正确处理党的领导与依法独立办案的关系

李占国

（浙江省高级人民法院，浙江杭州 310012）

2020 年11 月召开的中央全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，在党和国家法治建设史上具有划时代的里程碑意义。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果，为全面依法治国提供了科学指南和根本遵循。习近平总书记用“十一个坚持”对全面依法治国进行系统阐释，其中第一条就是坚持党对全面依法治国的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，也是我国法治与西方资本主义国家法治的最大区别。司法机关依法独立公正行使职权是我们党的明确主张，是我国《宪法》赋予司法机关的重要职责，〔1〕我国《宪法》明确规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。也是司法活动实现公平正义的最重要的条件之一。司法机关深入学习贯彻习近平法治思想，首要的是正确理解和把握坚持党对司法工作绝对领导的核心要义、内在逻辑、具体任务。这一要求集中体现在能否正确处理党的领导与依法独立办案的关系上。

关于党领导司法，一度存在“党大还是法大”的认识误区。对此，习近平总书记深刻指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题；对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”〔2〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。在同一思维过程中，用不同的概念进行对比，如同说是泰山大还是黄河大，显然是一个伪命题。但如何把握党的领导与依法独立办案的关系，则是司法实践中必须回答好的一个必答题。党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，我国的法治建设取得了长足的发展与进步，党的领导越来越有力，司法环境越来越好，司法机关办案的质量、效率和效果明显改观。然而，也不能否认，有的地方、单位对这一问题仍然存在一些模糊认识，有的党组织对司法机关职责范围内的事情管得过多过细，管了一些不该管、管不好的具体业务工作；有的领导干部为了地方局部利益甚至一己私利，插手和干预司法个案；有的领导干部担心被指责为“以权压法、以言代法”，该管的不愿管、不敢管、不会管；一些办案人员把党的领导等同于地方及个人的领导，甚至“唯上不唯法”，习惯看个别领导的“眼色”行事；还有极个别司法人员不愿接受领导，不愿接受监督，过分强调独立办案，甚至搞“法官独立”。这些错误思想和行为不利于党领导法治事业健康发展，也减损了人民群众对公平正义的感受。因此，必须厘清党的领导与依法独立办案的关系，把握正确的原则、方法，确保司法工作始终沿着正确的方向前进。

一、党的领导与依法独立办案相统一的理论基础

在我国，党的领导与依法独立办案具有高度统一性，既不能狭隘理解党的领导的内涵而忽视甚至违背依法独立办案的原则和精神，也不能以依法独立办案为理由否定党对司法工作的绝对领导。

（一）党对司法工作的领导具有坚实的历史基础、法理基础和宪法依据

从历史看，党是中华人民共和国的缔造者。中华人民共和国成立后，党领导人民建立相应的政治法律制度和政权机关，以加强和改善党的领导，巩固人民民主专政的国体和社会主义政党制度，坚持和发展社会主义事业。党建立的这些政治法律制度和政权机关，包括司法制度和司法机关坚持党的领导、听从党的指挥、忠诚党的事业，是开展工作、发挥作用的政治前提。正如彭真所说，“大政方针、政策是由中央决定的，党中央的领导是根本的，当然，还有各级党委的领导”；“做政法工作也好，做其他工作也好，首要的问题是贯彻执行党的总方针、总政策，坚持党性原则”。〔3〕彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992 年版，第388 页。中国共产党百年的革命、建设、改革实践充分证明，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是我国社会主义法治建设的一条基本经验、成功经验。离开了党的领导，全面依法治国就难以有效推进，社会主义法治国家就建不起来。〔4〕参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。

从法理看，中国共产党的执政内涵与西方政党的执政有着本质的区别，在具体表现形式上也有着明显不同，这就决定了中国共产党对司法工作的领导具备特有的法理逻辑。〔5〕参见胡云腾：《始终坚持党的领导保证独立公正司法》，载《红旗文稿》2014 年第23 期。从执政方式来看，中国共产党既是执政党，又是领导党，并且是唯一执政、法定执政、长期执政、一元执政，不存在选举执政问题。党可以将执政理念和意图全面、一以贯之地落实到司法工作体系内的各个环节、单元，以体现党的领导、实现党的领导，如制定路线方针政策为司法机关依法开展活动提供方向指引、在各级司法机关内设立党组织、通过组织程序推荐党员干部到各级司法机关担任领导职务等，党的执政方式蕴含着党对司法工作领导的必然性、合理性。西方国家的政党执政是多党竞争执政、有限执政，党与司法分属不同体系，平行运行。从执政内容来看，中国共产党对国家的领导是全面的领导，纵向上从中央到地方的各级党组织都能支持司法工作，横向上各级党组织通过领导其他机关单位和社会组织支持司法工作，从而为司法工作的顺利开展提供强有力的支撑。〔6〕如“用两到三年时间基本解决执行难问题”行动期间，全国31 个省（区、市）党委、政府、政法委全部出台支持人民法院解决执行难、加强失信被执行人信用惩戒的文件，形成了党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局。据统计，2016 年至2018 年，人民法院公布失信被执行人1288 万例，限制购买飞机票1746 万人次，限制购买高铁动车票547 万人次。显然，基本解决执行难这一阶段性目标的如期实现，离不开党的领导和支持。参见《捍卫司法权威促进社会诚信——人民法院“基本解决执行难”工作综述》，载《人民法院报》2019 年3 月12 日，第5 版。西方国家政党执政的内容是贫乏的，具体表现在可竞岗的人数有限、执政权力有限，因此对国家权力机关的控制权，对国家或社会的人财物资源的管理权和配置权，对国家政治经济社会文化生活的影响都是有限的，不具备领导司法的条件。从执政目的和宗旨来看，中国共产党是代表全国各族人民根本利益的政党，“没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”。〔7〕习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，载《中共中央办公厅通讯》2021 年第7 期。司法机关坚持党的领导，是司法人民性、公正性的根本保障，有利于真正实现司法为民宗旨、让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。西方国家的资产阶级政党通常都是利益政党、派别政党、宗教政党或者区域政党，司法机关不能接受具有狭隘性、偏向性的政党的领导，也不能受这些政党价值观和利益追求的影响，否则就会严重影响司法的公正性及为资产阶级国家服务的目的。

从宪法看，党管政法、党对司法工作的领导在我国是绝对性的宪法原则。〔8〕参见陈明明：《在革命与现代化之间— —关于党治国家的一个观察与讨论》，复旦大学出版社2015 年版，第15 页。宪法决定了一国的国体（治权）和政体（政权），即“政治统一体和秩序的整体状态”。它不仅描述当下的社会现实，而且勾画国家发展的伟大宏图。立宪意味着新国家的诞生，往往是制宪主体通过一次性的政治决断，决定性地创制自身的政治共同体的特定生存方式。〔9〕参见［德］卡尔·施密特：《宪法学说》，刘峰译、刘小枫序，上海人民出版社2016 年版，第2-29 页。中国共产党在缔造中华人民共和国及政权机关、国家制度体系的时候，已将自己的宗旨、信仰、意志、组织模式赋予这个缔造物，即中国共产党作为一个政党先于中华人民共和国的宪政体制而存在，在体制外完成了一系列动员、破立、建构，并投射到国家载体上，形成中华人民共和国的宪政体制。事实上，我国宪法也以明文的形式确立了中国共产党的领导地位。历史和人民选择了中国共产党，党领导人民制定体现党和人民统一意志的宪法，人民自觉接受宪法确认的党的领导，党自身也在宪法范围内活动，这就是坚持党的领导的基本宪制逻辑。

（二）司法机关依法独立办案是落实党领导司法工作的必然要求

我国的宪法和法律是党的主张和人民意志相统一上升为国家意志的集中体现，党通过立法把体现最广大人民利益的路线、方针、政策上升为国家意志。从本质上来讲，党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映；从程序上来讲，党对立法工作中的重大问题进行决策，凡立法涉及重大体制和重大政策调整，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。可见，依法独立办案就是坚持党的领导、维护党的权威、巩固党的执政地位。从法治规律来讲，司法机关依法独立办案是法治社会的基本准则，是实现公平正义的重要保障。如果司法机关不能依法独立办案，司法活动受外界权力、人情、关系等非法干预，受违背事实和法律规定的指示、批示、意见所控制，受恶意歪曲事实、通过制造信息不对称误导公众的舆论所操纵，那么司法的中立性、客观性、公正性也将无法实现，宪法要求的司法机关依法独立行使职权也就荡然无存。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一纲领性文件以及《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律规定都明确了司法机关依法独立行使司法权的基本原则和要求。可见，司法机关依法独立办案是我国司法制度的一项基本原则。

（三）坚持依法独立办案与坚持党的领导是一致的

党的领导是依法独立办案的根本保障。与行政权是上命下从的管理权不同，司法权本质上是一种判断权，要求不偏不倚，应当保证它不受不必要的其他力量的影响和干涉。〔10〕参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权— —司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998 年第8 期。不过，独立性只是公正司法的必要条件，而非充分条件。这是因为，并非每一位司法人员在道德上都是圣人，在业务上都是天才，在对事实的把握上都有“天目”。〔11〕参见江必新：《民事审判的理念、政策与机制》，人民法院出版社2019 年版，第165 页。事实上，包括司法人员在内的所有人都有弱点，特别是目前我国的司法保障机制还不完善、司法监督制约机制还不健全、司法人员素质还参差不齐，加之我国传统上是人情社会，公众的法治意识普遍不高，〔12〕参见胡云腾：《始终坚持党的领导保证独立公正司法》，载《红旗文稿》2014 年第23 期。外界不当干预、暴力抗法以及司法机关内部个别人员徇私枉法等现象还时有发生，必须紧紧依靠党的领导这个“最大压舱石”提供坚强政治保障和制度保障，包括健全司法权运行机制、司法人员管理机制、监督机制、排除不当干预等。如从实践的维度来讲，任何国家任何制度都不可能把司法人员与社会完全隔离开来建立起一个绝对的“隔音空间”，司法活动的外界干扰在一定程度上讲是客观存在的。实践充分证明，党的领导能够确保司法工作排除各种干扰，确保司法机关依法独立行使职权。为防止干预司法，中央制定了“三个规定”，〔13〕这三个规定是《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。确立防止干预司法的一般原则要求；作为党的纪律检查机关，各级纪委依规依纪依法严格监督执纪，确保把包括司法权在内的权力“关进制度的笼子”。同时，党的制度性、经常性的作风建设，也是确保公平正义的堤坝不被侵蚀破坏的有力保障。如果没有党的经常性的思想建设、组织建设，党的法治政策中的依法独立精神难以真正得到落实，司法将走向两种极端，一种是西方式的司法独立，司法成为代表特殊利益、集团利益的工具；另一种是盲目的上命下从、“以言代法”、“以权压法”。无论哪一种情况，都会导致司法腐败和不公，影响人民群众对公平正义的感受度、获得感。党的领导的这些具体抓手，有力排除了对司法的各种不当干扰，有力确保了司法队伍忠诚、纯洁、可靠。〔14〕据2021 年6 月10 日全国政法队伍教育整顿第一次新闻发布会通报的数据，截至6 月8 日，第一批队伍教育整顿期间，全国有12576 名干警主动向纪委监委投案，处理处分违纪违法干警72312 人，排查认定违反防止干预司法“三个规定”问题39441 件。概言之，依法独立办案离不开党的领导。

司法机关依法独立办案就是体现党的领导。“独立”，是指单独的站立或者指关系上不依附、不隶属，依靠自己的力量去做某事。从字面意义上来理解，“独立办案”似乎是指自主、自立地办案，不受任何影响和干涉。在西方三权分立的宪制下，司法权独立于立法权、行政权，即为绝对独立。然而，在论述司法机关依法独立办案时，如果脱离中国特定的政治制度背景和司法运行规律，单从西方司法制度逻辑进行定位，显然是站不住脚的。首先，这是对“依法独立”的曲解。笔者于本文中已述及，“依法”本身蕴含着坚持党的领导的逻辑前提，坚持党的领导有充分的历史、法理和宪法依据。依法独立办案，是指司法机关的依法独立，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，不是司法机关的绝对独立，更不是司法官员个人的独立。以依法独立办案为由排斥、否定党的领导，违背了我国宪法原则和全面依法治国的基本要求。其次，这是对“党的领导”的曲解。党的领导并不是说党可以直接代行司法权，而是党对司法权的配置和行使进行方针政策设定乃至人事方面的领导，并且坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的根本原则。〔15〕李树民：《当代中国司法公信力建构的政治蕴含》，载《当代法学》2013 年第6 期。党的领导这一宪政设计本身并不会破坏司法机关独立办案之基本精神。司法实践中，不可否认在个别地方、个别案件中一些地方党组织或司法机关内部党组织存在干预司法的行为，这是对党的领导的精神和要求把握不到位的结果（对此笔者将在本文中详述），对这种政策执行走样的现象应当予以纠正。依法独立办案是为了保障公平正义实现，党的领导也是为了保障公平正义实现，两者的基本价值、目的导向是一致的。

二、司法机关坚持党委领导应当把握的基本原则和具体方式

习近平总书记明确指出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体、就党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律。有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的干预，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。”〔16〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。这一重要论述为我们正确理解和把握党的领导与依法独立办案关系的实践运行逻辑提供了根本遵循。党的领导是具体的，而不是抽象的，司法实践中处理好党的领导与依法独立办案的关系，首先就是要把握好与各级党委领导的关系。

（一）党的领导首先是指党中央的集中统一领导

在一些联邦制国家政治体制下，司法权一般分属中央事权和地方事权，而我国单一制的国家结构决定了司法权的中央事权属性。地方的各级人民法院被称为地方国家机关或地方国家审判机关，我国从来没有在法律上认可地方拥有排他性的司法权，即使在民族区域自治地方也是如此。〔17〕香港特别行政区、澳门特别行政区因特殊历史原因有所例外。蒋惠岭：《论“中央事权——省级统管”模式及完善》，载《政法论丛》2021 年第3 期。司法权作为中央事权，必须置于党中央绝对领导之下，不能过于分散，更不能有丝毫切割。〔18〕依据《中国共产党政法工作条例》第七条，党中央对政法工作实施绝对领导，决定政法工作大政方针，决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。坚持党对司法工作的绝对领导，指的是坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导，如果其他党组织的决定与党中央的决策部署不一致，则不仅不能遵守其他党组织的决定，而且要旗帜鲜明予以抵制。坚持党的集中统一领导，意味着党中央所确立的依法治国基本方略、基本原则、基本要求必须得到一体遵循。维护党中央的集中统一领导，要求各级党组织必须在宪法和法律的范围内活动；各级党组织在宪法和法律范围内活动，就是维护党中央的集中统一领导。如果其他各级党组织违背党中央政策精神、违反宪法法律规定，谋取局部利益、个人利益而无视法治建设的整体价值，虽有“党的领导”之外在形式，却不具备“党的领导”之内在实质，必须予以坚决反对。地方各级党组织贯彻落实党中央的大政方针，可以结合本地实际，在具体方法上进行创新，但必须严格遵循和正确把握中央精神实质。还要明确的是，坚持党的领导，是指坚持党作为一个执政整体的领导地位，决不能把“讲政治”庸俗化，把党的领导错误地理解为谁的官职大就听谁的，防止把“服从组织”变成“盲从领导”。任何以言代法、以权压法，搞无原则团结的行为，都背离了党领导司法工作的宗旨，在实践中要坚决反对。

（二）地方党委对司法工作的领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部

党中央是大脑和中枢，负责制定党的大政方针，具有定于一尊、一锤定音的权威；地方党委作为党的地方组织，其职责是确保党中央的决策部署在本地区得到贯彻落实，〔19〕依据《中国共产党政法工作条例》第十条，县级以上地方党委应当以贯彻党中央精神为前提，对本地区政法工作中的以下事项，落实领导责任：（一）统筹政法工作中事关维护国家安全特别是以政权安全、制度安全为核心的政治安全重要事项；（二）统筹维护社会稳定工作，及时妥善处理影响社会稳定的重要事项和突发事件；……（十一）本地区政法工作中的其他重要事项。包括党领导司法工作的目标在地方的落实。根据中央要求，地方党委对司法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不能越俎代庖，不能以党委决定改变、代替司法裁判，更不能包办、代替司法机关对具体案件作出处理。〔20〕参见周强：《党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动》，载《人民日报》2016 年11 月22 日，第6 版。地方党委的领导中应包含保障司法机关依法独立办案的基本要求，否则将违背党对司法绝对领导的精神和价值。具体而言，地方党委对司法工作的领导体现在以下几方面。

其一，方向引领。地方党委对司法工作的领导，首要的是突出思想上的引领、政治上的把握，这是第一位的。党的组织工作脱离党的思想领导和政治领导，会造成盲目性，〔21〕参见刘少奇：《论党》，人民出版社1980 年版，第17 页。可能造成错误思想恶性发展。地方党委通过加强对政法干警的思想政治教育，以中国特色社会主义理论体系特别是习近平法治思想教育引导司法工作人员，内在地、自觉地克服与中国国情和实际不符的法律观念，强化司法工作人员落实党中央决策部署、严格执法、公正司法、为民司法的意识，确保执法司法权牢牢掌握在忠于党、忠于人民、忠于宪法、忠于法律的人手中。同时突出党在思想上、组织上的严肃性，通过建立定期研究部署司法工作的制度，将司法工作纳入重要议事日程，及时研究解决司法工作和队伍建设的重大问题，加强对司法部门和司法人员遵守政治纪律和政治规矩情况的督察，确保政法工作始终保持在正确方向。地方党委的这种方向引领不同于行政管理，不是对具体司法事务的直接计划、组织、指挥、控制。

其二，组织管理。用人权是我们党重要的执政权，是地方党委领导职责的重要内容。地方党委及其组织（人事）部门按照干部管理权限选拔、任用、培养、管理包括司法机关干部在内的党政领导干部。院长、副院长、检察长、副检察长、法官、检察官等核心司法队伍力量由人大及其常委会选举产生，但根据《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，地方党委负责向人大及其常委会推荐人民法院、人民检察院组成人员，同时，属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议。另外，地方党委对司法机关党组主要负责人行使任内评价权，听取司法机关党组主要负责人述职，加强对司法机关党组及其成员履职情况考评考核，将结果作为对领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和依据。〔22〕依据《中国共产党政法工作条例》第三十三条，党委应当加强对党委政法委员会、政法单位党组（党委）和下一级党委常委会履职情况的考评考核，其结果作为对有关领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和依据：（一）结合领导班子年度考核、民主生活会等，定期检查和考评考核党委政法委员会履职情况；（二）建立健全听取政法单位党组（党委）主要负责人述职制度，加强对政法单位党组（党委）及其成员履职情况考评考核；（三）在考核下一级党委常委会领导开展工作情况时，注重了解领导开展政法工作情况。地方党委还负责组织司法人员开展政治轮训，加强政治理论、理想信念、党性修养、职业精神等教育，并推动司法机关“一把手”异地交流任职和关键岗位干部定期轮岗交流。地方党委对司法机关的组织管理不同于对司法权行使主体的人事任免，也不同于司法机关内部对司法工作人员的人事管理。党委推荐的院长、副院长、检察长、副检察长、法官、检察官等核心司法队伍力量仍应按照宪法所确立的司法权与立法权关系架构，由人大及其常委会选举产生；地方党委并不直接干预司法机关内部对工作人员的选拔、使用、培养、考核、奖惩等一系列的人事管理活动。

其三，业务监督。有权必有责，用权受监督。司法权要接受广泛的监督，既要接受国家权力机关的监督，也要接受企事业单位、社会团体、民主党派和人民群众的监督，更要接受党的监督。党的监督是对司法权的各种监督中具有根本性、引领性、最有力的一种，是确保司法工作沿着正确方向发展的重要保障。这种具体监督途径包括党委的监督、党内专责机关（纪委）的监督、党委政法委的监督，以及支持和保证同级人大、政协、监察机关、审计机关等对司法机关及公职人员依法进行监督。地方党委的业务监督不同于审判权、检察权运行体系内的专业性监督和制约。在党领导司法工作的基本原则下，地方各级党组织可以依照工作程序采取了解案件情况、组织研究司法政策、统筹协调工作、督促司法机关依法履职等监督举措，〔23〕参见《中国共产党政法工作条例》第三十一条。该条规定，各级党委应当将领导和组织开展政法工作情况纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合，增强监督合力。党委政法委员会应当指导、推动政法单位建立健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系，构建权责清晰的执法司法责任体系，完善程序化、平台化、公开化管理监督方式。政法单位党组（党委）应当依法依规将政法工作情况纳入党务政务公开范围，依法有序推进审判执行公开、检务公开、警务公开、司法行政公开、狱（所）务公开，完善政法单位之间监督制约机制，确保政法工作在依法有效监督和约束环境下推进。但不能直接决定改变案件处理结果，案件的决定权必须由审判组织、检察组织行使，对错案的纠正必须依照法定的审判权监督程序或者检察权监督程序进行。

其四，履职保障。地方党委要支持司法机关依法独立公正行使职权，坚决排除地方和部门保护主义的干扰，为司法机关依法履职创造良好环境。司法机关严格公正司法，只要符合法律和程序的，地方党委都要给予支持和保护，因为严格公正司法本身就是一种政治担当、法治担当，而不能是认为是给自己找麻烦，进而以权压法、阻碍司法。地方党委还应对司法人员依法履行法定职责予以充分全面的保护，确保司法人员非因法定事由、非经法定程序不被调离、免职、辞退，或者受到降级、撤职等处分，严厉打击侵犯司法人员及其近亲属人身安全、人格尊严的行为，为司法人员的人身、财产、医疗等权益提供与其职业风险相匹配的保障，等等。地方党委对司法工作的保障作用，还体现在人财物的保障上。从目前实践来看，我国司法人员和经费仍实行分级管理、分级负担的体制，但我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地司法机关不是地方的司法机关，而是国家设在地方代表国家行使司法权的机关。地方党委对司法机关的人财物保障是落实司法权作为中央事权相关保障制度的具体方式，是一项法定职责，而不是地方自主性、区域性的行政管理行为，地方不能以保障为借口，干预司法机关依法独立办案。

（三）司法机关应主动将依法独立办案置于党的领导之下

司法机关主动将依法独立办案的原则置于党的领导之下来运行，符合党领导司法公正的宪制要求，也是发挥制度优势的必然要求。具体而言，司法机关应严格执行向党委请示报告制度。请示报告制度是党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，是维护党的集中统一的重要保障，也是司法机关依法接受党的领导的基本制度安排。司法机关党组织要按照《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党政法工作条例》主动向党委与党委政法委请示报告重大事项。各地方党组织根据上级要求并结合自身实际，对请示报告事项的具体内容进行细化，一般除了每年应当向党委与党委政法委报告全面工作情况外，还应及时报告特定的重要事项，包括拟出台的关系司法工作大局和长远发展的重大事项、重大创新举措，涉及政治安全的重大事项，重大敏感案（事）件、突发事件，队伍建设重大举措执行情况，需要地方党委统筹推进的重大事项等，请求指导和支持。请示报告是党内一项符合法定职权、法定程序要求的正式制度，这与违反法定程序，或僭越职权职责，或滥用权力对司法权依法独立运行施加影响的“不当干预”有着本质区别，不能将司法机关向党委请示报告案件与干预司法办案相混同；请示报告的主要立足点是重大事项、重大问题、重大政策、重大案件、重大措施等“宏观层面”，这与执法司法个案实体程序处理的“案件审批”不同，实践中强调司法机关要向党委与政法委汇报重大案件，并不是回到之前案件审批的老路上去，而是为了更好实现办案法律效果与政治效果、社会效果相统一。党委与党委政法委对于需要作出决定的请示报告，应当在调查研究的基础上，按照规定经过讨论和决定，提出解决方案；对于需要协调的重大案件，应按照法律规定开展协调，但协调案件不是处理案件实体或程序问题，不能代替、跳过司法机关直接做出处理决定，应该从关注案件本身的处理到统筹案件三个效果转变，按照法治的要求以及司法的运行规律开展工作。

三、司法机关内部党组织领导与审判组织依法独立办案的关系

党在各级司法机关设立的党组，是本单位的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。在司法机关设立党组，首要目的是以党组织为纽带把党的意志和权威有效嵌入司法系统，使两者形成有机体，〔24〕参见张文波：《功能、身份与政治——人民法院党组的治理机制》，载《交大法学》2018 年第3 期。这是实现党对司法工作领导的重要、直接组织形式。司法机关内部处理好党的领导与依法独立办案的关系，应当遵循党对司法工作领导的基本原则和要求，即通过发挥党组织对审判、检察工作把方向、管大局、保落实的领导作用，使党的政治优势、组织优势转化为提升司法工作质效和公信力的强大力量。不过，与外部各级党组织的领导相比，司法机关内部党组织的领导更加直接、更加紧密结合司法业务，除政治、思想和组织领导之外，还应体现在对司法权运行监督管理、司法行政管理等具体业务上，从而发挥整体性的引领、管理、监督、保障作用。也正因为如此，司法机关内部党的领导与依法独立办案的关系更难以把握，更具有争议性，更需要理清个中的复杂逻辑关系，处理复杂的实践样态。具体而言，要把握好两对关系。

其一，党组与审判、检察组织的关系。审判、检察组织是人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权的组织形式，党组对审判、检察组织的领导，是实现司法机关内部党的领导的关键。正确处理司法机关党组与审判、检察组织的关系，首要在于厘清党组与审判委员会、检察委员会的关系。

依据《中国共产党政法工作条例》第十五条、《人民法院组织法》第三十七条、《人民检察院组织法》第三十一条的规定，党组对司法机关工作的领导是全方位、多角度的，而审判委员会、检察委员会主要专注于审判和检察工作业务。党组的领导或决定性影响领域涵盖了审判委员会、检察委员会职能的外延，并集中交汇于“研究重大案件”这一任务上。以往有两种极端的认识：一种是认为党组不应当研究具体案件，否则就是非法干预司法活动；另一种是认为党组应当研究案件，并可以直接代替审判委员会、检察委员会做出决定，党组研究决定的案件，审判委员会、检察委员会不用再研究。这两种观点都是不恰当的。关于第一种意见，笔者认为，依法独立公正行使审判权、检察权的主体是人民法院和人民检察院，党组作为所在人民法院、人民检察院的最高党组织，研究重大案件属于其职责范围，不存在干预办案的问题。关于第二种意见，笔者认为，党组研究案件，是“一种政治性、程序性、职责性的把握”，主要是制定依法处理的原则、政策和指引性措施，不能越俎代庖、不是代办案件，党组织和领导干部不能借党对司法工作的领导之名对司法工作进行不当干预。

当然，司法机关党组研究具体案件并非没有界限，为保障司法机关依法独立办案得到坚决准确落实，参考《中国共产党政法工作条例》第十五条，实践中应当注意把握三个原则：第一，党组研究的案件必须是影响国家政治安全和社会稳定的重大案件；第二，党组研究主要是制定依法处理的原则、政策和措施，不是具体的认定事实、适用法律；第三，党组的意图需要审判委员会、检察委员会落实。党组对于研究的重大案件具有重要影响作用，但并非终局决定。司法机关做出最后裁决仍需要审判委员会、检察委员会、合议庭、办案组等职权组织按照法律程序，以事实为依据、以法律为准绳，做出符合国法人情的裁判或决定。党组对审判委员会、检察委员会等组织发挥领导作用一般通过两种途径实现。一是把握人的因素。从人民法院、人民检察院内职权组织运行实践来看，党组成员多数是审判委员会或检察委员会委员，〔25〕《人民法院组织法》第三十六条规定：“各级人民法院设审判委员会。审判委员会由院长、副院长和若干资深法官组成，成员应当为单数。”《人民检察院组织法》第三十条规定：“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成，成员应当为单数。”通过这种身份因素可以实现对审判委员会、检察委员会的实质性影响。为此，要健全党组成员依照工作程序参与重要业务和重要决策的制度，提升党组整体决策的科学性，同时加强党组班子建设，使党组成员善于从政治和全局的高度把握审判业务、检察业务工作。二是加强规范化建设。一方面是工作内容的规范化，明确何种业务议题可以提交党组会讨论；另一方面是程序的规范化，明确提交党组研究讨论的程序，以及党组讨论意见落实到审判委员会、检察委员会的具体程序、监督机制等，确保党组议事程序与审判委员会、检察委员会运行机制之间有效衔接。

笔者曾主持浙江省高级人民法院党组会研究社会广泛关注的“蓝色钱江保姆纵火案”。该案之所以重大，不仅是一审判处死刑，而且随着舆情炒作，该案的重心逐渐从“放火杀人”转向了“追究消防、物业责任”，甚至有人质疑“试图掩盖案件的真相”“有人借保姆脱责”，被别有用心之人作为攻击我国政治制度、司法制度的口实，达到了重大影响的程度，所以党组必须研究，担起责任。该案上诉到浙江省高级人民法院后，浙江省高级人民法院党组专题研究了二审开庭准备工作以及风险因素，并提出三条原则性意见。一是要坚持法治思维和法治方式，严守公平正义底线，对诉讼中被告人及其辩护人、受害人等各方提出的合法合理诉求，要严格遵守法律规定，充分保障其正当合法权利，能满足的尽量满足，不能满足的做好释法明理工作，决不能有任何诉讼程序上的瑕疵。二是要始终坚持实事求是的原则，庭审的任务就是要查明案件真相，收集证据一定要全面客观，一定要防止凭个人好恶有所取舍；要准确判断单位、个人的行为性质，个人的失职渎职只能由他个人负责，不能让别人为其“埋单”。三是要讲究策略，使本案二审成为公正司法、全民普法的法治“公开课”；严格落实“三同步”原则，准确把握“时、度、效”要求，适时适度发声，提供权威信息，回应公众关切，消除公众误解，引导社会舆论，实现法律效果和社会效果的有机统一。这些意见既不是对具体证据的采信，也不是对案件事实的认定，更不是对法律问题的适用，不是替代审判组织作出决定和结论，但这些意见对案件合议庭、审判委员会又都具有重要的指导意义。事实也证明，浙江省高级人民法院党组的意见在引导二审走向、确保庭审顺利进行和办案取得“三个效果”统一方面发挥了重要作用。二审庭审顺利有序，被告人当庭认罪、悔罪，期间舆情平稳；二审的高效、专业、透明，也赢得了各方的赞扬，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。

另一个问题是，审判委员会、检察委员会能否基于对案件的终局决定权而不执行党组的意见?从实践运行来看，如前所述，审判委员会、检察委员会的主要成员与党组成员高度重合，且从司法机关作为国家政治机关的根本属性来讲，贯彻执行党组决定是司法工作人员的基本素养，审判委员会、检察委员会不执行党组意见的可能性微乎其微。然而，从制度运行规则来看，通常审判委员会讨论案件获得半数以上的委员同意即能通过，理论上审判委员会讨论意见与党组意见不一致的情况仍有可能发生，这时应按照审判权运行规则和司法规律，由审判委员会讨论决定作为案件最终处理结果。这一处理方式并未违反党的领导的基本立场，因为审判组织、检察组织坚持党的领导并不是指无条件落实司法机关党组织的一切决定和意见，且由审判组织、检察组织行使案件处理最终决定权，本身就是党领导下的司法制度的基本原则和制度安排，也是体现党的领导的基本要求。即便在“上命下从”的行政权运行体制中，执法单位对于领导人和集体决策机构的意见，如果认为明显违法的，也可以根据《中华人民共和国公务员法》第六十条依照程序拒绝执行。〔26〕《中华人民共和国公务员法》第六十条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”不过，审判委员会、检察委员会应当对其决定所造成的错案等严重后果承担责任。同样地，审判委员会、检察委员会执行党组的意见造成重大损失或恶劣影响的，党组应当根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”须对党政领导干部实行问责的规定，与审判委员会、检察委员会一并承担相应责任。〔27〕《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条规定：“有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：（一）决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的……”

其二，党支部与合议庭、独任法官和办案组、独任检察官的关系。在司法机关内部，党组织对审判、检察组织的领导是全方位的，当然包括对合议庭、独任法官和办案组、检察官等每一个办案单元的领导。但是，从层级管理和效率角度来讲，党组直接对每一个办案单元实施管理并不现实。“司法机关党组不像党委那样拥有诸多直接下属的党务职能机构，党组的决策部署注定了不可能事无巨细涵盖各类微观环节。”〔28〕马骁：《行走的宪制：司法改革中的“党管政法”原则》，载《中国政法大学学报》2018 年第5 期。因此，除了党组对审判委员会、检察委员会的领导外，还要发挥好党支部这一基层党组织的战斗堡垒作用，把党组的意图贯彻到执法办案的基本单元。这也是处理好党的领导与依法独立办案关系的重要环节。

根据《中国共产党支部工作条例（试行）》第二条，党支部是党的基础组织，是党的全部工作和战斗力的基础，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。从党支部的历史演进来看，党支部被定位为“党的基本组织”“基层组织”“基础组织”，说明党的支部既不是党的部分，更不是党的分部，而是党在某一区域或行业的全部；从党支部的功能来看，由“党的堡垒”“桥梁”“纽带”到“战斗堡垒”，再到“党的全部工作和战斗力的基础”，说明党的支部不能仅仅担负党的某一方面或某一部分的工作，而应落实党在某区域或行业的全部工作和任务；〔29〕参见张勇：《党支部定位职责的历史变迁与重要启示》，载《治理现代化研究》2019 年第4 期。从工作任务来看，党支部围绕服务中心、建设队伍开展工作，发挥对党员的教育、管理、监督作用，协助本部门行政负责人完成任务、改进工作。当前，司法机关内部党支部建设及功能发挥上有弱化的现象，一些党支部只抓学习而不落实管人管事管案职责，党建和业务工作“两张皮”，党支部功能虚化、弱化、边缘化、形骸化，一定程度上影响了办案的质量、效率和效果。为此，必须充分发挥党支部对审判、检察业务工作的基础性、引领性影响，既把党的领导落实到办案的基本单元，又监督、支持和保障审判组织、检察组织依法独立办案。具体地说，应当做好以下三方面工作。

第一，党支部要围绕组织力提升发挥作用。党支部对司法工作的影响和作用要以提升组织力为重点，突出政治功能。〔30〕党的十九大报告指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基础党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”《中国共产党支部工作条例（试行）》对党支部提出了基本任务，即以提升组织力为重点，突出政治功能，认真履行好教育党员、管理党员、监督党员的职责，切实加强党员队伍建设，提高党员思想政治觉悟，永葆共产党人的政治本色，发挥好先锋模范作用；认真履行好组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，最大限度地把群众动员组织起来，把群众牢牢团结在党的周围，凝聚起建设中国特色社会主义的磅礴力量。从实践来看，司法机关内部党支部的建立与审判、检察职权单元的设置并不是一一对应的，而审判、检察职权单元的设置具有极强的专业分工，比如有的支部由多个业务部门组成，涵盖众多的司法专业领域。因此，支部对业务的管理要以组织力为抓手，以能否有助于审判、检察工作优化为标准，真正成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。与此同时，支部的组织力也应当与业务庭室部门的司法行政管理区分开来，不能代行司法行政管理职能。

第二，党支部要强化管思想、管干部的实质化功能。围绕司法工作实际和司法工作人员思想实际进行有针对性的思想教育，引导合议庭、独任法官、办案组、独任检察官正确区分政治原则问题、思想认识问题、学术观点问题等，用正确思想统一认识，同时加强对办案组织、法官、检察官的直接教育、管理、监督，在办案组织、法官、检察官的考核考评、等级晋升、提拔使用、表彰奖励等工作中，首先由支部出具意见、做好把关，强化支部在干部使用、监督、管理方面的责任，深入研究思想政治工作和业务工作相互作用的内在规律，推动形成政治与业务高度统一、融合促进的局面。

第三，党支部要尊重并保障办案组织的法定审判、检察组织地位。党支部应当保障法官、检察官办案主体地位，保障法官、检察官依法行权、公正办案，强化审判、检察团队作为办案单元和自我管理单元的功能，支持办案组织单元在司法权责范围内坚持原则、按照法律、司法解释等的规定依法办理案件。党支部还要为办案组织单元依法履职营造良好办案环境，既督促合议庭、独任法官、办案组、独任检察官严格落实“三个规定”，又要为办案组织排除不当干扰创造良好条件，并推动健全法官、检察官履职保障机制，保护法官、检察官非因法定事由、非经法定程序不被调离、辞退或者免职、降级等。

四、结 语

正确处理党的领导与依法独立办案之间的关系是司法机关贯彻落实习近平法治思想的一个重要课题，必须站在中国特色社会主义法治的立场和语境下，结合中国共产党领导中国革命和法治建设的历史脉络和实践情况，才能深刻把握其中的要义和要求，认识其逻辑必然性。坚持党的领导与依法独立办案相统一，是一个贯穿中央与地方的关系、地方党委与司法机关的关系、司法机关内部党组织与办案组织的关系的完整体系，是具体的而不是抽象的，有着严格清晰的工作规范、标准和要求。司法机关及其工作人员既要弄明白党的领导的法理逻辑，也要弄明白依法独立办案的特定内涵，还要弄明白两者相统一的辩证关系和表现形式，从而在思想上坚定走中国特色社会主义法治道路的信心、决心，在行动上把党的绝对领导不折不扣落实到司法工作的全过程、各方面，始终保持司法工作的正确方向，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。