实力变迁、法律传统与美欧印中贸易政策的演进*

左海聪

(对外经济贸易大学法学院，北京 100029)

在经济学上，贸易政策被认为具有不确定性，并引发经济活动的波动性。在国际经济格局出现剧烈改变之时，贸易政策的变化尤其显著。从法律视野观察，贸易政策变动中有不变。尽管国际习惯法和国际经济条约对各国贸易政策的约束性有限，各国贸易政策较长时期的变化则深受一国通过国际经济法代表性理论体现出来的国际经济法传统的影响。百年未有之大变局的重要方面是国际经济关系的实质演变，这种演变导致了美欧印中等主要贸易体贸易政策的重大转变。通过分析这种政策转变及其转变的原因，可以借助国际经济法理论所反映出来的法律传统就美欧印中贸易政策的演进趋势进行剖析。

一、百年未有之大变局下美欧印中贸易政策之转变

(一)二战后美欧印中贸易政策演进概貌

第二次世界大战结束之时，美国的经济实力处于其巅峰状态，使得美国有实力在此后的三十年间实行自主开放的自由贸易政策。西欧从1957年的《罗马条约》开始走向区域经济一体化，1968年建成共同关税。随着欧洲和日本日益成为美国在国际经济领域的强有力竞争者，美国从1974年开始实行自由而公平的贸易政策。印度自独立之后到20世纪70年代，主要实施“进口替代”贸易政策，80年代开始，采取“进口替代”与“出口导向”并重的战略，90年代以后逐渐加大“出口导向”战略的力度，实施私有化、自由化、市场化和全球化改革，放宽外国商品和投资准入的限制。中国自1978年改革开放以来一直不断深化对外开放，自2001年加入WTO之后，贸易猛增，至2009年成为世界第一大货物出口国。

从2008年开始，新兴市场国家和传统发达国家之间的国际经济实力开始出现此长彼消的转变。10年之后，美国开始全方位对中国进行打压和遏制，发动对华贸易战。世界经济格局发生巨变，各主要贸易体的贸易政策也发生了深刻的变化。

(二)美国贸易政策之现状

1.市场开放。美国特朗普时期标榜为以保障美国中产阶级利益为核心的贸易政策，实质上是推行单边主义和贸易保护主义，对中国进行遏制，这体现为货物贸易服务贸易领域要求对等开放、积极运用贸易救济措施、运用国家安全例外限制进口、运用301程序挑起贸易冲突。拜登政府提出“重建美好未来(build back better)”贸易议程，希望将创造数百万个高薪工作岗位，并通过应对四大挑战来支持美国工人家庭：建设更强大的工业和创新基础，让未来在美国制造；建设可持续的基础设施和清洁能源的未来；建设一个更强大、更关怀的经济；以及全面推进种族平等。[1]P1-6拜登2021年贸易政策的优先目标包括：应对新冠疫情和恢复经济；将工人置于贸易政策的中心，同时支持美国农民、牧场主、食品制造商和渔民；推动世界走向可持续的环境和气候道路；促进种族平等和支持服务不足的社区；通过全面的战略来处理中国强制性和不公平的经济贸易行为；修复与伙伴和盟友的关系并恢复全球领导地位；促进全球范围内的公平经济增长，包括促进世界经济稳定和缓解发展中国家的贫困；确保规则的实施。[1]拜登政府并未实质修改特朗普的对等、自由和公平的贸易政策。

2.对WTO的态度。美国，作为WTO的主要构建者，在特朗普时期，对WTO进行抨击，让WTO上诉机构陷入瘫痪，公然违反WTO协定的原则和规则。拜登政府试图恢复美国在全球贸易体制的领导力，并重新主导全球治理体系，力推盟友合作。[2]P1-14但对于恢复上诉机构等重要工作还没有看出端倪。

3.与主要贸易伙伴的贸易关系。美国，联合欧盟和日本，对其认为的中国的非市场化经济表示强烈不满，要求在多边体制中通过相关制度的改革来加以改变。美日欧协调其出口管制措施，对高新技术出口进行限制。美国还对中国采取贸易战的方式试图强迫中国改变措施。

(三)欧盟贸易政策现状

1.市场开放。在货物贸易领域仍然维持着原有关税和非关税措施承诺，积极运用贸易救济措施。在投资领域，以国家安全为由限制外国投资者的投资。在出口管制方面与美国协同进行对华技术出口限制，但是欧盟的政策与美国的政策有所不同，出口限制没有进攻性，没有妨碍中欧企业之间的正常商业交易。欧盟全面关注贸易可持续发展并支持绿色转型，支持数字化转型并推动形成数字领域全球规则框架，发挥标准监管影响力，重拾竞争优势。[3]P61-67

2.对WTO的态度。欧盟维护WTO的权威性，在美国瘫痪上诉机构之后，与中国发起了多方临时上诉仲裁安排。其2021年的新贸易政策的主要内容之一即是将政策着力点重新聚焦多边贸易体制。[3]P61-67

3.与主要贸易伙伴的关系。对其认为的中国的非市场化经济表示担忧，要求在多边体制中通过相关制度的改革来加以改变。

(四)印度贸易政策现状

1.市场开放。印度以扩大出口和吸引更多外资为贸易政策目标。[4]P103-110(1)印度的主要贸易政策目标就是采取多种贸易便利化措施以促进出口，同时通过减少投资准入障碍以吸引外资。(2)另一个贸易政策目标是通过多种贸易手段确保进口不致损害印度产业，促进印度制造业的发展。[4]包括运用进出口关税调节国内市场需求和供给、价格稳定，积极运用贸易救济措施，积极运用一般例外。(3)国有企业占据一些重要部门，在银行、保险、电信服务领域，国有企业占据主导。[5]P12-13(4)印度已经签订了为数众多的 FTA，但是其现有的 FTA 无论是在货物贸易自由化水平、服务贸易开放广度和深度上，都仍有很大的提升空间。[6]P35-45印度退出RCEP就是一个明证。

2.对WTO的态度。印度在WTO多边层面上，出于捍卫其本国的利益并为发展中国家积极代言的目的，往往采取防御性而非进攻性的姿态，表现为一个“否定者”而非“议程解决者”的角色。[7]P1614

3.与主要贸易伙伴的关系。印度与美国之间的贸易关系较为紧张。中国印度之间的贸易关系相对和缓，两国间的贸易量还在快速增长中。

(五)中国贸易政策现状

1.市场开放。中国进一步开放市场，自主降低关税，消除非关税壁垒，依规采取技术标准和检疫措施，克制使用贸易救济措施，实行投资准入前国民待遇，自主开放金融业和电信业等服务业，逐步开放农业渔业和矿业。举办上海进口博览会，成为历史上继英国、美国之后第三个自主单边 开放的经济大国。

2.对WTO的态度。中国支持和维护多边贸易体制并推动其改革。中国成为多边谈判的主要参与方与领导者，在WTO内积极起诉和应诉，对WTO争端解决机构的不利裁决予以认真执行。

3. 主要贸易伙伴相互关系。中国一方面强调WTO的协商一致原则，强调通过自主创新和自主研发解决卡脖子的技术问题；另一方面对美国的贸易战采取对等的报复。中国以合作共赢方式发展与贸易伙伴之间的经贸关系，成为绝大多数国家的最大贸易伙伴；积极缔结自由贸易协定，寻求更大程度的贸易自由化；帮助发展中国家发展经济，对最不发达的国家给予特殊优惠待遇。

综合而言，除了中国之外，其他主要贸易体的贸易政策都转向了一定程度的限制开放和贸易保护。发达贸易体美欧实施贸易保护，印度则是同时实施出口促进和进口竞争保护。美欧的贸易保护重点从货物贸易的贸易救济转向以国家安全为由的投资准入限制和技术出口限制。

(六)贸易、投资和出口管制法的新变化

贸易政策的变化体现为贸易、投资和出口管制领域的立法变化，而立法包括立法机关的法律、行政机关的法规和规范性文件。

贸易法的修改主要体现为对反倾销反补贴规则的修改。2017年，欧盟通过《第2017/2321号条例》，在反倾销制度中引入“严重扭曲”方法，允许反倾销调查机构在对“严重扭曲”国家反倾销时不使用其国内市场价格作为正常价值的计算依据，而使用某个未被扭曲的“结构正常价值”。此做法使得欧盟可以继续对中国和越南等国使用替代价格计算反倾销幅度。2019年5月，美国商务部发布《关于修订反倾销反补贴调查中的利益和专向性的建议案和征求意见》通知，并于2020年2月通过该修订案，2020年4月6日起适用于所有新发起的反补贴调查。该修订案为以“币值低估”为由认定补贴和专向性以及计算补贴额度的方法提供了依据。2020年11月24日，美国商务部对原产于中国的扎带作出反补贴调查肯定性初裁，认定中国出口商和生产商的被调查产品补贴率为122.5%，其中货币低估的补贴率为10.54%。

在外资法领域，美欧都修改了相关立法。2007年美国通过《外国投资国家安全法》，对1988年的《埃克森-弗洛里奥修正案》进行修改，强化了对可能影响美国国家安全的跨国并购的规制。2018年《外国投资风险评估现代化法》扩张了与关键技术相关的外资并购审查范围，并增加了外国投资委员会在审查中具体需要考量的与“关键技术”相关的事项。该法对“关键技术”定义采取穷尽性列举的方式进行了细化，共包含6项内容，其中前5项内容直接移植于美国的出口管制法律，第6项内容为2018年《出口管制改革法》中的新兴与基础技术。2019年生效的《欧盟外资安全审查条例》要求成员国和欧盟委员会重点考虑的国家安全影响因素，应当包括对保证安全和维护公共利益不可或缺的关键基础设施、关键技术、关键输入品的供应、敏感信息和能源物质供应以及媒体的自由和多元。[8]P68-85

美国、欧盟出口管制重点领域趋同，集中在高新技术领域。美国2018年《出口管制改革法案》扩大了出口管制的范围，该法案新增了对新兴和基础技术的出口管制。美国商务部将“新兴技术”初步划分为14类，包括生物技术、人工智能和机器学习技术、微处理器技术、先进监控技术等。而欧盟2021年新修订的出口管制条例也扩大了出口管制的范围，并通过定义“出口”、“再出口”、“外发加工”以及“软件和技术的电子传输”四种出口行为进一步强化有关技术的出口管制。一些欧盟成员国也强化了对高新技术的出口管制，在新冠疫情的背景下，生物技术也被纳入到了出口管制的重点领域。

印度2015-2020年的贸易政策强调提高贸易便利化和投资便利化，例如，建立在线申诉和监管制度、设立电子进出口身份码、建立电子数据互换体系、设立单一关税窗口、设立进出口商自行估算关税制度，简化外资审批程序，等等。[9]

中国立法机关2020年通过了外商投资法，加强了对外资的保护，对外资准入采取准入前国民待遇和负面清单制度，再次确认了扩大开放的政策。中国立法机关在2021年通过了《出口管制法》，规定了出口管制法的宗旨和原则、管制物项和管制制度、罚则和对等报复制度。该法明确将国家安全、国家利益和履行国际义务作为立法的宗旨。

二、实力变迁与主要贸易体贸易政策之变化

主要贸易体贸易政策变化的原因，首先是各自经济实力变迁的结果。

(一)国际经济形势剧变导致国际经济格局转变

自2008年开始，新兴市场国家的集体崛起和传统发达国家的相对衰弱构成国际经济政治格局中的主要内核，两者之间关系成为国际关系的主要矛盾，这是世界百年未有之大变局的重要方面。中国作为新兴市场国家代表，美国作为传统发达国家代表，正在发生激烈的竞争和合作。从四个贸易体来看，它们分别代表新兴市场国家和传统发达国家，它们在贸易、投资和技术领域的力量对比正发生深刻变化。

1. 贸易能力对比

中国2009年货物进出口总量即跃居世界首位，已经作为第一大贸易国多年，并已经成为大多数国家的最大贸易伙伴。而且中国制造业增加值在2010年之后就稳居世界的首位，2020年达到全球份额的近30%，中国的贸易潜力依然巨大。印度的贸易量也增长迅速。贸易增长潜力是以制造业和服务业的竞争力为基础的。美国、欧盟虽然仍是排名靠前的贸易体，但贸易量增长相对缓慢。

2. 海外投资能力的变迁

美国欧盟作为传统的投资母国，其投资量依然靠前。而且这些巨量的投资分布在很多发展中国家，包括中国和印度。中国作为海外投资大国的地位早已确定，2020年中国对外直接投资流量1537.1亿美元，首次位居世界第一；2020年末，中国对外直接投资存量达2.58万亿美元，仅次于美国(8.13万亿美元)和荷兰(3.8万亿美元)。[10]海外投资能力是一国的核心经济能力之一，其重要指标就是一国在世界500强中的企业数排名。目前，中国的世界500强企业数量至2020年已经达到143家，领先美国欧盟不少，这预示着中国的海外投资潜力还非常巨大。

3. 技术创新能力的对比

美国欧盟作为传统的技术创新强国，目前仍然具有一定优势。但中国印度追赶的速度很快。世界知识产权组织的报告显示，自1978年世界知识产权《专利合作条约》运行以来，美国一直蝉联榜首。2019年，中国首次超越美国成为全球最大专利申请来源国。2020年全球专利申请量达到27.59万件，创造了有史以来最高数量。中国以68720件稳居世界第一，紧随其后的是美国，专利申请量达59230件，日本、韩国和德国位居三、四、五位。报告数据反映了全球创新趋势，亚洲国家和地区10年间专利申请量占比从35.7%升至53.7%。中国的工程师数目超过美国、欧盟，这预示着中国的科技创新潜力非常巨大。

(二)国际经济实力变迁导致主要贸易体贸易自由化程度的改变

国际经济实力的巨大变化(分化、分散和不对称)导致权力的转移，也导致国际法律进程中出现了“多中心主义”，中国和印度日益成为世界的经济中心。[11]国际经济实力与贸易自由化程度呈正相关的关系。中国和印度的国际经济实力增强，则贸易自由化程度增强。与此同时，贸易能力、海外投资能力、技术创新能力的相对变弱，导致了美国、欧盟的贸易自由化程度下降。中国目前自主对外开放，贸易自由化程度还会不断提高。印度的国际经济实力在美欧印中四个贸易体中是最弱的，其贸易自由化水平只能缓慢提升。美国虽然目前贸易自由化水平最高，但在关键产业、关键技术领域的加强限制，降低了美国的贸易自由化水平。欧盟的情况与美国类似。

(三)经济实力的变化导致中美之间的贸易冲突

2017年12月，美国总统特朗普发布《总统国家安全战略报告》。报告序言提到，中国和俄罗斯挑战美国的权力、影响力和利益，企图侵蚀美国的安全和繁荣。而美国政府的职责是，保卫美国人民、国土以及美国人生活方式，促进美国繁荣，通过实力维护和平，推进美国影响力。报告认为，经济安全是国家安全。几十年来，美国一直允许不公平贸易行为的发展。其他国家使用倾销、歧视性非关税壁垒、强制技术转让、非经济性产能、工业补贴、通过来自国家和国有企业的其他支持获得经济优势。[12]P17-19今天美国必须迎接挑战。美国会处理持续的贸易失衡，打破贸易壁垒，为美国人增加出口提供新的机会。美国将扩大更公平的贸易，使美国工人和工业有更多机会竞争生意。美国将加强国际贸易体系和激励其他国家采取有利于市场的政策。报告强调要采取各种措施维护美国在科技创新领域的领导地位。

报告的结论部分提到：美国国家安全战略以有原则的现实主义为指导。它是现实主义的，因为它承认权力在国际政治中的中心作用，确认主权国家是最好的对和平世界的希望，并清楚界定美国的国家利益。这一战略是有原则的，因为它基于这样一种认识：推进美国的原则可以传播全球和平和繁荣。美国以美国的价值观为指引并以美国的利益为准则。

2018年1月，美国依据其贸易法201条款对光伏产品和洗衣机采取保障措施。2018年3月，美国依据232调查对铝和钢采取进口限制措施。这两起贸易限制中，中国都是受限国之一。2017年8月，美国总统特朗普指示美国贸易代表办公室(USTR)对中国开展301调查。2018年3月，USTR发布了调查结果《301报告》，指控中国存在强迫技术转让、窃取美国知识产权等问题，特朗普据此对华加征关税。

2018年7月6日，美国对340亿美元的中国商品加征25%进口关税的措施落地。中国于同日对同等规模的美国产品加征25%的进口关税。2018年8月8日，美国宣布将于8月23日对华进口500亿美元商品中剩余的160亿美元商品加征关税。中国宣布8月23日对美160亿美元商品加征关税。

2018年8月1日，特朗普威胁将对华2000亿美元商品加征关税税率从10%上调至25%。8月3日，中方回应将对美600亿美元商品分别加征5%、10%、20%和25%的关税。

2018年9月18日，美国政府正式宣布于9月24日起，对约2000亿美元进口自中国的产品加征10%的关税，并将于2019年1月1日起将关税税率提高至25%。中方对美600亿美元商品分别加征5%、10%、20%和25%的关税。2019年8月15日，美国宣布对价值3000亿美元中国商品加征10%关税分两批实施，实施日期分别为9月1日和12月15日。2019年8月23日，中国宣布对价值750亿美元美国商品加征5%、10%的关税，分两批实施。

在中美进行关税贸易战的同时，美国还加强了外资审查和技术出口的限制。2018年6月27日，特朗普表示将限制中国投资美国关键科技产业。2018年11月1日，美国财政部外国投资委员会依据美国国会通过的《外国投资风险审查现代化法案》，正式加强对航空航天、生物医药、半导体等核心技术行业的外资投资审查。2018年11月20日，美国商务部工业和安全局公布拟制定的针对关键技术和相关产品的出口管制体系并对公众征询意见，拟对生物技术、人工智能(AI)和机器学习等14类核心前沿技术实施出口管制。2019年5月16日，美国将中国的华为技术有限公司列入了黑名单。美国总统特朗普签署了一份总统令，宣布美国进入“国家紧急状态”，以禁止美国通讯企业与包括中国华为公司在内的一切被控会“威胁”美国国家安全的公司进行商业交易。2019年10月8日，美国商务部将28家中国实体加入了“实体管制清单”，这其中包括了20家政府机构与8家企业(海康威视、大华股份和科大讯飞等)，禁止这些实体购买美国的相关产品。

2020年1月15日，中美双方在美国华盛顿签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》。协议规定，在关税方面，美国维持此前承诺，取消12月15日对剩余1600亿美元商品加征关税，同时对9月已加征的商品(约1200亿美元)关税税率从15%降至7.5%，但继续保留对2500亿美元商品加征25%的关税。中国承诺在未来两年内增加自美国进口商品和服务总额不低于2000亿美元(以2017年进口商品和服务总额为基准)。包括四大类产品：制成品(包括工业机械、电气设备、汽车和钢铁等)、农产品、能源产品和服务业。中国扩大金融服务领域市场准入，在2020年4月1日之前，中国取消证券、保险、基金管理和期货服务的外资股比上限和歧视性审批许可。同时，对于电子支付、银行、信用评级和不良债务服务，中国承诺做出相应开放政策以允许外资机构顺利进入中国市场并开展业务。

这场史无前例的贸易冲突目前陷入了僵持状态，发起方美国无法使中国接受其主要诉求，而中美之间的贸易额不减反增。未来如何演进还难以逆料。

三、国际法的拘束力与主要贸易体贸易政策之变化

在国际经济领域，习惯国际法较为缺乏。WTO协定、区域贸易协定和双边投资条约对国际经济关系进行了规制，在上述条约规制的领域，各国都在一定程度上受到它们的约束。根据主权原则，在国际习惯法和国际条约未加限制的时候，各国均拥有自主管理对外经济关系的权利。

(一)国际条约对贸易政策的约束及其限度

WTO协定在货物贸易、服务贸易领域确立了系统明确的规则和市场准入条件，在知识产权领域确立了最低程度的保护标准，建立了以强制管辖权和授权报复为特点的争端解决机制。WTO协定对其成员方调整涉外经济关系行为具有拘束力。

区域贸易协定，通常将WTO协定的主要内容纳入，在此基础上作出更高的市场开放承诺，并尝试构建新领域的新规则。区域贸易协定对缔约国具有拘束力。双边投资条约对投资和投资者定义、投资者待遇、市场准入、投资者保护、争议解决等事项作出规定，对缔约双方具有拘束力。但是，由于各国国内法对WTO协定的国内法效力规定或者做法不一，WTO协定以及WTO争端解决裁决在各国的执行程度也是不一样的。

美国《乌拉圭回合协定法》背弃了美国宪法关于国际条约与联邦法具有同样效力的规则，规定联邦法优于WTO协定。这样，美国国会可以维持其与WTO义务不一致的国内法，也可以制定与WTO义务不一致的新的国内法。同时，《乌拉圭回合协定法》规定，美国个人，不能在美国法院援引WTO协定主张权利。这就决定了美国公民无法通过美国法院来实现其WTO协定下的权利。美国国会和行政部门也可以对WTO不利裁决不予考虑，继续维持其国内法律和措施。截止2018年8月，美国被诉案件为154起，在53个案件中面临执行问题。其中，美国需要在11个涉及联邦法或州法修改的案件中执行 WTO不利裁决，但只执行了5个案件，剩余6个案件都没有执行；在涉及反倾销的案件中，对于涉及归零方法、目标倾销和单独税率的案件，美国采取了不执行的立场。

在欧盟，欧盟法认为国际条约在欧盟范围内有约束力，但是欧盟理事会通过的决议也规定，WTO协定不得被欧盟公民在欧洲法院援引以主张权利。WTO争端解决机构做出的不利裁决，欧盟有的执行、有的不执行。在印度和中国法院WTO协定都不可以直接适用。印度承担的贸易自由化水平较低，对知识产权保护的力度较弱，非常积极地运用贸易救济措施等例外制度保护本国产业。中国自主开放市场，对知识产权保护整体符合WTO协定的要求，克制运用贸易救济等例外制度。中国对WTO争端解决机构的裁决采取全面执行的态度。中国自入世以来至2018年8月，作为被诉方的有43起，其中11起案件中国政府面临执行WTO不利裁决的问题，中国全部执行了这些裁决，而且绝大部分都是在合理期限内执行了WTO不利裁决，只在一个案件(“中国出版物案”)，中国在合理执行期限之外执行了裁决。

(二)贸易领域进口限制的国际法约束

贸易领域，WTO成员国的进出口关税受到WTO约束关税的约束，成员国有义务在一般情况下不采取数量限制来影响外国产品进口，成员不得实施歧视措施，不得实施出口补贴。同时，缔约国有权采取反倾销、反补贴、保障措施等救济措施保护国内产业和实现公平贸易，缔约国也可以运用一般例外和安全例外等例外制度偏离其WTO项下的义务。但是，美国在中美贸易冲突中，以中国侵犯美国知识产权为由，对中国绝大多数产品提高关税，明显违反其约束关税和非歧视义务。虽然中国诉至WTO争端解决机构之后获得胜诉，但美国显然并不愿意执行WTO裁决。美国还以国家安全为由对钢和铝的进口采取限制措施。按照俄罗斯过境案的判理，只有威胁国防安全的基本安全利益受到损害时，才能够成功援引GATT第21条安全例外，美国的钢铝限制措施并不符合安全例外条件。但美国仍然可能不愿意执行WTO裁决。

(三)投资准入限制的国际法约束

在投资准入领域，除了WTO中通过商业存在具体承诺的方式对服务领域的投资准入有所承诺以及区域贸易协定中的投资准入承诺之外，各国在未受约束的领域内可以自主决定是否允许外国投资准入。例如，大多数发展中国家都对外资准入实行许可制，逐项审核外商投资项目以决定是否允许准入。我国自改革开放以来，也长期实行外资准入许可制。2020年通过《外商投资法》，我国才在全国范围内实行准入前国民待遇和负面清单制度，只对负面清单内的投资项目进行审核。

即便是允许外商投资的行业，外商项目要获得准入还需接受国家安全的审查。目前主要国家的外资法、双边投资条约和区域贸易协定都明确规定，东道国可适用国家安全例外限制或禁止外资准入。如前所述，美国和欧盟都有外资准入安全审查的法律制度，美国2018年《外国投资风险评估现代化法》和2019年生效的《欧盟外资安全审查条例》在传统国家安全审查要素之外，还特别强调对关键技术的考查是国家安全审查的重要因素之一。中国和印度的外资法同样将国家安全审查作为外资准入的限制条件。

综合来看，所有贸易体，包括美欧印中，以许可准入、负面清单和国家安全为由限制外资准入，是有国际法和国内法上的依据和合法性的。尽管我们可以主张，美国对华为、中兴等中国企业进入美国市场进行禁止和限制违反其在WTO服务贸易总协定下的义务，也不能根据安全例外条款获得正当性，是对国家安全例外的滥用或泛化，但WTO如何裁决还难以预见。而且即使中国胜诉，美国仍然可能不予执行。同时，启动美国国内诉讼挑战成功的可能性极小。

(四)出口管制限制的国际法约束

限制高新技术出口到外国由来已久。目前，美欧中都以国家安全和国家利益为由限制技术出口，美国的限制措施还包括了次级制裁。从法律上来看，限制出口产品可能违反GATT第11条的义务，但实施国以GATT第21条安全例外抗辩，获得胜诉并因此获得正当性的可能性较大。而一国限制技术出口，则似乎不受WTO义务和习惯国际法的约束。次级制裁问题的正当性则问题较大。在赫尔姆斯-伯顿法案中，欧盟曾经挑战美国的次级制裁措施，后来以和解结案。但不少学者认为，如果欧盟继续法律程序，可能胜诉。[13]P291-297因此，欧美在出口管制领域以国家安全为由实施技术出口限制，从国际法的角度来看，是很难挑战其合法性的。

综合而言，由于在外资准入和出口管制领域主要贸易体具有很大的自由裁量权，一国以国家安全为由实施上述措施时难以被挑战。国际习惯法和国际经济条约对主要贸易体的拘束力有限，各主要贸易体通过修法来偏离自由贸易政策具有较大的自主性。

四、国际法传统与主要贸易体贸易政策之演进趋势

未来，主要贸易体贸易政策的演变，仍然取决于各自贸易、投资和技术创新能力的消长、对国际法约束的态度。但是，美欧印中对国际法的态度在未来是否会发生改变，还需要考察这四个贸易体的国际法传统。从经济学上看，贸易政策被认为具有不确定性，经常变动。从法律角度来看，这种变动还是有规律的，正所谓“万变不离其宗”。

(一)主要贸易体的法律传统分析

从国际法传统来看，主要贸易体也各不相同。欧盟和中国更倾向于遵守国际法律义务，在贸易关系上体现为奉行多边主义和相对稳定的自由贸易政策，在国内利益与国际义务出现冲突时，会较多地选择履行国际义务。而美国和印度则更倾向于依据国内需要来决定是否遵守国际法律义务，在贸易关系上体现为在多边主义和单边主义之间摇摆，奉行不彻底的自由贸易政策，在国内利益与国际义务出现冲突时会更多地选择维护国内利益。

彼特斯曼从法律角度总结出三种国际关系理念，对于我们分析各主要贸易体的国际法传统具有借鉴意义。彼特斯曼认为，存在三种国际关系理念：霍布斯的权力政治和重商主义、洛克的权利基础的国内政策和“外交政策优先”以及康德的国际和国内立宪主义[14]P1-50霍布斯的概念对应着政治上的权力政治和经济上的重商主义及殖民主义。在洛克的概念下，国内政策实现了法治、民主和人权，但在对外关系领域仍然缺乏宪法性保护，外贸管理中的政府失败、对WTO协定直接适用性的否定都反映了这种理念。[14]康德的国际主义和国内立宪主义认为，为了实现永久和平，不仅要有民族国家内给予个人市民权利的宪法，还要有基于国家权利的国家间宪法，以及基于世界公民权利的宪法。三种宪法，对于永久和平不仅不是武断地，而是必须的。因为如果当事方中的任何一个能够从物理上影响另一方而其自身仍保持自然状态，就会存在战争危险。以三种国际关系理念为标准，美国属于典型的洛克理念，欧盟属于康德的国际立宪主义，印度接近洛克理念，中国的人类命运共同体理念与康德的国际立宪主义有更多相通之处。

国际经济法的几种代表性理论，更加直接和明晰地反映了各主要贸易体的国际经济法传统和理念。国外有三种代表性的国际经济法学说：“制度管理说”、“规范承诺说”、“贸易民主说”，笔者认为，这三种学说可以解释美国、欧盟和印度的国际经济法传统和理念。中国的国际经济法传统和理念，可以概括为“责任共担说”。这些国际经济法理论，由于反映了贸易体的国际经济法传统和理念，比较适合于分析其贸易政策演进的趋势。以下将结合这几种学说的内涵来剖析四个贸易体贸易政策的演进趋势。

(二)“制度管理说”与美国贸易政策的演进趋势

“制度管理说”是美国学者杰克逊教授提出的。杰克逊教授的早期理论强调国际贸易关系的法律化。他认为，很大程度上，文明化的历史可以被描述为，国家层面上的从权力导向逐步演进为规则导向的过程,规则导向的方法意味着依据法律规则由一个公正的第三方来作出裁决。[15]P3-4；国际经济关系中法律规则的作用是显著的：“在经济层面，只有规则导向的方法才能为国际市场的功能的科学分布提供必要保障和可预见性”。在2005年左右，杰克逊教授的观点转变为强调“权力分配”。此时他的核心观点是，国际经济关系的调整，受到国内宪法和国内法律的限制，有的国际经济关系不宜由国际法调整，而应由国内法规制；经济全球化对国家经济主权产生了根本影响，对传统国际法提出了挑战，需要在国际组织、国家和国家次级机构之间就国际经济规制权进行分配，国家主权是可以分割为各种权力的。[16]P211-257概括地说，就是要“将主权概念切片”，并认为大多数分权问题并非泾渭分明，权力分配的层次是一种程度问题而非种类问题。[16]P215总起来看，杰克逊教授认为，国际经济关系应该通过多层治理结构(多边、区域、国家、次国家机构等)来加以规制。

美国学者的国际经济法的理论具有很大的灵活性，强调国家主权，关注国家权力与国际组织规制权力的分配，而且两者之间并无孰优孰次之分。因此，在美国国力强盛时该学说可以成为美国推行自由贸易政策的依据，在美国国力衰退之时则可以成为其加强贸易保护的依据。美国的利益观是本位主义的，比较强调自身利益的维护，而不愿意为了全球共同利益而牺牲自己利益。美国也是有孤立主义传统的，在实力衰弱时将不愿意承担国际责任。未来美国仍然能够维持世界经济大国的地位，但其海外投资、技术创新能力将被中国超越。美国的宪法、贸易法、关税法、出口管制法的内容不会发生根本性变化。由于世贸规则对美国的约束力受到美国国内法修改的影响，美国会在遵守和违反世贸规则之间摇摆。

综合来看，美国的国内法对美国贸易政策的影响要大过国际条约的影响，而随着美国国力的衰弱，美国可能在基本坚持自由贸易的原则下，继续利用贸易救济制度缓解货物贸易进口竞争压力，继续利用外资审查法部分地否决来自外国的投资，继续运用出口管制法限制其核心技术出口。

(三)“规范承诺说”与欧盟贸易政策的演进趋势

在国际经济法理论中，欧盟一部分学者，由于受到欧盟经济一体化成果和经验的鼓舞，对欧盟在遵守WTO义务上的保守做法提出批评。德国学者彼特斯曼，强调各国有道德上的义务承认商事主体的对外贸易权和投资准入权。他的观点被称为“规范承诺说”。这一学说认为，(1)国际经济法具有国际和国内宪法功能。在国际层面上，国际经济条约能够禁止和限止缔约方采取有害的贸易政策，通过国际经济组织的争端解决机制来维持多边法律体系的一致性。在国内层面上，能够通过确保个人的自由国际交易权促进个人自由。[17]P296-297他认为，国内立宪中的核心内容——法治和宪法优先、分权、通过不可剥夺的人权限制政府权力、政府对个人权利限制的必要性和比例性、政府行使权力过程中的民主参与以及社会正义—在GATT/WTO规则中均有所体现，WTO的这些规则作为自由、非歧视和法治的国际保障发挥了宪法功能。[14]P28-29(2)WTO协定存在不足。WTO作为一个贸易自由化协定，仍然包容了一些重商主义原则，例如，WTO协定将出口机会描绘为“协定下可获得的利益”(GATT第23条)，将互惠性贸易自由化称为“减让”(GATT第2条和第28条)；更重视作为进口竞争者的生产商的单方特殊利益，相对忽略消费者和纳税人的一般利益(体现为GATT第6条和19条允许采取反倾销、反补贴和保障措施)。这些原则多体现了“出口是好的而进口是不好的”的重商主义假定。因此，国内行政机构经常在实施外贸法时滥用酌量权，受进口竞争利益集团(他们往往比分散的消费者更能对议会和行政机关施加压力)的影响往往会容易做出贸易限制决定，也就是更多地保护了生产商的权利，忽略了个人的自由贸易的权利。[14]P245这种结果从经济上来看牺牲了消费者的福利，是一种福利减少的行为，可以称为“政府失败”[17]P167。他尖锐地指出，美国国会和欧盟部长理事会否定其国内公民在其法院直接援引WTO协定证实了经济学和政治学上的一个假定，政府常常不能够也没有像“使公共利益最大化的仁慈决策者”那样作为，相反，他们经常对最大化自己的权力而不是最大化其公民的平等权利和福利感兴趣(例如，通过贸易限制在国内利益集团中对收入进行再分配)。(3)他从个人自由主义出发，认为经济自由权应该在宪法层面得到确认和保护。宪法不仅应该保护国内交易自由，也要保护对外贸易自由。[14]P15-26他提出的解决的方法包括两个方面，一方面是在多边协定中贯彻贸易自由原则，另一方面他主张普遍性国际经济条约应该在国内法院直接适用，首先应该在欧洲法院直接适用。他试图从道德和价值层面论证国际经济条约的正当性，而不是仅仅从国际关系和国际经济层面论述其正当性，由此对国际经济条约的效力及内容提出了更高的期望。彼特斯曼的哲学基础是康德的国际和国内立宪主义。尽管他的理论受到不少学者的质疑，但从中可以看出欧盟对自由贸易和多边协定的尊重程度是比较高的。

“规范承诺说”，反映了欧盟的国际经济法传统，对欧盟贸易政策的长期演进具有重要的影响。依据这种理论考察及预见欧盟未来的实力演变，可以认为，在未来一段时间内，欧盟会维护多边贸易体制的权威性，但是，在国际法未作限制的那些领域，欧盟会采取贸易保护措施。例如，积极运用贸易救济措施以缓解国内进口竞争产业压力，以国家安全为由限制新兴市场国家的外资准入、限制高新技术出口到新兴市场国家。欧盟的国际经济法理念，与中国有相接近之处，而且受一带一路影响，中欧之间的贸易关系会更为密切。由于贸易实力的相对减弱，欧盟实行的是一种有限的自由贸易政策。

(四)“贸易民主论”与印度贸易政策的演进趋势

凯斯的“贸易民主论”的核心观点是：(1)WTO不是经济改革机制，而是政治场所。“WTO的合法性和重要性不在于其开放市场和帮助国家抑制特殊利益寻租的立法，而在于其驱动全球化下新形式的跨国参与和全球民主的成功”。[18]P73贸易民主包括两部分：第一，WTO宪法化应当在程序方面作民主化的变革，以适应当代的国际社会环境。第二，贸易民主的实质性方面要求将 WTO 的基本目标定位于发展，发展应当居于WTO宪法化的核心位置。[19]P243-244(2)凯斯认为，将强调发展的贸易民主作为WTO宪法化的重心是必要的，只有这样才能反映国际贸易共同体真正的意愿，忠诚于WTO条约框架的目的；[19]P243-244助力贸易与发展的互动，是寻求国际经济秩序问题得到有效、民主和持续性解决的关键。但这要求改变现有的、长期存在的和较为顽固的作为国际贸易体系建立基础的前提假设，例如承认自由贸易并非WTO体系的不证自明的目标。协调WTO 非歧视、多边主义、自由主义、透明度的原则和与这些原则相偏离或矛盾的政策之间的紧张关系的唯一可能的方法就是确认 WTO 的终极目的在于通过非歧视贸易的经济发展。[19]P244(3)凯斯提出，WTO的争端解决和制度安排中需要进一步体现经济发展目标。WTO争端解决机构在解释WTO协议时应当符合发展的目的，非歧视的基本原则、收支平衡、保障措施以及反倾销条款的安排都是为了符合国家的发展需要；知识产权条款的解释与适用应当考虑国际公益和发展中国家的利益。[19]P245在WTO的制度安排中，应当为发展中国家提供更多的市场准入、劳工移动和资源分配，并建立发展政策审查机构，以保证发展中国家能够参与并融入世界经济，与发达国家共享全球化的福利。[19]P245

“贸易民主论”，强调WTO宪法化的关键是获得社会合法性，以符合全球治理的实际要求，与各国主权利益相辅相成以及在全球福利分配的过程与结果上体现发展中国家的利益。[20]P148-157该学说强调要考虑发展中国家的利益，要体现发展中国家的主张，通过民主决策来决定贸易体制的规则制定和义务承担。这一学说从发展中国家立场出发，强调世贸组织应该以发展而不是贸易自由化作为主要目标，具有进步意义。印度作为主要的新兴市场国家之一，贸易和经济增长迅速，而且潜力巨大。印度对国际法的尊重类似于美国。在WTO承担的现有自由化义务较低，对WTO的自由化谈判和规则制定持防御的态度。这种做法与凯斯的“贸易民主论”比较接近。

从短期来看，印度仍然是一个实行有限自由贸易政策的国家，即继续支持出口和保护国内产业，对WTO谈判进程持迟滞的态度。五年或十年之后，随着印度贸易实力和经济实力的增长，印度有可能承担更高水平的贸易自由化义务，经济将更为开放，投资政策也会更为自由，也会更加支持WTO的改革和规则制定。彼时，印度会秉持英美的本位利益观还是会主动承担全球义务和责任，难以逆料。

(五)“责任共担说”与中国贸易政策的演进趋势

中国外交理论的指导思想是习近平主席提出的构建人类命运共同体理念。笔者认为，这种理念运用到国际经济关系和国际经济法律实践领域，形成了中国特色的国际经济法理论。这一理论可以称为“责任共担说”。这一理论，强调对于多边贸易机构和国际贸易共同体各国负有共同责任和各自责任；未来人类通过互利共赢可以实现共同繁荣；奉行多边、区域和国家的开放主义；用综合利益观来平衡利益冲突问题。具体而言，这一理论的内核包括：(1)将合作共赢确认为国际合作包括国际经济合作的基本途径。“随着世界多极化、经济全球化深入发展和文化多样化、社会信息化持续推进，今天的人类比以往任何时候都更有条件朝和平与发展的目标迈进，而合作共赢就是实现这一目标的现实途径。”[21]从法律制度层面上来看，互利共赢可以成为处理国家间法律关系的重要原则。“要奉行双赢、多赢、共赢的新理念，摒弃我赢你输、赢者通吃的旧思维。”[22]互利共赢原则是对发达国家所主张的传统对等(也称“互惠”)原则的升华。所谓对等，强调市场准入和经济利益的对等性，在发达国家和发展中国家之间、经济强国和弱国之间容易造成实质的不公平。而互利和共赢以共赢为目标，采取结果导向的原则，可以确保各主体实现实质的公平和互利。即通过过程和结果是否共赢来衡量是否公平、是否实现了互利。[23]P14(2)确立了整体利益观。人类命运共同体是利益共同体。利益共同体之下，利益考量是全方位和平衡的，需要突破本位主义利益观的窠臼。“大国之间相处，要不冲突、不对抗，相互尊重、合作共赢。大国与小国相处，要平等相待，践行正确义利观，义利相兼，义重于利。”[22]国际经济关系的处理不单单考虑一国的利益，也要考虑对方当事国的关切和利益，还要考虑全球和人类的利益。兼顾他方利益和整体利益，避免国际经济关系完全被现实主义原则所支配，有利于实现国际经济关系的可持续发展。[23]P14从这种利益观出发，可能解决中国与美国之间的竞争和合作问题，避免修昔底德陷阱。[23]P16(3)确立了共同当担责任的合作观。人类命运共同体也是责任共同体。组成共同体的每个国家对共同体都负有责任，应该维护共同体的稳定、包容、和平和发展，维护和促进共同体的共同利益；大国从国际合作中获益较多，也要担当更多的责任。中国作为一个负责任的大国，中国共产党作为一个对中国人民和世界人民有着深厚情怀的政党，“不仅愿意为中国人民造福，也愿意为世界人民造福”；[24]“要通过中国发展给世界创造更多机遇，通过深化自身实践探索人类社会发展规律并同世界各国分享”。[24](4)构建人类命运共同体思想明确了国际经济合作的重点任务。当前国际经济合作的重点任务即通过“一带一路”倡议的实施，使发展中国家的基础设施得到根本改善，发展中国家的自主发展能力和科技创新能力得到不断提升。[23]P14

与西方三种理论分别强调“制度管理”、“规范承诺”、“贸易民主”三个核心概念不同，中国理论的核心概念是“责任共担”。中国的“责任共担说”，是中国共产党在领导国家和人民进行改革开放实践中形成的，也与中国传统的“天下大同”观和民本思想有着历史渊源。从中国经济的前景和中国的“共同责任说”所蕴含的国际经济法理念来看，中国会继续推行自主开放的自由贸易政策，进一步开放货物服务市场，进一步放宽投资的市场准入，加强知识产权保护，引领世贸组织改革，商签更多的高水平高标准的自由贸易协定。中国秉持自主开放的自由贸易政策将为世界各国提供贸易投资机会，也将引领世界构建更为包容、更为开放、更加公正合理的多边贸易体制。

(六)各主要贸易体贸易政策演进趋势对多边和区域贸易体制的影响

在多边体制下，由于持“制度管理说”的美国和持“规范承诺说”的欧盟采守势，持“贸易民主论”的印度持防御态度，持“共担责任说”的中国难以推进贸易自由化水平和新规则的制定。作为综合平衡的结果，只能采取诸边规则和多边规则并进、以诸边规则为主的进路，期待WTO在重要议题上达成一揽子协定或者协商一致的决定不现实。

在双边层面，各种理念和贸易政策并行。由于美国和欧盟开放水平接近，处于力量维持阶段，可能达成自由贸易协定，但在对待WTO的态度上，双方会有所不同。由于印度对高水平贸易自由化难以接受，美国和印度难以达成自由贸易协定，美印之间的贸易冲突会持续不断。中美之间由于缺少政治互信，相当长时间内难以达成自由贸易协定。中美之间的贸易冲突会持续较长时间，直到美国放弃对中国的遏制战略。中欧之间，由于对贸易自由化和尊重国际法的态度接近，可能达成自由贸易协定，贸易关系相对和缓。中印之间由于缺乏政治信任、对自由化和国际法的态度相差较大，一时难以达成自由贸易协定，贸易关系中的合作因素较多。由于印度和欧盟对自由化和国际法的态度相差较大，难以达成自由贸易协定，贸易关系相对和缓。

结论：国际经济格局出现百年未有之大变局，引发主要贸易体贸易政策的变化。贸易力量急剧变化、国际法约束力较弱，是贸易政策变化的重要原因。从国际经济法理论反映出来的国际经济法律传统和理念，更能作为预测贸易政策演进趋势的依据。国际经济法的传统和理念，是贸易政策之万变不离之宗。