海事管理机构查处违法载砂海船策略

许岩松

一、引言

早在2010年前，随着我国多地大批基建项目的启动建设，海砂就已成为一些不法分子大肆盗采盗运获取暴利的重要资源。无序采运海砂导致水上交通秩序混乱，水上交通事故频发，海岸带生态、地形地貌、水文环境和渔业资源遭到了严重破坏[1]。2010年仅渤海水域就发生砂石运输船事故22宗，死亡失踪37人，沉船18艘。在当年该水域发生的所有船舶事故中，砂石运输船死亡人数占事故总死亡人数的41.1%，沉船数更是达到了56.3%[2]。

为加强砂石运输船的安全管理，2012年交通运输部海事局印发了《关于全面落实砂石运输船安全管理长效机制的意见》（以下简称《意见》），要求各海事管理机构全面加强涉水工程和砂石运输船的安全监管，全面规范砂石船舶运输行为，坚决遏制砂石运输船事故发生，确保砂石运输船安全形势持续稳定。各海事管理机构积极落实《意见》要求，结合辖区实际，加大了查处违法载运海砂船舶的力度，如：福建海事局自2012年9月起，深入开展“采运砂船综合整治活动”，保持对违法砂石运输船舶处理的高压态势；广东海事局多年来探索了源头管理、现场值守、智慧管控等手段，以查处违法载砂船舶，最大限度地压缩其生存空间。

然而，受巨额利润驱使，违法载砂船舶屡禁不止，造成了多起重大等级事故。2019年10月6日，两艘载砂海船在台湾浅滩附近水域沉没，其中“东泓”轮11名船员全部失踪。2020年9月29日，载砂海船“亿瑞3268”轮在阳江沿海水域沉没，16名船员全部落水，其中5人获救，3人死亡，8人失踪。调查发现，“东泓”轮最低配员要求持证人员9名，而实际上只有4人持证，配员严重不足；事故前2个航次进出同一港口均未办理进出港报告，海事管理机构未发现其违法行为。“亿瑞3268”轮沉没事故则进一步暴露了海事管理机构在对非法载砂海船监管方面的漏洞。该轮总吨14336，船长148 m，在未取得“船舶国籍证书”“船舶最低安全配员证书”“船舶营业运输证”等证书且16名船员均未持证的情况下，来往于沿海各港口2个多月，载运海砂10个航次，其中6次未办理进出港报告即进入同一海事管理机构辖区锚泊、过驳，但各海事管理机构均未发现其违法行为。

相比而言，海船违法载砂较内河船更难被发现，这些船舶采取不开AIS，夜间进入辖区偏僻水域快速过驳、迅速驶离等措施逃避监管，让海事执法人员很难察觉。如何尽快弥补监管漏洞、有效查处违法载砂海船，成为海事管理机构面临的难题。本文分析查处违法载砂海船的现状和策略，在此基础上提出完善“断链”策略的建议，供各海事管理机构现场安全监管参考。

二、查处违法载砂海船的现状

我国各主要河流的出海口附近水域往往是海砂资源丰富的地方，自然也成为违法采运海砂活动猖獗的场所，如黄河出海口渤海水域、连云港灌河出海口水域、长江出海口附近水域、福建沿海、珠江口附近水域等。多年来，各相关海事管理机构均依据《意见》对违法载砂船舶开展监管工作，但各水域载砂船舶违法情况有所不同，相关海事管理机构的监管措施也有所差异。环渤海、连云港以及长江口附近水域从事海上砂石运输对辖区水上交通安全造成较大威胁的多为内河船，如渤海水域从事砂石运输的船舶80%以上为内河船[3]，因此，当地海事管理机构将监管重点放在内河船涉海运输治理方面。而福建沿海、珠江口水域因盗采点离海岸较远，风浪较大，海船便成为不法分子载运海砂的首选，违法载砂海船相应也成为海事管理机构监管重点。对于出海载砂内河船，由于其载砂后回内河或沿海岸卸载，海事管理机构采取设点拦截及沿岸巡查的措施通常能取得一定成效。但对于非法载砂海船，由于其不一定进出内河水域或沿海岸卸载，而是经常在沿海水域隐蔽处过驳给他船，因此给海事管理机构监管工作造成了更大困难。鉴于在内河船出海治理方面已经有了较为成熟的治理方法，因此本文主要探讨非法载砂海船的海事监管。

（一）福建沿海水域

福建沿海水域海砂资源丰富，据自然资源部门勘查，其储砂量约占全国的60%，导致该水域非法采运海砂行为屡禁不绝。多年来，福建海事管理机构依托地方政府，联合多个涉海部门，在打击海域违法采运砂方面形成了齐抓共管、密切合作的局面，取得了一定的成效。主要做法有：

一是推动责任体系建设，构建综合治理格局。自2018年10月开始，福建省形成了由分管公安、海洋的两个副省长挂帅的海上非法采运砂专项整治领导机构，在省、市两级分别成立“联合打砂工作专班”，建立由12个厅局组成的涉海涉砂行业乱象整治联席会议制度，完善涉砂领域扫黑除恶“一案双查”机制。二是健全联合协作机制，推进执法联勤联动。省内，各涉海部门进一步加强协同配合，推动沿海地市建立违法采砂船集中看管点，进一步固化“海上一把抓，岸上再分家”的监管模式；省外，建立“台湾海峡、舟山群岛、长江口重点水域海事监管联席会议”机制，开展交界水域联合巡航执法。三是突出重点海域整治，依法加大惩处力度。福建海事局开展“海安会战”系列行动，采取海上屯兵值守、突击执法，加大夜间打击力度，联合上海、广东海事局调派“海巡01”“海巡31”等大型船艇，选择良好气象窗口开展台湾浅滩水域联合巡航执法，依法对查获的非法采运砂船采取顶格罚款、行政强制、移交司法机关追究刑责等措施，切实增加其违法成本，形成执法震慑。四是加大政策宣传和教育引导，增强群体法律意识，提升安全管理水平，营造知法守法氛围。

在查处违法载砂海船的过程中，福建海事管理机构发现投入营运的采运砂船普遍存在由个体股东非法经营管理、船体结构被非法改装、长期“脱管、脱检”导致船舶不适航、配员不足甚至雇用无证人员开船、刻意关闭AIS“打游击”逃避监管等违法情形，还有部分砂船幕后涉黑涉恶，对执法检查拒不配合。在现场查控方面，由于非法盗采水域大多离岸距离远，涉海执法部门受气象、装备、执法力量限制，难以对上述区域进行有效管控，在后续处置方面存在行政强制和召回执行较难等问题。

（二）珠江口水域

珠江口水域海砂资源质量、数量远不及福建沿海水域，因此，该水域海砂盗采现象并不严重。但由于珠三角地区经济发达，建筑行业用砂需求大，砂价高，吸引了大批来自福建、广东、海南沿海的载砂海船往来于珠江口水域，有的直接通过珠江水系到珠三角各城市卸载海砂，有的则在附近海域过驳，由内河船或中小海船通过内河前往珠三角各城市。发生重大事故的 “亿瑞3268”轮及“东泓”轮的载砂目的地就是珠三角城市。为遏制载砂海船事故多发的态势，广东海事局将整治载砂海船列为重大安全专项整治三年行动攻坚任务，主要措施有：一是发挥广东省水上交通安全工作联席会议制度的作用，深化综合治理格局，推动各有关成员单位共同加强涉砂船舶监管。2020年10月，与广东省安委办联合提出“禁止非法开采、装卸海砂，禁止未经批准从事海上采砂运砂活动，禁止违反规范航行作业，禁止配员不足航行作业，禁止采用私自改装船舶，禁止恶劣天气海况冒险航行作业”，要求各地市安全生产委员会积极配合海事部门抓紧落实。二是推行“智慧海事+现场执法”工作模式，将智慧监管和重点时段、关键水域现场值守相结合，提高查处效率。三是建立载砂海船分级管控检查机制，将载砂海船分为黑、红、白名单船舶。对于黑名单船舶，在广东辖区内公布名单，实施到港必查，从严实施行政处罚，深入开展船旗国检查，视情启动船检质量监督检查，督促辖区装卸砂码头、采砂区、过驳点不得安排装卸海砂；对于红名单船舶，实施优先检查；对于白名单船舶，实施正常管理。四是督促码头、过驳点、采砂区加强管理，通过码头、过驳点、采砂区的承诺和自律，将逃避海事监管、低标准海船阻拦在辖区外。五是利用海砂来源证明加强载砂海船管控，对于未能提供海砂来源证明或证明可疑船舶，通知海警等相关部门介入调查。六是强化宣传力度，促进警示教育，宣贯通报涉砂运输事故典型案例，督促航运公司认真履行安全管理主体责任，引导船员、船东和船舶管理公司提高安全意识和守法意识。

广东海事管理机构在查处中发现，违法载砂海船存在故意关闭AIS逃避监管、利用夜间偷偷进港、作业持续时间短且常在偏远水域作业等现象。

三、查处违法载砂海船的策略及完善建议

时至今日，距《意见》出台已近十年，海事管理机构投入了大量的执法资源，在执法实践中也探索了很多好的做法，如依靠属地政府，联合协作、源头治理、智慧监管以及现场值守等措施，但消除违法载砂海船安全隐患仍任重道远，可见治理违法载砂海船的复杂程度。但就查处违法载砂海船的策略而言，似乎又很简单——只要采取“断链”策略，将采运海砂的“采、装、买、运、卸、卖”产业链[4]的任一链条切断，盗采运人员就无法达到获取收益的目的，理论上可达到根治的效果。海事管理机构实际上也是遵循这一思路，如广东海事管理机构的“督促码头、过驳点、采砂区加强管理，通过码头、过驳点、采砂区的承诺和自律，将逃避海事监管、低标准海船阻拦在辖区外”措施的目的就是切断违法载砂海船“卸”的环节，但为何仍无法根治海船违法载砂行为呢？海事管理机构应如何改进以提高查处效率呢？

（一）现行“断链”策略分析

违法载运海砂的全产业链条除了上述的“采、装、买、运、卸、卖”外，还有使用环节。理论上只要将链条中的任一环节切断，即可制止相关违法行为。但实际工作中，任一环节都很难被切断，以下就这些环节具体分析：

1.采、装环节

近年来各部门加强了对盗采海砂的监管，不法分子盗采海砂活动水域离海岸线越来越偏远，如“东泓”轮计划装砂海域离岸超过60 n mile。这些采砂船、运砂船全程关闭AIS，岸基监控很难察觉其活动。海事管理机构为查处违法采、装海砂船舶，主要采取跨海区联合巡航执法、海上值守等措施，但效果并不理想。主要原因有：一是联合巡航船艇易被发现，如执法船艇标志明显，很远即可被识别；其AIS信号可被不法分子跟踪，一旦被发现前往盗采运海砂点，违法船舶即迅速逃离。二是联合巡航航程远，违法船舶有充足的时间做好逃离的准备，如收起采砂装备、装砂船驶离采砂船等。三是盗采海砂点范围过大，联合巡航航线经过的概率较小。四是海上执法难度大，海巡船巡航时即便发现违法船舶，若该船舶不配合强行驶离，也只能采取紧追行动，如近期某海事管理机构紧追了一艘违法载砂海船达7个小时才将其截停。

2.运、卸环节

违法载砂海船主要通过两种途径完成违法运输活动：一是直接靠岸卸载；二是在海上或内河过驳给其他船舶，包括内河船。

对于第一种途径，由于载砂海船直接靠岸卸载需借助码头装卸设施或水上浮吊设备，因此，相关部门加强码头监管便可将其查获。但由于码头的主管部门并非海事管理机构，如不配合海事管理机构协作要求或不遵守其主管部门指令，违法载砂海船仍可完成卸载。在这种情况下，海事管理机构除督促码头不得安排装卸海砂外，还要采取对疑似卸砂码头巡查值守的措施。由于可装卸的码头较多以及海事执法资源有限，对违法载砂海船直接靠岸卸载行为很难全部查处。

对于第二种途径，则监管更难。海事管理机构一般采取以下措施进行查处：一是对疑似的水上过驳水域进行巡航；二是在入海口或运砂船舶必经之处设点拦截、核查所有运砂船舶；三是清查临时卸砂点。对于措施一，如前所述，海巡船艇动向易被掌握以及水上执法难度大，对疑似过驳水域的巡航并不能完全制止运砂船的水上过驳行为。对于措施二，在入海口或运砂船舶必经之处海事执法人员24 h设点拦截、核查理应取得较好的效果。但时间一长，在海事执法人员疲劳的情况下违法载砂船舶仍可能乘着夜色从附近通过。即便海事执法人员日夜保持警惕，这些船舶仍可乘夜色采取集体冲关的方式通过。且多数内河水系出海口众多，运砂船舶可选择的入海口较多，海事管理机构若多点设防值守也会让有限的监管资源不堪重负。对于措施三，由于很多内河载砂船舶配备自卸砂臂，不需要码头装卸设施或水上浮吊，可选择的卸砂点更多，包括很多临时装卸点，海事管理机构监管更为困难。

3.销售、使用环节

对于销售环节，需要市场监督管理部门查处流通领域的无照经营违法行为；对于使用环节，需要住房城乡建设部门加强对工程用砂情况的监管，加强对预拌混凝土企业和建设、设计、施工、监理、监测等单位的监督检查。但海砂经清洗处理让氯离子含量达标即可被检测合格，因此，很难通过该环节将海砂排除在建筑工程领域外以切断违法产业链条，且海事管理机构对该环节没有直接的影响力，对该环节的“断链”不可控。

（二）“警察抓小偷”的启示

通过以上分析可知，“断链”策略理论上可行，但实际工作中存在各种困难，这也是海事管理机构开展违法载砂海船治理十多年仍无法将其根除的原因。那么，是否有更有效的措施查处违法载砂海船呢？本文拟借鉴公安机关的做法，以期对“断链”策略进行完善。

违法载砂海船采取各种手段规避海事部门监管，类似于小偷规避警察的行为。长期以来小偷群体为规避警察追捕，作案手段层出不穷，也曾让公安部门疲于应对。但随着我国“天网”工程的完善，小偷行业越来越难以生存，人民群众的安全感、幸福感越来越强。那么，公安机关是如何治理的呢？

本文认为一是归功于无缝连接的社会监控设备以及大数据的运用，让小偷在作案后无处遁形。二是归功于报案机制。受害人被盗后立即报警可使警察尽快布控、侦查，提高破案率。三是归功于侦查手段。警察发现犯罪嫌疑人后，有时并不急于抓捕，而是采用跟踪侦查的手段，进一步破获犯罪团伙或在嫌疑人下次作案时人赃并获。四是归功于严惩机制。《刑法》第264条规定，盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。根据相关司法解释，盗窃公私财物价值1000元至3000元即达到入刑标准。五是在资源不足的情况下采取随机策略。博弈论在“警察与小偷博弈”模型中认为警察在资源不足的情况下最佳的选择是用抽签的方法来决定巡逻的区域[5]，这也是平时我们开车时会在意想不到的地段或时间被查酒驾同样的道理。若事先知道某一地段、某时间查酒驾，则只有醉得不省人事的司机才可能被查获。

（三）“断链”策略之完善

“断链”策略虽在实践中难以达到真正“断链”效果，但思路是正确的。若结合“警察抓小偷”的策略进行完善，无疑会提高查处效率。

1.“断链”策略的再思考

“断链”策略的关键是断其一链，让全链断开，从而达到整治违法行为的目的。实际工作中，往往对各环节同时发力，要求有关部门各司其职，加强全链条监管。如住房城乡建设部等八部委印发的《关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》（建质[2018]108号）要求各单位加强海砂开采、运输、销售、使用全过程监管。理论上，断开违法链条所有环节，当然比断开某一环节治理得更彻底。但若真正断开一链，则要比全链条监管但一链未断效果更好。那么，是否有可能真正断其一链呢？

实践中，违法载运海砂的产业链“采、装、运、卸、销售、使用”有可能实现真正断链的环节是“卸”。该环节是违法产业链最为薄弱的，因为违法船舶在卸砂过程中需要合适的停泊地点，需要码头、岸线，需要停泊一定时间，相对容易被发现，且被发现后容易被控制等。但由于内河岸线长，码头、临时装卸点众多，海事管理机构很难独立完成断“链”任务。要完成断“链”任务，必须借助地方政府及相关部门力量。海事管理机构可以将违法载运海砂船舶的危害通报地方政府，由地方政府或当地交通主管部门牵头组织对码头、临时装卸点进行清理，对可能装砂的岸线进行巡查，建立网格化管控制度；利用群众举报奖励制度，让违法载砂船舶无处卸货等，切断“卸”的环节。而一旦无法卸货，海上盗采及违法载砂海船活动就会难以持续。

目前，各地对盗采海砂整治力度不一，且切断“卸”的环节主要依靠地方政府、交通主管部门。若地方政府或交通主管部门未能配合切断“卸”的环节，则海事管理机构应优化其原有的“断链”策略，提高查处违法载砂海船效率。

2.优化“断链”策略的建议

若不能确保完全切断其中一链，则海事管理机构的最优策略仍是对其监管领域内的所有环节发力，让违法载砂船舶处处受限，寸步难行。但对于每一环节，应在现行好的做法基础上优化、完善（本文对现有的做法不再赘述）。

（1）“采、装”环节

由于船舶违法盗采海砂的区域比较隐蔽，海事管理机构按通常的巡航方法很难发现并查获。条件允许的情况下，海事管理机构可与海警部门联合行动，采取跟踪载砂海船的方式进行侦查，待掌握具体的采砂位置、采砂船舶后，再秘密调动优势数量的执法船艇及人员，不开AIS迅速包抄违法采砂船舶进行收网，做到精准打击违法采砂船舶，使其无货可装，从而达到治理效果。若不具备上述条件，海事管理机构可组织对疑似的采砂水域巡航，但应采取随机策略，即巡航时间、巡航地点随机，在出发前对巡航计划保密，在情况允许的情况下不开AIS，以提高查处效率。

（2）“运、卸”环节

由于“卸”的环节是违法链条中最为薄弱的一环，因此，条件成熟时，海事管理机构可与其他部门协作，跟踪侦查运砂船舶的卸砂地点，实施精准打击。

考虑到运砂船舶经常跨辖区甚至跨省航行，跟踪侦查不一定可行。海事管理机构可在“运”的环节加强监管，借鉴公安机关的做法完善以下措施：

一是利用信息化技术加强对违法载砂船舶的监管。考虑到违法载砂船舶通常不开AIS、不进出港报告逃避监管，海事执法人员可结合CCTV、VTS、监管指挥系统以及船舶报告系统等对可疑目标进行比对。在载砂船舶经常出没的水域，若通过CCTV、VTS发现船舶未开AIS（包括航次中有曾关闭AIS的情形）或没有进出港报告则可判定其大概率为非法载砂船舶，这时再出动执法力量查处即可做到精准打击。需要指出的是，本文所述的违法载砂船舶包括载砂内河船和海船，查处违法载砂内河船可使违法载砂海船水上过驳行为减少，起到间接打击违法载砂海船的作用。

二是若水域中存在少数运砂船舶必经之地，且方便海巡船执法，则可考虑设置值守点拦截，让违法载砂船舶无法通过。对于集体冲关的载砂船舶，可一一记录船名，发出海事协查书，由沿线的海事管理机构进行严惩。若水域四通八达，或必经之地太多，则可考虑随机设点值守的措施，在保密的情况下随机选择值守点及时间段值守，以提高查处效率。

三是对于查处的违法载砂船舶予以重罚，对其载运的海砂通报有关部门进一步查处没收，对涉及的无证驾驶人员移送公安处理，对不开AIS的违法载砂海船考虑依据《刑法修正案（十一）》有关故意关闭监控设备的条款进行涉嫌犯罪移送等。在新《海安法》实施前，原法条对违法载砂船舶处罚上限较低，甚至出现违法载砂船舶一到港就主动缴纳罚款、要求尽快处罚的怪现象。过轻的处罚实际上对违法行为起着推波助澜的作用，因此，只有大幅提高违法成本才能遏制违法行为。

四是建立健全举报机制。借鉴公安的报案机制，发动群众举报违法行为，增加执法的精准性。

四、结语

违法载砂海船是水上交通安全的重大隐患，多年来造成了人民群众生命及财产的巨大损失，如何提高查处违法载砂海船效率一直是海事管理机构及有关部门的难题。本文对海事管理机构一直以来的“断链”策略进行思考，借鉴公安机关查处盗窃犯罪的策略，提出相关建议，以期海事管理机构能够更有效地查处违法载砂海船，消除水上交通安全顽疾，提高人民群众的安全感、幸福感。