从“人找政策”到“政策找人”——上海社会救助模式迭代创新的探索与思考

☉ 朱勤皓 李勇 刘荣华

“政策找人”作为一个新的重要命题提出，不只是在政策操作层面，更是在政府治理层面，具有革命性的意义，不仅是为群众提供更切实有效的保障，更是适应新时期发展需要，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。

实现“人找政策”到“政策找人”的根本性转变，既是民生等公共政策发展的大势所趋，也是民政部门主动融入国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点。近年来，围绕国家治理能力建设，上海民政部门积极探索政务服务改革创新。一方面，积极打造民政数据底座“数据海”，积极融入城市“一网通办”“一网通管”，打造民政线上服务平台；另一方面，通过创新社区“民生顾问”，强化基层服务网络，构建民政线上线下服务体系。在此基础上，2019年起，上海率先提出并探索“政策找人”的政务革命，并在社会救助领域先行先试，依托线上的“数据集成”和线下的“服务网络”，探索困难群众的主动发现机制，跨前一步，变“人找政策”为“政策找人”，实现民政公共政策的创新发展，不断提升政府治理能力水平。

“政策找人”的基本思路

“政策找人”的关键是“主动发现”，目标是“及时主动提供服务”，实现困难群众“应保尽保、应救尽救”。围绕社会救助体系，上海市民政局探索构建了“政策找人”的基本思路。

（一）以数据整合为核心，完善“政策找人”数据底座。以低收入人口动态监测信息平台为抓手，以民政“数据海”的救助、福利相关数据为核心，汇集用于社会救助的各类人口数据、政策数据和资源数据，建设“一库一池”（困难群众数据库、社会救助资源池）数据底座，为社会救助政策找人、精准服务提供大数据支撑。

（二）以救助顾问等基层队伍为基础，提升“线下找人”工作能力。深化社区“救助顾问”制度建设，在街道、居村设置社区救助顾问点、配备专业顾问，就近为主动求助的困难群众分析现状、诊断问题、提供指引、申请政策、链接各种资源。

（三）以技术赋能为手段，建设“线上找人”应用平台。运用标签计算、关系计算等技术，建设“线上找人”应用平台，集政策精准匹配、数据采集跟踪、内容智能推送、数据统计分析等功能于一体，通过群众画像、算法引擎将政策精准推送给适用的群众。

（四）以助人帮人为目标，形成“政策找人”闭环流程。以助人帮人为目标，形成“主动发现—核实评估—及时救助—反馈监测”的闭环流程。

“政策找人”的创新实践与初步成效

为加快推进“政策找人”，上海市民政局印发《关于本市开展社会救助领域“政策找人”试点工作的通知》，选取在部分区开展试点。在总体思路的指导下，各区根据各自的特点，分别进行了有益的实践探索。

（一）创新实践

各区围绕“数据底座”“找人路径”“资源集成”“综合服务”四个关键，努力实现困难群众“找得到、帮得了、助得好”，实现精准救助、高效救助、智慧救助、温暖救助，让人民群众有更多的幸福感、获得感、安全感。

一是“民政数据+多部门数据”，构建困难群众数据库。以加强低收入人口动态监测为抓手，强化“数据集成”，加强监测预警。各区在探索中，主要形成了两种数据集成模式：一是以实有人口库为基础，汇集相关民生数据，形成以全人群为基础的数据库。比如，徐汇区以公安实有人口数据库和测绘院GIS地图为最底层数据，打通了民政、人社等14个条线部门数据壁垒，汇集了与民生息息相关2300余万条数据。另一种方式是民政数据为基础，整合汇集相关单位民生数据。比如，浦东新区以市民政局数据海为基础，叠加人社、医保等16个条线的数据约1636万条。

二是“线下顾问发现+线上智能查找”，探索政策找人路径。“线下找人”主要依托“社区救助顾问”为主体的社会救助工作队伍。目前，全市在街镇设立“社区救助顾问”服务点4000余个，并逐渐向村居延伸，在服务点配备社区救助顾问。“线上找人”主要依托信息技术的场景应用。通过信息技术手段，在数据库进行便捷查找和政策匹配，主动发现困难群体中“沉默的少数”。

三是“多维政策池+多元资源池”，集成助人帮人资源。“多维政策池”主要是指政府救助政策的部门信息集成。目前，通过社会救助政策梳理，已经形成市级社会救助政策包，共汇集了11个部门的22个项目72个政策文件。“多元资源池”主要是指社会救助资源的服务主体集成，一方面积极发挥群团组织救助帮扶作用，另一方面有力促进社会组织、志愿者等各类社会力量参与社会救助服务。

四是“分层识别+分类服务”，开展个案式救助服务。“分层识别”主要侧重社会救助对象的需求评估。基于线上困难群众综合需求评估数据库，结合线下社区救助顾问核实排摸，主动识别不同类型的困难群众，建立民政统筹、跨部门、综合性的困难群众需求综合评估平台，提出综合实施社会救助意见，以此为基础调动政策资源和社会资源给予服务。“分类服务”主要侧重社会救助服务的适配供给。针对线上线下查找排摸到的不同类型困难对象，按评估后的实际需求提供各类适配的救助服务，如综合救助服务、转介服务、跟踪联系服务等。

（二）初步成效

虽然各试点区的模式形式和工作侧重或有不同，但都是“管理机制重点在整合资源，数据平台重要在智能查找，服务队伍重心在主动发现，项目清单重视于困难需求”。其中，管理机制起主导作用，数据平台作机制支撑，管理机制主导着数据平台、服务队伍的作用发挥。

一是推动政策导向从“管理型”向“服务型”转变。以困难群众需求为导向，依据社会救助需求清单和社会救助资源清单，在最大范围内汇聚政策资源，精准对接“供”与“需”，在兼顾大多数人的同时，让政策雨露润泽“沉默的少数”，弥补“好的政策”与困难群众获得感不强之间的“温差”。

二是推动政策体系从“分割式”向“集成式”转变。在救助方式上，包括管理体制机制集成和数据信息系统集成，都从“条块分割式”向“系统集成式”转变。实际上，“政策找人”关键不在技术而在于人，关键不在找人的能力而是找人的动力。打破主要由政府提供社会救助的工作格局，实现从民政部门单兵作战到多部门协同合作再到社会力量广泛参与的转变。

三是推动政策路径从“应对型”向“预防型”转变。在救助内容上，从单纯的困难“施救”转向关注对象的“自强”，从物质救助转向综合救助。通过综合评估服务需求并制定个性化专属救助方案，有效满足困难群体多维发展需要，帮助困难群体构建家庭和社会支持网络，促进困难群体自助自立，实现向“物质+服务+心理”综合救助的转变。

四是推动政策执行从“排摸式”向“智慧式”转变。在救助手段上，从分散转向精准。充分利用公共服务大数据，通过大数据赋能和流程再造，历经从数字化到智能化再到智慧化的转变过程，实现精准识困、精准服务。

“政策找人”的下一步思考

“政策找人”的革命性探索，是民政部门应对新时代职责使命的有效手段，它强调了民政公共政策研究制定的三个基本原则：流程清晰、目标明确、可持续。为此，要强化四个方面的支撑。

（一）加强基层支撑，完善“政策找人”队伍建设。“政策找人”关键是加强基层队伍建设，夯实基层救助力量，提升基层服务能力。一是夯实“政策找人”线下队伍。进一步加强社区救助顾问建设，发挥社区救助顾问队伍在社会救助工作中的作用，让“政策找人”队伍延伸到每个社区的角落。二是提升“政策找人”队伍服务能力。加强“政策找人”队伍专业化建设，建立社会救助政策定期培训制度，及时全面掌握政策对象范围、办理流程等内容；定期开展主动发现困境家庭方法及知识培训，准确发现社区中困难的“沉默的少数”。建立定期走访制度，面对面了解困难群众实际需求。

（二）加强数据支撑，完善“政策找人”数据底座。以低收入人口动态监测信息平台为抓手，汇集多方数据，加强监测预警。一是增加数据来源的“广度”。民政部门不仅要有效利用自身的大数据资源，也要充分发挥跨部门大数据汇聚的倍增潜力和迭代价值，横向加强跨部门的平台共建、数据共用、资源共享和优势互补，纵向建立覆盖“市—区—街镇—居村”跨层级的数据采集。二是增加基础数据的“精度”。统一数据接口数据共享以及应用系统相关规范。定期开展数据清洗，加强部门比对的频次和效率，提升数据质量和时效。深化数据分析，对数据资源进行加工整合、分层建模，推进数据字段原子化，实现“一数一源”。三是提高民生数据的“安全度”。坚持底线思维，筑牢数据安全屏障。加强风险防范，针对性挖掘和防范数据生命周期各环节安全风险。加强数据权限管理，完善数据权限审批流程，明确审批环节、审批部门、审批时效等要求，确保牢牢掌握数据管理权。建立数据隐私保护、安全加密、调用异常监测、安全隐患应急处理等机制，全面提升民生数据安全防护能力。

（三）加强技术支撑，完善“政策找人”应用平台。将民政社会救助信息系统升级为跨部门、跨领域的社会救助信息系统，通过标签计算、关系计算等信息化技术的应用，完善“政策找人”应用平台。一是以技术助力对象标签化。通过标签可以快速解读数据特征，利用标签的分类、聚类快速洞察结果，可以为救助服务的应用提供高效的资源服务；破解大数据多技术间的壁垒，利用标签运算实现离线计算、实时计算、流式计算的科学调度，为业务应用开展各类计算提供高效支撑。二是以技术助力政策结构化。将政策文本的内容转换为对应的分类词库；所述分类词库包括政策基本信息词库、条件词库、结果词库和证明材料词库；挖掘政策文本中条件与结果之间的映射关系、条件与证明材料之间的映射关系、条件与问题之间的映射关系。 三是以技术助力匹配智能化。基于关系计算模型构建服务对象与政策之间的关系模型，可以为救助服务的应用进行综合研判提供业务支撑。通过“采集及整理数据—量化分析—相关性测算—预测或决策”，构建服务对象的政策关系图谱。四是以技术助力信息推送主动化。根据现有社会救助政策、社会福利政策等，结合群众画像，针对最新的政策福利与群众标签信息进行关联分析，结合个性化推荐数据挖掘技术，实现政策精准推送；将符合政策条件的群众全部纳入政策保障范围，提供精准推送服务。

（四）加强规范支撑，完善“政策找人”标准建设。以标准化建设为抓手，加强“政策找人”标准化建设，推动“政策找人”全流程、全周期规范化。一是救助前期建立困难对象“需求评估标准化”。从“多维贫困”视角，建立包含物质、健康、教育、就业、社会支持以及儿童青少年6大维度10个指标的多维贫困指标体系，科学、客观进行指标赋权，统一、规范、精确、便捷地评估困难群众的致贫原因和困难程度。二是救助中期建立社会救助“服务过程标准化”。推动建立标准化的社区救助顾问服务站点，从空间建设、人员配置、服务标准等方面进行规范化建设。建立社会救助服务标准，根据困难家庭困境类别、困境程度、实际需求，建立对应的社会救助服务标准，明确各项社会救助服务的内容和方式。规范社会救助服务流程，建立“社会救助服务指引”，明确各项社会救助服务的流程、方式及人员配置情况。三是救助后期建立“服务质量评价标准化”。可以在应用平台建立“服务记录”功能，及时、全程监测社会救助服务的实效性和专业性；同时，可以借鉴商业服务领域的“服务满意度评价”手段，及时了解服务对象对救助服务的评价以及有待改进的环节和方面；对于退出或结束救助服务的困难群众，开展过渡性的“送一程跟进服务”，评估困难群众是否需要再次、阶段性或转介救助，防止返贫返困现象发生。