近30年仍有不少父母把子女当作家庭附属和控制对象，把管教子女作为家庭私事，儿童虐待、家庭暴力和限制成年子女自由意志等现象屡见不鲜。不仅如此，由于对家庭伦常和传统文化的过度尊重，我国青少年家庭保护制度在20世纪八九十年代以来的很长一段时间里也偏重家庭自治，造成制度设计过于原则和概括并忽视对家庭监护的监督干预［39］。与此同时，随着市场经济的发展和依法治国方略的提出，法治文化、法治观念在我国迅速普及，青少年的独立人格、主体地位以及特殊利益获得越来越广泛的认可和尊重。现代法治不仅奉行法律面前人人平等和权利保障等精神，而且要求通过对儿童的特殊、优先保护与实施国家监护等实现主体实质平等和人权保障的制度价值。

除了上述因素之外，在扩大对外开放和国际化的背景下，青少年保护的世界发展趋势对我国青少年家庭保护制度也产生了重要影响。近30年来儿童权利、父母责任、国家亲权、儿童最大利益等逐渐成为各国未成年人立法的价值基础和重要原则，《儿童权利公约》成为联合国历史上加入国家最多的国际公约。我国作为《儿童权利公约》的签署国之一，完善儿童家庭保护制度既是履行公约义务的要求，也是顺应国际儿童保护发展趋势、与现代儿童保护理念接轨的表现。同时，为应对21世纪特别是2008年金融危机以来的“青年危机”，世界各国纷纷对青年发展做出承诺，主流国家越来越将青年视作“资源”而非“问题”，更加关注青年的发展需求和福利状况，对青年发展的承诺已经成为国际青年政策的重要原则和出发点，由此也促进我国青年政策取向从重教育和政治向重服务和福利转变［40］。

五、结 语

从呱呱坠地到长大成人，儿童 的生存和成长离不开成年人长时间的照料和教育，需要成年人不计回报地付出大量的金钱、情感和精力。家庭是儿童天然的、最佳的成长场所和保护主体，也是对个体成长最为重要甚至具有决定性意义的环境因素。近年来在未成年人家庭保护中出现越来越多的国家身影，有学者担心公权力的干预过于冒进、失之偏颇甚至可能颠覆伦理传统。如前所述，虽然尊重家庭本身也是未成年人保护的需要，但正如尼采所言，没有任何制度有可能建立在爱之上。儿童是天然弱势群体，其对成人的依赖和其作为平等的权利主体之间本身就是一对矛盾。我国的家长制和家本位文化传统悠久深厚，现代化社会转型尚未完成，国家在家庭监护中的角色长期缺位，儿童权利意识尤其是国家亲权观念的根基尚浅，因此不仅在福利供给和服务支持方面，而且在对家庭监护的监督、干预和对儿童保护的兜底上，政府的作为都不是多了或过了，而是还不够。当然无论家庭保护还是“保护家庭”，所有行动都应以儿童利益最大化为原则，也只有在这一目的之下才能实现“再家庭化”与未成年人监护的公法化社会化、家庭自治与他治之间的有机统一和平衡。

关于家庭对青年发展的支持，虽然目前提出直接要求的立法或政策并不多见，但是现实中不同阶层的家庭都会帮助过渡期延长的子女完成向成年阶段的过渡，况且中国父母对子女的付出之多一直以来都是世所罕见的，因此当代青年对家庭的依赖不断增加是一个不可忽视的事实。但无论父母应该为在现代化转型中成年过渡期延长的青年承担多少，对于既属于相对弱势群体又是国家发展的生力军的青年的发展，未来国家都必须给予更多的支持和保障。■